Archivée - Vérification de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention pour les Services à l'enfance et à la famille des Premières nations

5.1.1 Mécanismes de gouvernance et de surveillance

Les mécanismes de gouvernance et de surveillance des activités de programme servent de base à toutes les autres composantes de contrôle interne, offrant la discipline et la structure nécessaires. Les instances de gouvernance doivent recevoir en temps opportun une information suffisante, complète et exacte et veiller à ce que toutes les questions relatives à l'AAAP fassent l'objet d'examens critiques et de discussions approfondies. L'absence de mécanismes adéquats de gouvernance et de surveillance entraîne un risque accru que la reddition de comptes, les examens critiques et les discussions approfondies n'aient pas lieu et que les changements d'orientation requis pour remédier à des problèmes importants ne soient pas apportés. En fin de compte, une gouvernance efficace est nécessaire pour assurer l'obtention des résultats escomptés ainsi que l'évaluation des progrès réalisés en fonction des objectifs fixés. L'équipe de vérification s'attendait à constater que les mécanismes de gouvernance permettaient de faire état d'un processus d'approbation clairement documenté des principaux aspects de la mise en œuvre de l'AAAP, y compris les cadres redditionnels, les modèles de coûts et les plans d'activités. Dans la majorité des provinces, l'équipe de vérification n'a pas pu obtenir la preuve que ces documents ont été approuvés, faute d'une piste de vérification appropriée.

Dans les provinces où l'AAAP est en cours de mise en œuvre, les principales instances de surveillance sont des groupes de travail tripartites (ou l'équivalent) qui se composent de représentants du programme des SEFPN, des provinces et des Premières nations. Ces groupes de travail sont créés pour assurer la surveillance de tous les aspects de la mise en œuvre, et ils se réunissent habituellement tous les trois mois. Il a été constaté que les groupes de travail ne se sont pas tous dotés d'un mandat officiel et que les réunions de ces groupes ne font pas toutes l'objet de comptes rendus.

Lorsque les mécanismes de surveillance sont inadéquats ou inefficaces, il y a un risque accru que les éléments de preuve sur lesquels baser les examens critiques et la prise de décisions fassent défaut, qu'il n'y ait pas de piste de vérification et qu'il ne soit pas possible de fournir des garanties de transparence et de gouvernance efficace.

Au sein du programme des SEFPN à l'administration centrale, il n'y a pas d'instance ou de comité de surveillance qui examine la mise en œuvre de l'AAAP ou qui contrôle les finances et les activités des régions et des agences. Par contre, nous avons constaté que les régions sont chargées de la mise en œuvre générale de l'AAAP et qu'elles rencontrent des intervenants par l'intermédiaire des comités de surveillance tripartites. De plus, le programme exerce certaines activités de surveillance, notamment :

• Les membres du personnel de programme à l'AC se rencontrent toutes les semaines à titre non officiel pour examiner les questions courantes et la mise en œuvre du programme. Des échanges ont également lieu quotidiennement suivant les cas;
• Le programme organise tous les mois une conférence téléphonique officielle avec le personnel des régions au cours de laquelle sont examinés tous les aspects du programme, ainsi que la mise en œuvre de l'AAAP. Celle-ci comporte un tour de table visant à informer le personnel de l'AC et des régions des questions qui se posent et se profilent concernant la mise en œuvre de l'AAAP. Les régions ont également l'occasion d'échanger entre elles à propos de problèmes propres à l'AAAP et de mesures d'atténuation ayant été prises, ce qui favorise le partage de connaissances et la discussion ouverte;
• Le programme et les régions produisent des rapports trimestriels à l'intention du sous-ministre délégué, qui font état des activités et des problèmes liés aux SEFPN, et qui font le point sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'AAAP;
• Le programme organise également une ou deux réunions annuelles qui se déroulent sur trois jours et qui donnent au directeur l'occasion de rencontrer les représentants régionaux en personne afin de discuter des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'AAAP, des problèmes et de leurs préoccupations et de permettre d'engager des discussions générales sur des solutions stratégiques prévues et d'alternatives aux politiques actuelles.

5.2.1 Planification

L'élaboration de plans d'activités constitue l'occasion de regarder vers l'avenir, d'allouer des ressources, de centrer les efforts sur les activités et les objectifs principaux, de déterminer les ressources financières et humaines nécessaires, etc. Pour être efficace, un plan d'activités doit être mesurable et permettre de contrôler les résultats obtenus et de les comparer aux résultats escomptés.

L'évaluation du rendement des agences par rapport à leurs plans d'activités et l'établissement de rapports connexes nécessite le déclenchement d'un processus rigoureux et formel d'examen périodique (au moins une fois l'an). Ces examens ont pour but d'évaluer les progrès accomplis par rapport aux objectifs, aux activités et aux plans prévus et de mesurer le rendement. En fin de compte, ces examens permettent au directeur général de la Direction générale de la politique sociale et des programmes de constater le succès de la mise en œuvre de l'AAAP et de démontrer l'impact de la nouvelle approche préventive en matière d'aide à l'enfance.

Le processus d'élaboration des plans d'activités est efficace puisque le programme des SEFPN et les régions fournissent tous les deux de l'aide et des conseils aux agences, ainsi que des modèles et des outils tout au début de la mise en œuvre, ce qui permet d'assurer la cohérence et l'efficacité de l'approche et, à mesure que les agences acquièrent de l'expérience et des connaissances du processus d'élaboration de plans d'activités, d'accroître l'efficacité et de réduire le fardeau administratif.

Toutes les agences doivent fournir un plan d'activités pour être admissibles à un financement additionnel en vue de la mise en œuvre de l'AAAP. Il convient de noter que le programme des SEFPN, reconnaissant que les agences n'ont pas l'expérience du processus d'élaboration de plans d'activités, a fourni aux régions un modèle de plan d'activités afin d'assurer la cohérence de l'approche. De plus, le personnel de programme de l'administration centrale et des bureaux régionaux a fourni aux agences de l'aide et des conseils en vue de l'élaboration de leurs plans d'activités dans le cadre de la transition vers la nouvelle approche axée sur la prévention afin de réduire le fardeau administratif. Les tests effectués lors de  la vérification  ont permis de constater que les plans d'activités diffèrent d'une région à l'autre sur le plan de l'envergure et de la complexité, mais cette constatation n'est pas inattendue étant donné les besoins, les pressions et les charges de travail différentes. Il a également été noté que tous les plans d'activités d'agences qui ont été examinés dans le cadre des tests effectués lors de la vérification sont conformes au modèle fourni et qu'ils documentent tous les activités visées en vue de réaliser les objectifs fixés de l'AAAP.

5.2.2 Budgétisation

Une  gérance efficace repose sur un processus rigoureux et opportun pour l'établissement de budgets et de prévisions, qui consiste, entre autres, à effectuer un examen critique des décisions relatives à l'affectation des ressources. Il est également important que la direction régionale surveille périodiquement les budgets approuvés et les prévisions.

Le programme des SEFPN fournit le financement global pour l'AAAP (et pour les services à l'enfance et à la famille dans l'ensemble), mais il n'établit pas les budgets pour la prestation de services. Les agences qui mettent en œuvre l'AAAP utilisent les ressources qui leur sont allouées pour les services à l'enfance et à la famille, ainsi que des fonds supplémentaires qui sont destinés à l'amélioration de la prévention. C'est la combinaison de ces ressources qui est appliquée à la mise en œuvre de l'AAAP grâce à un mode de financement souple dans le cadre duquel les agences établissent leurs budgets et les gèrent à leur guise tout en s'en tenant à l'enveloppe budgétaire totale. On s'attend à ce que les coûts des activités de maintien traditionnelles diminueront avec le temps lorsque l'AAAP sera pleinement intégrée dans la prestation de services à l'enfance et à la famille.

L'allocation de fonds pour l'AAAP aux régions, qui attribuent ensuite le financement aux agences, est fondée sur un modèle de coûts, ajusté pour chaque province en fonction des résultats des discussions tripartites et en prenant en compte les circonstances et les besoins. Les modèles de coûts tiennent compte d'un certain nombre de variables, notamment :

• le nombre d'enfants bénéficiaires dans la province;
• le nombre moyen d'enfants par famille;
• le nombre d'enfants pris en charge;
• les ratios en personnel;
• les frais généraux administratifs;
• les salaires du personnel administratif des agences.

Afin d'en assurer l'uniformité, l'élaboration de modèles de coûts relève du programme des SEFPN à l'administration centrale. Les étapes initiales consistent à consulter la région et la province concernées afin de confirmer la compréhension commune des parties et de clarifier les attentes relatives à la suite à donner. Les provinces assurent la prestation de services d'aide à l'enfance par l'entremise de ministères dont le mandat comprend d'autres services. Le modèle de coûts doit donc prendre en compte l'approche  de la prestation de services (p. ex., prestation directe par le personnel provincial, tiers fournisseur de services, organismes bénévoles) ainsi que le mode de financement de ces services (charge de travail et ratios en personnel, échelles salariales, etc.).

À la suite des rencontres initiales avec des responsables provinciaux, de nombreuses discussions tripartites ont lieu entre des représentants des Premières nations, des organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières nations, ainsi que des représentants provinciaux et d'AADNC (AC et bureaux régionaux). Des groupes de travail tripartites ont été créés dans chacune des provinces et chargés de l'élaboration du modèle de coûts. Ils prennent en compte les variables et les éléments utilisés pour déterminer le financement qui sera versé à chacune des agences pour assurer la prestation de services décrits dans leurs plans d'activités, atteindre leurs objectifs et améliorer les résultats pour les enfants et les familles au sein de leurs communautés.

Ces modèles de financement sont conçus en collaboration avec des représentants des Premières nations et des provinces, et ils tiennent compte des engagements de financement fédéraux qui respectent ou dépassent des éléments de financement provinciaux comparables.

Bien que des lettres d'appui soient fournies par l'intermédiaire des collaborations tripartites, nous avons constaté qu'il n'y avait pas de preuve que les groupes de travail tripartites ont approuvé officiellement les modèles de coûts puisqu'ils ne dressent pas de procès-verbal officiel de leurs réunions. De plus, il n'y a pas de preuves  documentées prouvant que le processus et les hypothèses de base servant à développer les modèles de coûts et préparer les budgets de l'AAAP font l'objet d'un examen critique et que les décisions qui en découlent sont consignées.

Les modèles de coûts ne font pas l'objet d'une révision après leur définition initiale et ils risquent de perdre de leur pertinence, surtout en ce qui concerne les hausses salariales, les changements apportés par les provinces à leurs modèles de prestation de services, et les tensions de coûts provinciales. Il faut analyser et, s'il y a lieu, réviser les modèles de coûts tous les ans pour tenir compte des changements qu'auraient subis les hypothèses sur lesquelles repose la base des coûts au cours de la mise en œuvre de l'AAAP.

Les agents de programme dans les régions effectuent des analyses et des prévisions budgétaires par rapport aux dépenses des agences à partir des rapports trimestriels qu'elles produisent. Bien qu'il soit acceptable que les agences utilisent le financement supplémentaire pour la prestation de l'ensemble de leurs services à l'enfance et à la famille, il convient de noter que l'information sur les dépenses concerne les frais de maintien et ne renseigne pas sur les dépenses liées spécialement à l'AAAP. En conséquence, il n'y a pas de surveillance des dépenses relatives à l'AAAP et il n'est donc pas possible d'assurer un suivi de l'investissement fédéral consacré à l'AAAP et d'en rendre compte complètement (p. ex., effectuer un rapprochement des dépenses réelles et des activités exposées en détail dans les plans d'activités des agences).

5.3.1 Mesure du rendement et rapports

La mesure du rendement est requise pour fixer les buts et les objectifs, pour planifier les activités qui visent à les réaliser et pour faciliter la mesure et l'évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des buts et des objectifs fixés.

Une communication efficace des résultats permet de démontrer clairement l'atteinte des objectifs ou les progrès réalisés à cette fin afin de confirmer que le programme des SEFPN est efficace, d'indiquer que le rendement de l'investissement fédéral est adéquat et acceptable et d'assurer la reddition de comptes. Un processus rigoureux de communication des résultats peut aussi faciliter l'examen critique et la prise de décisions et permettre au programme des SEFPN de changer de cap s'il y a lieu et au directeur général de montrer l'impact et l'efficacité de la mise en œuvre de l'AAAP.

Comme il a été mentionné plus haut (5.2.1), toutes les agences doivent présenter un plan d'activités pour être admissibles au financement destiné à l'AAAP. Tous les plans d'activités énoncent les objectifs et les buts, ainsi que les activités prévues pour mettre en œuvre l'AAAP, qui sont harmonisés avec les objectifs de programme. Par contre, il a été constaté que la documentation des cibles pour les indicateurs de rendement était inégale. Bien que certains plans signalent des indicateurs visant des cibles précises, la majorité ne documente pas les indicateurs de rendement, mais affirme que les cibles sont « égales ou supérieures à la base de référence » alors que des objectifs de référence n'ont pas été établis. En conséquence, des lacunes ont été observées quant à la capacité de démontrer clairement les résultats et de mesurer l'efficacité (ou l'inefficacité) de l'AAAP.

Les cadres redditionnels régissant la mise en œuvre de l'AAAP indiquent que chaque agence doit produire des rapports annuels axés sur les résultats qui font état des progrès accomplis pour atteindre les objectifs et les buts et pour réaliser les activités prévues dans leurs plans d'activités. Pour des raisons pratiques, les régions n'exigent pas généralement que les agences opérant une transition vers l'AAAP produisent des rapports annuels au cours des deux premières années, l'accent étant mis sur la planification des activités et la modification du mode de prestation de services résultant de la nouvelle approche. La vérification par contrôle a permis de constater que la production de rapports annuels par les agences est inégale. Bien qu'il soit noté que la transition se poursuit dans certaines provinces et que des rapports annuels n'ont donc pas encore été produits, dans plusieurs autres provinces où la mise en œuvre de l'AAAP a été menée à terme, les rapports annuels ne tiennent pas compte des plans d'activités et ne démontrent pas clairement les progrès accomplis pour atteindre les objectifs.

Le programme des SEFPN à l'administration centrale n'effectue pas actuellement la mesure du rendement relatif à l'AAAP puisque la collecte de données pertinentes présente des difficultés (p. ex., la détermination de bases de données communes et la protection de données) tout comme la production de rapports utiles. Un nouveau système de gestion de l'information est en cours d'élaboration, un projet pilote étant prévu pour 2014-2015. Les travaux commencent à peine : la détermination des caractéristiques du système est en cours et le développement suivra. Le programme des SEFPN assure un suivi des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'AAAP, et des rapports semestriels portant sur l'état de la mise en œuvre sont adressés au sous-ministre adjoint, Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social (SPPEDS), ainsi qu'au sous-ministre délégué.

Recommandation :

La recommandation suivante est adressée à la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social :

3. Établir une série commune d'indicateurs de rendement et de niveaux de référence non financiers, axés sur les résultats de l'AAAP, qui doit être communiquée à toutes les régions et intégrée dans les plans d'activités des agences. De plus, s'assurer que le nouveau système de gestion de l'information permettra d'effectuer le suivi de ces indicateurs de rendement et de référence et de produire des rapports.

Recommandation :

La recommandation suivante est adressée à la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social:

4. En collaboration avec le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, réviser la structure administrative de l'AAAP ainsi que la répartition des ressources humaines tant à l'administration centrale que dans les bureaux régionaux afin de déterminer le niveau de dotation optimal ou adéquat requis pour administrer et gérer efficacement l'AAAP.