Rapport Mayer sur le transfert des responsabilités au Nunavut

2.1.1 Géographie

Les conditions géographiques et climatiques du Nunavut posent d'immenses difficultés. Ses 25 collectivités éloignées et isolées ne sont pas reliées par un réseau routier. Le Nunavut ne possède pas d'installations ferroviaires ni portuaires.On ne peut accéder à ses ressources inexploitées que par les voies d'eau, les chemins d'hiver, la navigation en été ou par voie aérienne. La plus grande part du Nunavut est située au nord du cercle polaire, ce qui pose des difficultés techniques pour les projets d'exploitation des ressources naturelles. Les longs hivers créent aussi des problèmes opérationnels, tandis que la courte saison de construction et de transport cause des difficultés logistiques. Les transports dépendent toujours des conditions météorologiques. Les 25 collectivités isolées du Nunavut requièrent chacune un ensemble d'infrastructures distinct : écoles, établissements de soins de santé, systèmes d'égout et d'aqueduc, production d'électricité par génératrice diesel et aéroports.

Le diesel et d'autres carburants fossiles sont utilisés pour toutes les activités personnelles, publiques et privées au Nunavut. Vingt pour cent du budget du GN est consacré à l'énergie. Les hausses du coût du pétrole ont un effet direct sur le budget du territoire. En comparaison, 21 % des dépenses opérationnelles du GN vont à l'éducation et 26 % aux soins de santé.

Les difficultés géographiques font que tout est plus coûteux au Nunavut, y compris la prestation des services gouvernementaux. C'est au Nunavut que le coût de la vie est le plus élevé au Canada, pas moins de 64 % au-dessus de la moyenne nationale. Le coût du logement y est trois fois plus élevé qu'à Ottawa. Le coût de construction à Iqaluit est de 330 $ le pied carré, contre 103 $ à Ottawa. Le litre de lait coûte 3,65 $ à Iqaluit (avec l'aide du programme Aliments-poste) alors qu'il coûte 2 $ à Ottawa. Les deux petites tomates que j'ai achetées à Cambridge Bay pour faire une salade m'ont coûté 4,17 $.

2.1.2 Société

Le Nunavut est aux prises avec de graves problèmes sociaux qui, de l'avis du GN, atteignent des proportions de crise. L'alcoolisme et la toxicomanie sont des problèmes répandus. Les taux de criminalité, de violence familiale et de suicide y sont nettement supérieurs à lamoyenne nationale. Les incendies criminels y sont aussi un problème sérieux.

En juin 2003, selon la Stratégie de développement économique du Nunavut, le taux de chômage des Inuits, y compris les personnes qui avaient cessé de chercher du travail, était de 27 % au Nunavut. Dans certaines collectivités, ce taux dépassait 50 %^{Note de bas de page 3}.

Le Nunavut Economic Outlook Update qui a suivi (2005) énonçait les difficultés du Nunavut en matière de compétences et de capital humain^{Note de bas de page 4}. On y indiquait notamment qu'au Nunavut, en 2004, 26 % des familles étaient dirigées par un seul parent, ce taux étant de 16%pour l'ensemble du Canada. Le revenu familialmoyen du Nunavut est de 52 624 $, contre 66 160 $ au Canada.

Plus de 55%des Inuits reçoivent un supplément de revenu et de l'aide pour l'achat du carburant et des services.

En 2003, on a dénombré 7 943 crimes violents par tranche de 100 000 habitants au Nunavut, contre 963 pour le Canada. Ce chiffre représente une hausse de 50 % depuis 1993, alors qu'au cours de la même période, l'augmentation n'a été que de 0,50 % pour le reste du Canada. Le Nunavut a affiché un taux de 7 231 infractions contre les biens par tranche de 100 000 habitants, alors que ce taux était de 4 121 pour le Canada. Cela représente une hausse de 65 % de 1999 à 2003 au Nunavut alors que le reste du Canada a affiché une réduction de 4 %.

Le taux de suicide est incroyablement élevé au Nunavut. Vingt-neuf personnes se sont enlevé la vie dans le territoire au cours de l'année 2006, qui vient au second rang parmi les pires années à ce chapitre. Les jeunes hommes de 15 à 24 ans du Nunavut sont 40 fois plus à risque de se suicider que la moyenne canadienne pour lemême groupe d'âge. Selon JackHicks, chercheur à l'International Network for CircumpolarHealth Research, le suicide est un problème « tragique et effroyable » au Nunavut. Ce phénomène relativement récent n'est pas simple à expliquer, d'autant plus qu'il ne se manifeste pas de façon isolée. Le taux élevé de suicide est révélateur dumalaise social actuel du Nunavut, lequel est causé notamment par un changement social rapide, un taux de décrochage élevé, la pauvreté, le chômage et les familles perturbées. Jack Hicks indique qu'en l'absence d'efforts adéquats et concertés, il est tout à fait possible que le taux de suicide demeure au niveau actuel au Nunavut dans un avenir prévisible^{Note de bas de page 5} Le GN n'a pas encore honoré l'engagement, pris en 2004, de mettre en oeuvre une stratégie de prévention du suicide.

Le Nunavut connaît une importante pénurie de logement. Près de la moitié de la population – soit plus de 14 000 Inuits – vit dans des logements sociaux. Plus de 1 000 familles sont inscrites à une liste d'attente. On estime que 54 % des résidents du Nunavut vivent dans des logements surpeuplés. Ces conditions créent des problèmes de santé et d'apprentissage. Selon le rapport Berger, « les enfants inuits vivent dans les logements les plus surpeuplés et surchauffés du Canada où entre le tiers et la moitié des enfants, appartenant à une race qui est exceptionnellement prédisposée à l'otite moyenne chronique, souffrent de troubles de l'ouïe (les enseignants auNunavut doivent se servir demicrophones dans les salles de classe) et du retard du développement de la parole. » M. Berger ajoute :

« Imaginez les difficultés auxquelles font face les étudiants qui tentent de faire leurs devoirs scolaires lorsque 12 ou 13 autres personnes sont dans la maison (en moyenne la moitié d'entre eux étant des enfants), et que peut-être 2, 3 ou 4 personnes dorment dans chaque pièce. Le climat au Nunavut impose que ces minuscules maisons soient gardées étanches pendant environ huit mois de l'année; on trouve dans presque toutes ces maisons au moins un fumeur et souvent plus d'un; le chauffage au mazout peut produire dumonoxyde de carbone et d'autres substances polluantes. Le fait quemême un quart des enfants inuits obtiennent un diplôme du secondaire est, dans de telles circonstances, un témoignage de la ténacité de ces étudiants, de leurs parents et de leurs communautés^{Note de bas de page 6}.

L'état de santé des Nunavummiut présente aussi un écart important. Malgré des dépenses par personne sensiblement supérieures au Nunavut en comparaison du reste du Canada^{Note de bas de page 7}, l'espérance de vie y est moindre et le taux de mortalité infantile et de décès causés par le cancer du poumon y est plus élevé. Par exemple, au Nunavut :

• l'espérance de vie est inférieure de 10 %;
• le taux de mortalité infantile est trois fois supérieur;
• 38 % des enfants ont une insuffisance de poids à la naissance;
• le taux de tuberculose est 18 fois plus élevé;
• le taux de tabagisme est trois fois supérieur chez les jeunes et deux fois chez les adultes.

Le faible niveau d'éducation et le manque connexe de compétences utiles à l'emploi dans la population inuite du Nunavut forment l'un des problèmes les plus pressants du territoire. Un système d'éducation adéquat est une condition essentielle au succès du Nunavut. Celui qui est actuellement en place est voué à l'échec. Cela signifie qu'une génération entière de jeunes Nunavummiut est laissée pour compte et sera privée des occasions à venir. Seulement 24% des enfants inuits obtiennent leur diplôme d'études secondaires.Une séance d'information du ministère de l'Éducation du Nunavut a montré un lien clair entre les faibles niveaux d'alphabétisation, d'éducation et de formation et les problèmes sociaux que connaît le Nunavut. Une enquête internationale sur l'alphabétisation et les compétences des adultes,menée en 2005, révèle que plus de 70% des répondants du Nunavut ont atteint les niveaux les plus faibles en matière d'alphabétisation, soit 1 et 2. Les experts estiment que le niveau 3 est le niveau minimal requis pour la plupart des emplois, alors que des niveaux nettement supérieurs sont nécessaires pour les emplois professionnels et techniques^{Note de bas de page 8}

Dans un document conjoint présenté à la Table ronde nationale sur les enjeux autochtones en octobre 2004, le GN et NTI ont énoncé les difficultés et les obstacles qui se posent au GN dans la prestation de services d'éducation aux Inuits^{Note de bas de page 9}. Un rapport publié par l'administration scolaire d'Iqaluit en novembre 2005 révèle un écart important en matière d'éducation entre le Nunavut et le reste du Canada, écart qui pourrait bien aller grandissant^{Note de bas de page 10}. Le rapport montre que malgré les sommes considérables investies en éducation par le GN, le taux de réussite scolaire dans les écoles publiques du Nunavut représente le tiers de la moyenne nationale. Ces difficultés ont été évoquées plus récemment dans le rapport Berger.M. Berger souligne que des mesures doivent être prises pour que les Inuits aient la possibilité de recevoir une éducation qui les aidera à obtenir un emploi dans l'économie moderne

Ces problèmes d'éducation et de compétences se font aussi sentir dans le secteur des mines et de l'exploration au Nunavut. Un cadre d'une société d'exploration a déclaré : « Nous manquons de travailleurs qualifiés. On demande à notre secteur d'embaucher des Inuits,mais il est difficile de recruter des employés qualifiés. »

La pénurie de travailleurs inuits qualifiés et formés est illustrée par les difficultés de recrutement qu'a connues la seule mine en activité au Nunavut, le projet de mine de diamants Jericho. Tahera Diamond Corporation a signé avec l'Association inuite du Kitikmeot une entente sur les répercussions et les avantages selon laquelle le personnel de Jericho doit être composé, dans un délai de cinq ans, de 60 % d'Inuits. Actuellement, le personnel inuit compte pour 30 % de l'effectif de Jericho. Récemment, Tahera a annoncé qu'elle recherchait des gens qualifiés pour son programme d'apprentissage, qui requiert une dixième année. La société n'a reçu qu'un seul curriculum vitae d'un Inuit, qui sollicitait un emploi de cuisinier.

2.1.3 Gouvernance

Le GN a aussi un défi considérable à relever au chapitre de la gouvernance. Le gouvernement du Nunavut éprouve des difficultés à assumer ses responsabilités actuelles et doit composer avec un taux de roulement et de postes vacants très élevé. On m'a indiqué que « le grand problème » du Nunavut « est le manque de ressources humaines compétentes et qualifiées. Le taux de roulement est tellement élevé. Le gouvernement devrait en faire moins,mais le faire mieux. »

Ce problème est exacerbé par la difficulté d'attirer et de conserver des professionnels et des spécialistes dans le secteur privé, les IG et tous les ordres de gouvernement. Ce problème, qui est déjà colossal, ne pourra qu'empirer dans le secteur de la gestion des terres et des ressources^{Note de bas de page 11}.

La main-d'oeuvre du Nunavut est largement transitoire, composée de jeunes inexpérimentés à la recherche d'une première expérience de travail. Cela signifie que les postes clés peuvent se trouver vacants à des moments critiques, à mesure que les travailleurs trouvent un meilleur emploi. Le problème se pose non seulement aux gouvernements fédéral et territorial, mais aussi au secteur privé du Nunavut. Par exemple, la durée moyenne d'un emploi au bureau régional du Nunavut (BRN) est de 18 mois, pour un taux de postes vacants actuel d'environ 22%. Le gouvernement fédéral a la chance de pouvoir compter sur le bureau régional des T.N.-O. ou les administrations centrales d'Ottawa pour obtenir de l'aide en cas de crise. Le GN n'a pas cet avantage.

Dans un document préparé en vue des discussions sur le transfert des responsabilités, le GN a indiqué que le processus de dotation « n'a pas été sans difficultés et qui continuent de perturber le gouvernement ». Le document révèle que des directions du gouvernement, des organismes inuits et le secteur privé « se pigent » mutuellement des employés « dans le but de combler leurs besoins opérationnels et de maintenir leur niveau de personnel inuit^{Note de bas de page 12} ».

Ces problèmes de ressources humaines ont été signalés dans les rapports de la vérificatrice générale de 2002 et de 2005 sur la gestion financière du GN. Notamment, le rapport de 2005 indiquait que la gestion financière du GN était actuellement « faible et fragile. [...] Le gouvernement n'a pas réduit suffisamment le risque d'erreurs, de mauvaises décisions ou de fraude. Dans certains cas, quand une personne compétente quitte ses fonctions, une partie des fonctions financières du gouvernement sont presque arrêtées jusqu'à ce que l'on trouve une autre personne, quelquefois des mois plus tard.^{Note de bas de page 13} »

Le rapport de 2005 a établi que, malgré une amélioration de la gestion financière, ces efforts « ne se sont pas traduits jusqu'à maintenant par des améliorations durables à long terme ». Lors des séances d'information tenues à Iqaluit en décembre 2006, le GN a insisté sur le fait qu'il prenait ce rapport très au sérieux et que des mesures « musclées » étaient prises pour régler les problèmes signalés par la vérificatrice générale, comme en faisait foi la somme de 2,5 millions de dollars réservée à cette fin.

À la suite des recommandations de la vérificatrice générale, le GN a instauré la méthode de comptabilité d'exercice dans son budget de 2007-2008. Le budget intègre aussi des estimations pour les sociétés et les établissements publics du territoire, le rendant ainsi plus transparent et ouvert. Dans son budget de 2007-2008, le gouvernement fédéral accorde 23 millions de dollars au Nunavut pour renforcer les systèmes et les pratiques de gestion financières.

Le GN applique un modèle de gouvernance décentralisé. Ce choix est facile à comprendre. Au Nunavut, l'économie basée sur les salaires dépend largement des emplois du gouvernement. Le GN a décentralisé son administration pour faire en sorte de répartir les possibilités d'emploie dans l'ensemble du territoire. Bon nombre de ministères sont situés à l'extérieur d'Iqaluit. Dans le cadre de la stratégie de décentralisation du GN, 459 emplois ont été déplacés vers des petites collectivités. Quelque 27 % de ces postes demeurent vacants et seulement 41% des postes comblés sont occupés par des Inuits. À ce jour, le GN estime à 32,3 millions de dollars le coût en ressources humaines de son programme de décentralisation.^{Note de bas de page 14}

Malheureusement, cette politique n'a fait qu'empirer le problème de ressources humaines.Un rapport intitulé Building Nunavut Through Decentralization, daté de février 2002, a souligné les inconvénients importants du modèle décentralisé^{Note de bas de page 15}. Les problèmes occasionnés par ce système sont énoncés dans les rapports de la vérificatrice générale de 2002 et de 2005. Le rapport de 2005 indique que « le personnel comptable est réparti en petits groupes décentralisés sur le territoire du Nunavut. Les grands organismes ont besoin de comptables professionnels pour assurer une direction financière. À l'heure actuelle, votre gouvernement ne compte pas suffisamment de comptables professionnels pour permettre un tel environnement décentralisé, et certainement pas assez pour s'occuper de tous les problèmes qui doivent être réglés^{Note de bas de page 16}. » À la suite du rapport, le GN a annoncé récemment qu'il centralisera certaines fonctions comptables de deux ministères, le ministère de l'Exécutif et des Affaires intergouvernementales et celui des Services de santé et des Services sociaux, au ministère des Finances, à Iqaluit.

D'autres exemples récents illustrent les difficultés du GN à assumer ses responsabilités actuelles :

• En janvier 2006, l'Hôpital régional de Baffin, à Iqaluit, a échoué à un examen d'agrément, pour n'avoir pas respecté certaines normes de service minimales.
• En mars 2006, le rapport d'un expert-conseil déposé à l'Assemblée législative indiquait que le GN avait mal géré les transports maritimes annuels en période estivale depuis 2000, année où le gouvernement fédéral avait transféré la responsabilité de ce service au GN.
• En février 2007, un article de journal a indiqué que selon le rapport d'un expert-conseil, le bureau régional d'immatriculation automobile d'Iqaluit,mal pourvu en personnel et en ressources par le GN, était en plein désarroi administratif. L'article faisait état d'une formation déficiente du personnel et d'un manque de politiques et de méthodes adéquates^{Note de bas de page 17}.

Lors demes visites au Nunavut, j'ai pu constater plusieurs autres problèmes auxquels fait face le territoire, soit en personne ou à la lecture de différents documents. Les journaux du Nunavut peuvent être plutôt déprimants, ne serait-ce qu'en raison de l'ampleur même des problèmes sociaux qui se posent au jeune gouvernement. Quelques semaines avantmon arrivée à Iqaluit, un article intitulé: Life on Iqaluit'sMean Streets: The Consequences of Homelessness in Nunavut are Truly Dreadful figurait en première page de l'édition du 10 novembre 2000 du journal Nunatsiaq News. L'article décrivait l'existence de jeunes filles de 13 ans qui accordaient des faveurs sexuelles en échange d'un refuge ou de mères seules dormant avec leur bébé à côté des guichets automatiques. L'article mentionnait aussi un rapport préparé par Ressources humaines et Développement social Canada, intitulé Homelessness in the Territorial North.

Plus concrètement encore, la semaine précédantmon arrivée à Cambridge Bay, au début de janvier 2007, trois personnes ont été abattues dans la ville et deux autres, blessées, ont été menées à l'hôpital. Ces événements se sont produits la même semaine où deux jeunes mères se sont enlevé la vie à Iqaluit. Quel triste départ pour la nouvelle année. J'ai exprimé mes sympathies et mes condoléances à mes hôtes de Cambridge Bay de la seule façon quim'a semblé possible, en évoquant les possibilités et l'espoir d'une viemeilleure que pourrait procurer le transfert de responsabilités à cette petite collectivité très unie de 1 300 personnes en cette période difficile. Ces événements tragiques semblent confirmer ce que j'ai entendu dire au sujet des problèmes sociaux profonds du Nunavut : « Il semble que le désespoir soit contagieux ici. »

Ces événements tragiques semblent confirmer ce que j'ai entendu dire au sujet des problèmes sociaux profonds du Nunavut : « Il semble que le désespoir soit contagieux ici. »

4.1.1 Point de vue du GN

Selon le GN, il faut d'abord et avant tout que celui-ci définisse le concept de transfert de pouvoirs. Pour le GN, il s'agit du transfert de pouvoirs « de type provincial » relatifs à la gestion des terres et aux ressources naturelles du territoire. Ces pouvoirs conféreraient à l'Assemblée législative du GN les mêmes compétences législatives que celles dont jouissent les provinces à l'égard des ressources naturelles. Il s'agit d'une approche dite de transfert de « champs de compétence », par opposition au simple transfert de programmes d'AINC existants.

2006, le GN a demandé à HiramBeaubier, un ancien fonctionnaire fédéral respecté ayant travaillé pendant 40 ans au Programme des affaires du Nord, d'examiner l'éventail complet des activités et des responsabilités qu'assumera le GN après que les pouvoirs relatifs aux terres et aux ressources lui auront été transférés. Selon le rapport (« rapport Beaubier »), l'objectif du transfert est « la création d'un gouvernement fort, pleinement en mesure d'assumer de nouveaux champs de compétence ».^{Note de bas de page 40}

Dans son rapport, M. Beaubier établit une distinction entre le « transfert de champs de compétence » et le « transfert de programmes ». Le « transfert de champs de compétence » comporte la responsabilité entière de toutes les activités pour chaque secteur de ressources, y compris le droit d'apporter des changements législatifs et d'adopter des politiques publiques. Le « transfert de programmes » suppose le transfert de la structure de programmes existante. Le rapport Beaubier définit aussi les budgets qui seraient nécessaires au transfert de champs de compétence.

M. Beaubier indique clairement qu'il n'a pas évalué les programmes actuels d'AINC pour la détermination des besoins futurs.Dans son rapport, il soutient que les programmes de gestion des ressources naturelles dans le Nord « n'ont pas été considérés comme un élément essentiel d'intérêt pour le gouvernement fédéral, et ce, pendant des années ». Il considère ces programmes comme des secteurs de responsabilité encadrés dans le temps ou détenus en fiducie en vue de stimuler le développement du Nord. Selon lui, les restrictions imposées aux programmes, les mandats distincts (fédéral et territorial), les politiques gouvernementales concurrentes et l'absence d'une présence politique territoriale directe assurant la gestion des ressources ont freiné les efforts déployés pour concevoir et mettre en place un cadre cohérent visant à orienter la gestion des ressources au Nunavut. SelonM. Beaubier, le transfert de pouvoirs résoudra lamajorité de ces problèmes, tout en contribuant à combler les lacunes actuelles.

Selon le rapport Beaubier :

• Le Programme des affaires du Nord fait l'objet de pressions considérables depuis un certain nombre d'années.
• Le défi de l'exercice de transfert consistera à éviter le transfert des problèmes financiers internes d'AINC.
• La négociation du transfert devrait s'appuyer sur le budget nécessaire pour assumer pleinement les nouvelles obligations, et non pas sur l'administration actuelle du programme par AINC.

Selon le rapport Beaubier, il faudra environ 200 équivalents temps plein (ETP) pour que le GN puisse assumer ses nouvelles responsabilités à l'égard des terres, de l'environnement et des ressources en eau, en minerais, en pétrole et en gaz dès quelles relèveront de sa compétence.

4.1.2 Point de vue de NTI

NTI appuie la position du GN selon laquelle la cession des pouvoirs constitue le transfert de responsabilités conférant à l'Assemblée législative du Nunavut des compétences législatives semblables à celles dont jouissent les autres assemblées législatives provinciales en matière de ressources naturelles, et ce, dans le cadre de la Constitution.

NTI émet toutefois une mise en garde : le transfert doit se faire de manière « à ne pas abroger aucun des droits des Inuits ou des droits conférés en vertu de l'ARTN et à ne pas y porter atteinte ». NTI prévient qu'il faudra avoir l'assurance que lesmesures nécessaires ont été prises pourmettre enoeuvre toutes les responsabilités de l'ARTN relatives aux questions examinées aux fins du transfert. NTI voudra que desmesures concrètes soient prises et que des échéanciers soient établis afin d'assurer la mise en oeuvre intégrale de l'ARTN.

4.1.3 Point de vue du gouvernement fédéral

Des cadres supérieurs du BRN et de l'administration centrale d'AINC ont reconnu que la gestion des terres et des ressources du Nunavut fait l'objet de contraintes de financement, et ils ont sollicité un appui soutenu de l'administration centrale du Ministère au chapitre des politiques et demandé une allocation annuelle additionnelle pour coordonner les mesures du gouvernement fédéral à la suite de l'examen de grands projets.

Le BRN a été créé en 1999 et inspiré du modèle des services partagés, avec l'appui du bureau régional des T.N.-O. Cet appui n'a pas été maintenu, compte tenu de l'intensification des activités de développement dans les T.N.-O. Des fonctionnaires fédéraux ont indiqué qu'en 2005-2006, le BRN comptait au total 105 postes approuvés et disposait d'un budget de 21,71 millions de dollars pour assumer des responsabilités de type provincial (terres, eaux, minerais, sites contaminés) en plus de ses autres responsabilités de type fédéral (développement économique et relations avec les Inuits). On a estimé le taux de postes vacants actuelà environ 22 %. À l'administration centrale d'Ottawa, le soutien du BRN est assuré par environ 13 ETP.

Des fonctionnaires fédéraux ont admis qu'il serait difficile et vain de contester le principe fondamental du rapport Beaubier voulant que les responsabilités cédées soient appuyées par des ressources financières raisonnables et suffisantes. Cela dit, ils ont relevé des domaines dans lesquels l'organisation proposée dans le rapport Beaubier est nettement plus vaste que l'actuel Programme des affaires du Nord et ne tient pas compte des différences significatives entre les compétences provinciales moyennes et la situation du Nunavut. Ils ont aussi soulevé des questions au sujet du concept organisationnel proposé dans le rapport et ont formulé des observations précises sur certains aspects du modèle.

De toute évidence, il faudra beaucoup de temps et d'efforts durant les négociations sur le transfert pour examiner ces aspects attentivement et en venir à une entente satisfaisante pour toutes les parties.

4.3.1 Rétention du personnel

Le GN a reconnu l'expérience, les connaissances et les compétences précieuses des employés d'AINC actuellement en poste à Iqaluit. Le GN estime qu'il importe que le plus grand nombre possible accepte un poste au GN après le transfert. À cette fin, le gouvernement du Nunavut travaille en étroite collaboration avec AINC. Le GN a indiqué à ce sujet qu'il faudra adopter une approche fondée sur la collaboration et la planification et être à l'écoute des personnes qui seront touchées. Le GN adopte une approche réaliste des questions de ressources humaines. Il observe notamment ce qui suit :

L'actuel Programme des affaires du Nord d'AINC emploie de nombreux employés possédant une longue expérience et apportant des connaissances et des compétences particulières à leur travail. Bon nombre d'entre eux, qu'ils soient inuits ou non, vivent dans le Nord depuis longtemps, sinon depuis toujours. Le GN espère qu'un bon nombre d'entre eux se joindront au gouvernement territorial au moment du transfert. Ces personnes possèdent des connaissances et des compétences dans la gestion gouvernementale dont le GN aura besoin pour assumer ses nouvelles responsabilités. La conservation du personnel du Programme des affaires du Nord doit être à la base de la stratégie des ressources humaines appliquée au transfert.

Selon le GN, desmesures de conservation du personnel devront être prises dès qu'une entente sera conclue au début des négociations sur le transfert. Le GN propose de faire profiter le personnel d'un ensemble d'avantages sociaux et de programmes de perfectionnement professionnel et de formuler un plan de communication positif. Le GN croit aussi que les détachements peuvent constituer de précieux outils pour répondre aux besoins en recrutement liés au transfert et propose que des fonctionnaires fédéraux soient détachés au GN avant le transfert afin de renforcer les capacités dans des secteurs clés. Le GN estime que cette formule pourrait se révéler positive pour les employés d'AINC et d'autres ministères qui aimeraient poursuivre leur travail au Nunavut, sans perdre leur statut de fonctionnaires fédéraux. De même, des employés du GN désireux d'occuper des postes découlant du transfert pourraient être détachés à AINC pour acquérir des connaissances et une expérience pratique durant la période de transition.

Le rapport Beaubier a révélé qu'un des grands défis que comporte le transfert des responsabilités a trait aux personnes qui en seront affectées. Des questions comme les stratégies dumaintien du personnel, l'équité dans la transition, les cheminements de carrière et les avantages sociaux nécessiteront un examen attentif. Le rapport établit que les questions relatives au maintien du personnel sont fondamentales et qu'elles devraient faire l'objet d'une attention soutenue, à toutes les étapes des discussions sur le transfert, car « les budgets ne peuvent mener à des résultats si on ne peut s'assurer des services d'un personnel compétent et motivé pour la mise en oeuvre des programmes ».^{Note de bas de page 42}

Hiram Beaubier a également un rapport sur les « leçons » tirées du transfert de pouvoirs au Yukon, en 2004 (le rapport du Yukon).^{Note de bas de page 43} L'objectif du rapport était de faciliter l'apprentissage au sein des institutions sur l'expérience du transfert au Yukon. Le rapport révèle qu'un des grands défis du transfert de pouvoirs au Yukon a été la gestion des ressources humaines et que ce problème pourrait se répéter dans le cadre de prochains transferts. Les ressources humaines constituant une question si importante et délicate, le rapport recommandait d'inviter un expert des RH à se joindre à l'équipe de négociation, pour aider à préparer l'information et à communiquer avec le personnel touché.

Dans le cas du Nunavut, en raison de différents facteurs, la question du maintien du personnel pourrait être encore plus problématique que dans le cas du Yukon ou du transfert prochains de responsabilités aux T.N.-O.

4.3.2 Renforcement des capacités

Comme nous l'avons vu,malgré lesmeilleurs efforts, une stratégie de conservation du personnel ne pourra suffire à assurer le succès du transfert. Il faudra que le gouvernement fédéral, le GN et NTI adoptent une approche de collaboration pour relever les défis en matière de formation et d'éducation au Nunavut.

4.5.1 Point de vue du GN – Eaux intérieures

Le GN a dit vouloir obtenir une entente de transfert établissant le transfert du pouvoir et des revenus relatifs aux ressources non renouvelables provenant des terres et du fond marin des eaux intérieures du Nunavut, c'est-à-dire les eaux contenues à l'intérieur de la ligne de base des îles arctiques du Canada.

Le GN a insisté sur cette question en termes non équivoques. Le gouvernement a même affirmé qu'il est « essentiel » que les eaux intérieures soient incluses dans le mandat fédéral. Dans une lettre datée du 20 février 2007, le négociateur en chef du GN, Tony Penikett, a indiqué que la question des eaux intérieures « doit être négociée. Je ne peux trop insister sur ce point. » Il a souligné « la grande importance » que le GN accorde à cette question, en insistant sur le fait qu'à son avis, « il est impératif » que les parties conviennent que les ressources non renouvelables du sous-sol des eaux intérieures doivent faire partie des points de négociation.

L'insistance du GN à ce sujet s'appuie sur quatre arguments principaux :

• intérêt national;
• importance culturelle pour les Inuits;
• efficacité de la réglementation;
• cohérence avec la revendication territoriale et le droit canadien.

Argumentation détaillée :

4.5.2 Point de vue de NTI – Zones marines

La position de NTI est que les zones extracôtières forment les « zones marines » du Nunavut au sens de l'ARTN. L'Accord envisage les zonesmarines selon une perspective axée sur la revendication territoriale, ce qui explique qu'elles constituent un thème essentiel des négociations sur le transfert.

Selon NTI, l'ARTN reconnaît les droits juridiques des Inuits à l'égard des zones marines et de leur gestion en fonction de leur utilisation actuelle et traditionnelle. Le préambule de l'Accord énonce clairement que les Inuits revendiquent un titre ancestral sur la région du Nunavut « fondé sur leur utilisation, exploitation et occupation – traditionnelles et actuelles – des terres, des eaux et de la banquise côtière qui s'y trouvent, selon leurs us et coutumes ».

Une partie appréciable de l'ARTN est consacrée aux droits, aux responsabilités et à la compétence relatives aux ressources marines. De plus, 14 des 42 chapitres de l'Accord concernent directement les questions marines. Signalons notamment que les responsabilités des IG couvrent les terres et les eaux du Nunavut.

4.5.3 Point de vue du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral est en désaccord avec l'argument du GN selon lequel le transfert des droits relatifs aux ressources extracôtières améliorerait la situation juridique du Canada à l'échelle internationale en ce qui concerne sa souveraineté dans l'Arctique. Le gouvernement fédéral soutient qu'à l'heure actuelle, aucun pays, pas même les États-Unis, ne conteste la propriété du Canada sur les terres, les îles et les eaux de l'archipel arctique canadien englobant le territoire du Nunavut, y compris la souveraineté du Canada sur les ressources présentes dans les eaux et le sous-sol et sur les fonds marins.

Les eaux de l'archipel arctique canadien, y compris le passage du Nord-Ouest, sont des eaux « intérieures» canadiennes historiques. Cela confère au Canada l'autorité inconditionnelle en matière de législation et de règlementation de l'usage de ces eaux et de l'accès à celles-ci. La ligne de base précisant la zone exacte des eaux « intérieures » a été publiée en 1985. Les États-Unis ne reconnaissent pas cette ligne de base. Leur gouvernement maintient que lamajeure partie des eaux de l'archipel arctique canadien sont « territoriales », c'est-à-dire qu'il s'agit des eaux qui, à partir du point marquant le niveau de basse mer du littoral des îles et des terres ou encore de la ligne de base, s'étendent à 12 milles marins. Selon le droit international coutumier et tel qu'il est codifié dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, tous les navires étrangers ont un « droit de passage inoffensif » dans les eaux territoriales. Les États-Unis affirment également que les diverses voies navigables qui traversent l'archipel arctique canadien constituent un « détroit international » et que le droit du Canada de réglementer ces eaux est assujetti à des restrictions précises.

Dans le mandat actuel de transfert de responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement du Canada a restreint le transfert aux terres côtières. Il est à noter que si le gouvernement du Canada adopte une position semblable pour le Nunavut, le GN et NTI pourraient refuser de participer à la négociation de l'entente de transfert. Toutefois, lors de l'une de ses premières séances d'information, le GN a indiqué qu'il était disposé à explorer une approche par étapes pour la négociation de l'entente de transfert en ce qui concerne les eaux intérieures,mais que le mandat fédéral devait garantir que les intérêts extracôtiers du Nunavut seront pris en considération.

4.6.1 Point de vue du GN

Le GN souhaite que l'entente de transfert prévoie un AFN contenant les éléments suivants :

• Entente sur les recettes tirées de l'exploitation des ressources accordant au Nunavut la totalité des recettes (sans réduction correspondante de la FFT) durant une période convenue. Cette entente peut comprendre des « éléments déclencheurs » du partage des recettes avec le Canada, après que le Nunavut aura atteint un niveau de développement donné.
• Un fonds d'exploitation des ressources non renouvelables qui aiderait le Nunavut à gérer la question des ressources « inexploitées », y compris des fonds consacrés aux géosciences.

Dans le discours prononcé par la commissaire en mars 2007, le GN se plaint du fait que le Nunavut perd « des centaines de millions de dollars chaque année » en redevances et en avantages fiscaux parce que le gouvernement fédéral conserve la propriété et le contrôle de « nos » ressources non renouvelables.^{Note de bas de page 49} This amount does not appear to be borne out by reality. A federal official estimates the royalty and income taxes that Canada will collect from resource development in 2007 at around $33 million.

4.6.2 Point de vue de NTI

NTI a déclaré que les redevances perçues par le Canada pour les ressources extraites des terres de la Couronne au Nunavut ont été relativement modestes. Selon NTI, il est crucial pour l'avenir de l'économie du Nunavut que le territoire conserve les redevances tirées de l'exploitation des ressources enminerais, en pétrole et en gaz. NTI propose aussi que les déductions correspondantes de la FFT soient abandonnées.

NTI a aussi indiqué que les recettes obtenues de l'exploitation des ressources en vertu du chapitre 25 de l'ARTN ne devraient pas subir de « conséquences négatives » du transfert, notamment en ce qui concerne « le pouvoir d'adopter de nouveaux modèles de redevances par voie législative ».

4.6.3 Pas de récupération applicable aux recettes tirées de l'exploitation des ressources

Le budget fédéral de 2006 prévoyait le renouvellement et le renforcement du programme de la FFT. Le budget fédéral de 2007-2008 applique les recommandations du rapport O'Brien et ramène la FFT à un système de formule qui respecte les principes d'équité et de prévisibilité et reflète l'engagement du gouvernement à assurer le développement continu du Nord.

Le rapport O'Brien proposait que les gouvernements territoriaux reçoivent des avantages directs de l'exploitation des ressources dans leur territoire. Il recommandait d'exclure les recettes issues de l'exploitation des ressources du calcul des revenus aux fins de la FFT et estimait qu'en principe, l'avantage financier net devait être semblable pour tous les territoires.

Lors des réunions que j'ai eues avec des fonctionnaires supérieurs fédéraux, ceux-ci ont insisté sur le fait que quelle que soit l'approche appliquée à l'AFN pour le transfert de pouvoirs au Nunavut, le gouvernement du Canada devra adopter une position « généralement uniforme » et cohérente avec les autres gouvernements du Nord.

4.6.4 Fonds de mise en valeur des ressources non renouvelables

Lors de mes réunions avec le GN, on a distribué une étude sur les prévisions des redevances dans le secteur minier, préparée par Watts, Griffis etMcOuat. Ces prévisions montrent que l'entente que souhaite conclure le Nunavut, selon laquelle ce dernier obtiendrait la totalité des redevances découlant des éventuelles recettes tirées de l'exploitation des ressources, et ce, sans récupération à partir de la FFT, laisserait le GN sans AFN durant 10 ans ou plus.

Pour cette raison, le GN avait demandé au Canada de songer à élargir son mandat de transfert pour y inclure la possibilité d'explorer d'autres options pouvant procurer un AFN. C'est dans cette optique que le GN a proposé au Canada de créer un fonds demise en valeur des ressources non renouvelables, compte tenu du fait que les ressources du Nunavut demeurent « inexploitées » par manque d'infrastructures de base (p. ex., routes, ports, installations de production d'énergie).

Le GN reconnaît que les grands travaux associés aux projets d'infrastructure sont généralement réalisés par les entreprises privées responsables de projets miniers au Nunavut. Toutefois, il soutient que le Canada doit reconnaître que d'autres types d'infrastructure « sont généralement du ressort du gouvernement ». Selon le GN, cette question mérite une « réflexion collective et créatrice ».

Le GN a notamment suggéré que le Canada effectue d'importants investissements dans les géosciences au Nunavut. Le GN a souligné que 53 % du territoire du Nunavut n'a pas été cartographié et estime que si les investissements en géoscience demeurent au niveau actuel, la cartographie géologique du Nunavut ne sera pas achevée avant 80 ans. Le gouvernement fédéral a créé le Bureau géoscientifique Canada-Nunavut, qui résulte d'un partenariat entre la Commission géologique du Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada et le ministère du Développement économique et du Transport du GN. Le Canada investit environ 1,5 million de dollars par année dans des activités de cartographie du Bureau. Ce dernier a pour mandat de fournir de l'information et des connaissances spécialisées en géoscience au Nunavut pour promouvoir l'éducation, fournir des possibilités de formation, favoriser l'exploitation responsable des ressources minérales et énergétiques et aider à combler les besoins des systèmes d'information géoscientifique des partenaires établis au Nunavut.

Des fonctionnaires fédéraux m'ont appris que les investissements dans les programmes de géoscience avaient mené à la découverte de nouvelles ressources non renouvelables. En particulier, les fonctionnaires ont soutenu que la divulgation de données cartographiques au Nunavut en 2002 avait immédiatement décuplé le nombre de jalonnements de terrains miniers et mené à des découvertes de gisements d'or en 2003. On estime qu'un investissement de 1 million de dollars en géoscience suscite des dépenses correspondantes de 5 millions de dollars du secteur privé et génère des réserves de ressources minérales d'une valeur de 125 millions de dollars.

4.7.1 Comment les responsabilités fédérales liées aux IG seront-elles cédées ?

Aux termes de la disposition 2.10.2 de l'ARTN, le gouvernement du Canada peut confier au GN, par voie de cession ou de transfert, les pouvoirs ou les champs de compétence des IG, à la condition que la cession ou le transfert n'ait pas pour effet d'abroger aucun des droits des Inuits en vertu de l'Accord ni d'y porter atteinte.

Le GN estime que les responsabilités ministérielles à l'égard des IG devraient être cédées au GN dans le cadre du transfert. NTI ne s'objecte pas à cette proposition, mais souligne que cette question devra être examinée beaucoup plus attentivement à mesure que progresseront les négociations sur le transfert. NTI a déclaré que les compétences législatives relatives aux IG ne pouvaient pas être « transférées toutes en même temps ».^{Note de bas de page 50}

Le GN reconnaît les préoccupations soulevées par NTI à ce sujet, en particulier la nécessité d'assurer un financement permanent des conseils de cogestion selon une formule transparente et responsable. Lors des réunions tenues avec la CNER et la CAN à Cambrige Bay en janvier 2007, les deux conseils ont exprimé des préoccupations quant au transfert des responsabilités des IG au GN.

4.7.2 Le cadre de réglementation des IG est-il efficace ?

La question du transfert du cadre de réglementation des IG ne peut être envisagée de façon isolée. Il importe de connaître les sérieuses difficultés associées au cadre de réglementation actuel du Nunavut, en particulier les problèmes qu'éprouve le secteur privé avec les IG.

J'ai eu plusieurs discussions avec des cadres supérieurs du secteur de l'exploitationminière et de la prospection, qui ont exposé quelques-uns des problèmes de réglementation au Nunavut. Ils estiment que le Nunavut offre un potentiel énorme,mais que le territoire a besoin de l'aide du secteur privé pour l'exploiter et que tout doit être fait pour accroître les investissements dans le territoire. Toutefois, des membres de l'industrie m'ont aussi dit que bien des choses ne fonctionnement pas au Nunavut, entre autres :

• Il est « presque impossible de composer avec le processus réglementaire ».
• Sur Bay Street, le Nunavut a la réputation d'être « un endroit bien difficile pour y faire des affaires ».
• « Le processus réglementaire est long et coûteux. »
• Le processus de réglementation fait intervenir de trop nombreux groupes.
• On constate un dédoublement des tâches, « que personne ne veut reconnaître ».
• Le processus ne s'accompagne pas des échéanciers, de la certitude et de la transparence recherchés par l'industrie.
• La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale est encore appliquée à tous les projets, et l'aval de différents ministères fédéraux doit être obtenu : « une démarche compliquée et inutile ».
• Redondance généralisée de l'information à fournir à AINC, aux AIR et aux IG.
• Absence de seuils pour l'utilisation de l'eau et l'élimination des déchets.
• Manque fondamental d'uniformité dans les normes appliquées par les conseillers techniques.
• Manque de constance dans le délai nécessaire pour faire approuver une demande et délivrer un permis.
• La délivrance des permis est retardée parce que le quorum n'est pas atteint.

Le dénominateur commun de toutes ces observations du secteur privé est que le système de réglementation actuel au Nunavut ne crée pas un climat favorable aux investissements. Les représentants du secteur privé « craignent » les répercussions du transfert, car ils connaissent les nombreuses difficultés que le GN n'a pu régler depuis la création du territoire et ne voient pas comment il pourrait assumer davantage de responsabilités. Un cadre de l'industriem'a dit reconnaître que le service des terres de NTI avait un bon programme et des gens « qui savent travailler ensemble » et que c'était probablement attribuable au fait que le système de gestion des terres a été établi en collaboration avec des administrateurs d'expérience.

Compte tenu des défis sociaux et économiques que doit relever le Nunavut, le secteur privé estime que l'exploitation des ressources minérales du territoire est cruciale et que « c'est pourquoi il est si important d'améliorer le processus de réglementation ». Le cadre d'une compagnie de prospection a comparé le cadre de réglementation du Nunavut à un orchestre :

« Les musiciens sont là – AINC, NTI, la CNER, l'OEN, le GN, les AIR, les CBC [les comités de bénéficiaires communautaires] –, mais il n'y a pas de chef pour les mener ensemble vers un objectif commun. »

On m'a aussi dit que les offices de cogestion manquaient de personnel et n'avaient pas les capacités de gérer le processus de réglementation, ne disposaient pas d'un mandat clair et ne semblaient pas pouvoir circonscrire leur champ de compétence. On nemanquera pas de remarquer des similitudes entre les problèmes rencontrés par le secteur privé au Nunavut et les difficultés décrites par la vérificatrice générale dans son rapport d'avril 2005 sur la mise en valeur des ressources dans les T.N.-O.^{Note de bas de page 51} La vérificatrice générale avait signalé que les investissements dans les T.N.-O. étaient en péril en raison d'un système de réglementation incertain, instable et inefficace dans des domaines clés. Elle a aussi observé que les offices établis pour réglementer l'utilisation des terres et des eaux manquaient « de direction et d'orientation » et qu'ils ne répondaient pas de manière satisfaisante aux besoins du secteur privé.

Il n'existe pas de solution à court terme à ce problème. Le Canada et les parties à l'ARTN vont devoir effectuer un investissement à long terme pour résoudre les problèmes fondamentaux relatifs aux capacités des IG et chercher ensemble un moyen de les améliorer.

4.7.3 Financement des IG

Un nombre des personnes consultées au cours dumandat ont convenu que le financement des IG du Nunavut était insuffisant, au moment où l'intérêt actuel pour l'exploitation des ressources du territoire alourdit leur charge de travail. Le Comité de mise en oeuvre du Nunavut (CMN) a amorcé des négociations en juillet 2002 en vue d'adapter les niveaux de financement pour la seconde période de mise en oeuvre et de planification (2003-2013). En mai 2004, les parties n'ont pu s'entendre sur la façon dont la mise en oeuvre de l'ARTN devait se poursuivre. En juin 2005, les parties à l'ARTN ont accepté d'entreprendre un processus de conciliation pour régler l'impasse. C'est ainsi que M. Berger a été nommé et chargé d'examiner la question du niveau de financement adéquat des IG.^{Note de bas de page 52}

À la suite de l'intervention de M. Berger, le Comité de mise en oeuvre du Nunavut a recommandé, en janvier 2006, une hausse de 2,2 millions de dollars du financement de base annuel des IG. Le gouvernement fédéral n'a pas encore fourni ces fonds additionnels.

4.7.4 Le groupe de travail de la Loi sur la gestion des ressources du Nunavut

Le gouvernement fédéral s'est employé, en collaboration avec NTI, le GN et les IG, à achever l'élaboration de la législation fédérale sur les IG du Nunavut. Il devrait en résulter la simplification du processus de réglementation et la clarification du rôle de la Loi canadienne de l'évaluation environnemental (LCEE) dans le processus d'évaluation environnementale du Nunavut. Le GN soutient qu'il veut réduire les lourdeurs administratives au Nunavut ainsi que clarifier et simplifier le processus d'approbation des projets de développement.^{Note de bas de page 53}

Pourmaintenir un climat favorable aux investissements au Nunavut, il est essentiel que ce processus soitmené à bien. Il reste toutefois d'autre travaux à accomplir. Plus précisément, les recommandations de la vérificatrice générale au sujet du processus de réglementation et des conseils de gestion des T.N.-O. doivent être mises en oeuvre, car elles s'appliquent aussi à la situation du Nunavut.

4.8.1 Point de vue du GN

Lors d'une réunion, le GN a dit estimer qu'une grande partie des redevances des projets miniers du Nunavut devant être entrepris au cours des 10 prochaines années ne profitera qu'à NTI, puisque les cinq prochaines mines potentielles seront situées sur des terres inuites.^{Note de bas de page 54} C'est pourquoi il est essentiel, pour le GN, d'avoir les compétences voulues pour gérer les réserves pétrolières et gazières que l'on retrouve dans le sous-sol des eaux intérieures du Nunavut.

Comme nous l'avons indiqué à la section 4.5 ci-dessus, le GN a affirmé que l'entente de transfert devrait comprendre la cession de la compétence de réglementer les activités d'exploitation terrestre et extracôtière de pétrole et de gaz, y compris la délivrance des droits d'exploitation du pétrole et du gaz, l'établissement d'une méthode de tenure et les redevances. Pour remédier à ses problèmes de capacité, le GN pourrait envisager de conclure une entente avec l'Office national de l'énergie sur la prestation de services de soutien technique durant une période convenue.

Lors des réunions, le GN s'est dit convaincu que le transfert des ressources des fonds marins permettrait d'accéder immédiatement à son riche potentiel. Lors des réunions sur ce qui était alors l'ébauche de la Stratégie d'exploration et d'exploitation minières du Nunavut, le directeur général de la Division des ressources minérales et pétrolières du GN a expliqué que le champ gazier de Drake Point, sur la pointe nord de l'île Melville, dans le bassin de Sverdrup, avait une structure de propriété compliquée. Il existe, selon le GN, 18 détenteurs d'un intérêt économique direct, avec 343 sections séparées dans l'espace et 341 sections stratigraphiques. Il existe aussi de nombreux intérêts « passifs » importants qui demeurent inconnus. Ceux-ci sont régis par les attestations de découverte importante (ADI) en vertu de la réglementation fédérale.

Cette réglementation prévoit que des titulaires d'une licence peuvent conserver leur licence indéfiniment et gratuitement ce qui, selon le GN, empêche l'exploitation des secteurs en cause. Le ministre a le pouvoir de délivrer des ordonnances de forage aux titulaires de ces licences, ce qui, selon le GN, devrait susciter une consolidation du marché. La Stratégie de développement économique du Nunavut (2003) fixe comme objectif pour le GN la délivrance d'ordonnances de forage pour toutes les attestations de découverte importante d'ici 2013, afin de permettre la reprise des activités d'exploration et d'exploitation des ressources pétrolières et gazières au Nunavut.^{Note de bas de page 55}

4.8.2 Point de vue du gouvernement fédéral

Des fonctionnaires d'AINC ont exprimé des inquiétudes quant à la proposition du GN de délivrer des ordonnances de forage, craignant que cettemesure ne crée des litiges.À leur avis, les vastes ressources pétrolières et gazières du Nunavut demeurent inexploitées en raison de diverses difficultés, dont le problème de nature géographique que pose l'exploitation de ressources en mer dans l'Arctique et les coûts d'investissement faramineux qui en découlent. Il existe apparemment, ailleurs dans le monde, d'autres projets qui nécessitent d'importants capitaux,mais qui offrent des rendements plus immédiats. Par exemple, au large de la Norvège, on retrouve des réserves sensiblement plus importantes et qui sont plus près desmarchés que les îles arctiques du Canada. Des fonctionnaires fédéraux ont indiqué que, depuis quelques années, l'industrie n'a pas profité d'aucune des offres annuelles d'explorer le bassin Sverdrup. Ils estiment que, malgré le coût élevé du pétrole, ils ne s'attendent pas que des travaux importants d'exploration et d'exploitation soient effectués dans les prochaines dix ans.

La position du gouvernement fédéral est qu'il devrait conserver sa compétence relative aux ressources extracôtières. Le Canada reconnaît que les territoires ont des intérêts dans les ressources extracôtières de pétrole et de gaz semblables à ceux des provinces côtières, et il s'est engagé auprès du gouvernement du Yukon à discuter d'une formule de gestion partagée de ces ressources. Selon les fonctionnaires fédéraux, avant toute discussion officielle, le Canada doit adopter une orientation et des principes nationaux devant guider les pourparlers. Lors de discussions antérieures sur le transfert, le Canada a accepté de discuter d'une formule de gestion partagée des ressources extracôtières de pétrole et de gaz dans le cadre de négociations distinctes, après la conclusion d'une entente sur la gestion des terres et des ressources terrestres. Dans les accords sur les ressources extracôtières de la côte Est, la question de la compétence a été écartée en faveur d'ententes de gestion partagée avec les offices des hydrocarbures extracôtiers concernés.

4.9.1 Point de vue du GN

Le GN soutient que l'entente de transfert doit prévoir le maintien de la responsabilité du Canada à l'égard des sites contaminés et des décharges, y compris les lieux non découverts, jusqu'à ce qu'ils aient été assainis. Le GN propose que l'administration et le contrôle des lieux contaminés lui soient confiés, sous réserve que le Canada accepte de restaurer les lieux dont il a la charge, conformément à un calendrier établi et à des normes convenues. Après que les lieux auront été assainis et soumis à une surveillance durant une période donnée, le GN dégagera le Canada de sa responsabilité.^{Note de bas de page 57}

4.9.2 Point de vue de NTI

NTI convient que le nettoyage des sites contaminés du Nunavut est un aspect important du processus de transfert. NTI voit dans la restauration de ces sites une possibilité de développement économique. Un document de travail fourni par NTI indique que le nettoyage des sites offre une occasion importante de renforcer les capacités de la main-d'oeuvre et des entreprises inuites. « Il est donc essentiel que les répercussions et les avantages des grands travaux d'assainissement soient optimisés pour les Inuits et l'ensemble de l'économie du Nunavut. »^{Note de bas de page 58}

Un exemple cité à ce sujet est l'assainissement de l'île Resolution achevé en 2005 en vertu d'accords de contribution conclus entre AINC et la Qikiqtaaluk Corporation. Ces travaux ont procuré de l'emploi aux résidants des collectivités les plus proches (Iqaluit, Kimmirut et Pangnirtung), et 85% des employés étaient des Inuits. Plus du quart du temps passé sur place a été consacré à la formation. Bon nombre des compétences acquises au cours de ces travaux étaient transférables à d'autres secteurs. Ces travaux de nettoyage ont généré plus de 12 millions de dollars en occasions d'affaires au Nunavut. Neuf millions de dollars ont été dépensés en salaires, et plus d'un million est allé à la formation. NTI a noté que malgré le succès du projet de l'île de Resolution, le MAINC ne suit pas lemême processus pour les futur projets. AINC utilise les services de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), qui agit comme agent contractuel. TPSGC sollicite les services d'entrepreneurs pour le nettoyage des sites au moyen d'un processus de demande de propositions. Les propositions sont évaluées aumoyen d'un système de points complexe visant à sélectionner « la proposition la plus avantageuse pour le Canada ».

Les projets de nettoyage des postes abandonnés de la ligne DEW, financés par le ministère de la Défense nationale (MDN), est un autre exemple cité. Ces projets ont donné des emplois et des occasions de formation à plus d'une centaine d'Inuits au cours des trois dernières années. NTI a demandé à AINC de conclure une entente similaire à celle qu'il avait avec le MDN pour décontaminer les postes de la ligne DEW au Nunavut. Cette entente est vue comme un exemple éloquent de ce qu'il est possible d'accomplir lorsque les parties travaillent ensemble.

4.10.1 La consultation n'est pas un droit de veto

NTI a indiqué devoir obtenir l'assurance, pour que les négociations sur le transfert portent fruit, « que des mesures ont été prises pour que soient mises en oeuvre « intégralement » les responsabilités de l'ARTN relatives aux questions examinées aux fins du transfert ».^{Note de bas de page 59}

C'est pourquoi il pourra être nécessaire que le Canada clarifie que NTI sera partie aux négociations sur le transfert, mais ne pourra pas exercer un droit de veto; il faudra également établir clairement que le gouvernement fédéral et le GN pourront conclure une entente bilatérale entre eux.

4.11.1 Une seule table

Le GN et NTI reconnaissent qu'AINC et le ministère fédéral des Finances ont leurs intérêts et rôles respectifs à l'égard du transfert de pouvoirs au Nunavut. Le GN a demandé que les discussions sur le transfert soient menées à une seule table afin de garantir que les dispositions finales forment un ensemble « cohérent et équilibré ». Le GN a aussi indiqué que, si une formule à deux tables était adoptée, il faudra convenir qu'elles devront être « coordonnées efficacement » pour mener à une entente. Le GN « appuie fermement » l'idée que le mandat du négociateur en chef du Canada englobe les aspects financiers (AFN et partage des redevances tirées de l'exploitation des ressources) en plus des autres questions.

De son côté, NTI estime que le mandat du négociateur fédéral devrait comprendre le pouvoir de négocier les questions financières, y compris les relations entre les redevances et les autres revenus que touchera le GN par suite du transfert et dans le cadre de la FFT.

Les mandats sur le transfert de responsabilités au Yukon et aux T.N.-O. stipulaient que le négociateur en chef du Canada avait le pouvoir de négocier toutes les dispositions du transfert, sauf les dispositions sur le partage des redevances tirées de l'exploitation des ressources et sur la FFT.

4.11.2 Protocole de négociation

Au cours des négociations sur le transfert de pouvoirs au Yukon et aux T.N.-O., beaucoup de temps a été consacré à discuter du processus de négociation. Un fonctionnaire fédéral a indiqué que l'Entente cadre relative au transfert des responsabilités des terres et des ressources du T.N.-O. a semblé très utile pour guider les négociations, ses modalités ayant été discutées et négociées de manière si approfondie que l'entente finale reflétait tous les points de vue des parties.

Le GN et NTI ont convenu d'un protocole de négociation provisoire, conçu « à des fins prévisionnelles » et pour servir de guide lorsque les négociations auront commencé. Le libellé du protocole proposé est largement de l'Entente cadre relative au transfert des responsabilités des terres et des ressources des T.N.-O. Après qu'on aura convenu dumoment où les négociations sur le transfert devraient commencer, le GN et NTI présenteront officiellement le protocole provisoire au négociateur en chef du Canada.

4.11.3 Échéancier

Le GN a déjà indiqué qu'il souhaite conclure une entente de transfert d'ici décembre 2008. Le protocole provisoire fixe au 31 décembre 2007 la date cible pour la conclusion d'une entente de principe (EP). Il prévoit aussi qu'une fois l'EP approuvée, les parties devront négocier de bonne foi et s'efforcer le plus possible de conclure une entente finale avant le 30 juin 2010. La date cible d'entrée en vigueur de l'entente est le 1^er avril 2011.

Les dates ciblées constituent des prévisions très optimistes, compte tenu du temps requis pour former les employés dans les secteurs professionnels qui seront nécessaires dans le cadre du transfert. Toutefois, il convient de remarquer que le rapport préparé par le GN sur l'analyse des besoins en ressources humaines en vue du transfert fixe à 2012 l'entrée en vigueur du transfert.^{Note de bas de page 60}

4.11.4 Négociations axées sur les intérêts

Le GN et NTI ont proposé que les négociations soient réalisées selon une formule de collaboration axée sur les intérêts, et ce, pour traiter des questions présentant un intérêt commun pour le Canada, le GN et NTI. Dans cette optique, le GN a proposé que les parties commencent par faire l'exploration raisonnée des aspects juridiques du transfert avant de prendre position sur les questions des ressources humaines et les aspects financiers.

NTI ne voit aucun motif fondamental de ne pas employer une formule de négociation axée sur les intérêts pour toutes les questions, y compris les ressources humaines et les aspects financiers. NTI estime qu'une bonne discussion raisonnée sur ces aspects pourrait permettre d'éviter des impasses si les parties devaient adopter des positions difficiles à la table des négociations.