Archivée - Évaluation de l'allocation-logement dans ses rapports avec le logement dans les réserves

Contexte et description

L'allocation-logement est une dépense admissible qui s'inscrit dans l'aide au revenu offerte aux bénéficiaires dans les réserves. L'aide au revenu a pour fonction générale d'assurer un soutien aux besoins de base et spéciaux des Premières nations dans les réserves. Les besoins de base sont définis comme l'aide financière à l'alimentation, à l'habillement et au logement^{Note de bas de page 1}.

À l'heure actuelle, l'allocation-logement représente 18 % du budget d'aide au revenu^{Note de bas de page 2}. Tous les ans, AADNC verse environ 118 millions de dollars aux Premières nations dans les réserves sous forme de paiements d'allocation-logement en vertu du Programme d'aide au revenu^{Note de bas de page 3}. Bien qu'elle ne s'inscrive pas dans le portefeuille du logement, l'allocation-logement a une incidence fondamentale sur le logement dans les réserves : il est donc nécessaire de l'inclure dans l'évaluation globale en vue de la comprendre entièrement et d'orienter les mesures à venir.

L'allocation-logement se fonde sur les taux de prestations financières et sur les critères d'admissibilité fixés par les provinces et territoires. Pour que les bénéficiaires de l'aide au revenu soient admissibles au volet « allocation-logement », les lois provinciales et territoriales les obligent à fournir une preuve de frais de logement. Concrètement, cela revient à obliger la Première nation à créer un régime locatif pour avoir droit aux allocations-logement.

La Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) verse une subvention aux collectivités des Premières nations pour la construction, l'achat et la réfection d'unités d'habitation abordables dans les réserves (désignées unités d'habitation relevant de l'article 95). Le plus souvent, les habitations relevant de l'article 95 sont accordées aux bénéficiaires de l'aide au revenu, tandis que l'allocation-logement sert de source de fonds pour les paiements hypothécaires sur les unités d'habitation.

Méthodologie

Les activités d'évaluation et les collectes de données ont été effectuées entre juin et décembre 2009. La méthodologie a fait appel à plusieurs sources de données :

• Examen des sources documentaires et littéraires;
• Examen des données administratives et statistiques;
• Quarante entrevues avec des répondants clés appartenant aux groupes suivants : gestionnaires d'AADNC; personnel des programmes et politiques d'AADNC; personnel de la SCHL; homologues provinciaux; et Premières nations; et
• Neuf études de cas menées sur place à travers le Canada.

L'évaluation s'est articulée autour de quatre axes; incidence, apport au programme, conception et prestation, et répercussions imprévues. Voici les constatations clés issues de l'évaluation :

Incidence

Selon la documentation, l'objectif de l'allocation-logement est de fournir une aide financière aux bénéficiaires de l'aide au revenu pour leurs besoins domiciliaires de base. Les répondants clés d'AADNC, de la SCHL et des homologues provinciaux donnent une même définition de l'objectif de l'allocation-logement – fournir une aide financière pour aider ceux qui en ont besoin de régler leurs frais de logement de base, mais les répondants clés qui représentent les Premières nations ne croient pas que les objectifs de l'allocation-logement soient clairs. Les intervenants d'AADNC sont divisés sur la question de savoir si toutes les parties comprennent ou non l'objectif de l'allocation-logement. Alors que les intervenants d'AADNC comprennent que les taux et les critères d'admissibilité pour l'allocation-logement sont fixés par la province, seulement la moitié croit que ce fait est compris par les collectivités des Premières nations et communiqué à elles.

Pour les collectivités des Premières nations, les fonds d'allocation-logement sont une importante source de financement des coûts du logement relevant de l'article 95, qui englobe une bonne partie des récents ensembles résidentiels. Les fonds d'allocation-logement servent à faire grandir le parc de logements, mais non à assurer les réparations ou l'entretien. Dans certaines provinces, les lignes directrices qui indiquent les entretiens et réparations constituant une dépense admissible, mais le financement est discrétionnaire, ainsi qu'offert uniquement, le plus souvent, en vue des maisons dont les bénéficiaires sont propriétaires. Il ressort des répondants clés et de l'information tirée des études de cas que le financement de l'allocation-logement est ordinairement mis dans l'ordre suivant : services publics et coûts du carburant; hypothèques relevant de l'article 95; et s'il reste de l'argent, entretien et réparations.

Apport au programme

L'allocation-logement est une importante source de financement de soutien au logement social dans les réserves. Mais il ressort des entrevues avec les intervenants, des études de cas et de l'examen documentaire que le financement de l'allocation-logement est insuffisant pour répondre aux besoins des collectivités des Premières nations. Selon les entrevues avec les intervenants, les conclusions des études de cas et les tendances historiques, l'allocation-logement ne peut suffire à payer le loyer et/ou les paiements hypothécaires, de même que les coûts du carburant et des services publics, et de réparation et d'entretien. Il s'est révélé impossible d'obtenir des fonds supplémentaires à partir de l'allocation-logement pour le logement dans les réserves, exception faite des subventions en vertu de l'article 95.

Conception et prestation

Les bureaux régionaux d'AADNC administrent l'allocation-logement conformément aux critères d'admissibilité fixés par les provinces, c'est-à-dire qu'un bénéficiaire ne peut recevoir l'allocation-logement qu'à la condition d'avoir droit à l'aide au revenu. Un régime locatif universel^{Note de bas de page 4} est nécessaire pour que les collectivités reçoivent l'allocation-logement, bien que les données sur les études de montrent que cela n'est pas toujours appliqué. De même, les rapports et les études de cas font état de variations entre les provinces et territoires concernant la mesure dans laquelle les régimes locatifs sont en place et les taux provinciaux sont appliqués dans les réserves. Il ressort de la documentation qu'il est impossible à AADNC de surveiller l'application des conventions de bail universelles dans toutes les collectivités. L'allocation-logement est fournie à titre d'élément de l'aide au revenu et, dans la plupart des provinces^{Note de bas de page 5}, est administrée directement par la bande en qualité à la fois de fournisseur de services (administrateur de l'aide au revenu) et de propriétaire, sauf en Ontario, où elle est versée directement au bénéficiaire. Les intervenants à AADNC et au SCHL ont soulevé des questions, à l'occasion des entrevues avec les répondants clés, concernant la compréhension et l'administration de l'allocation-logement dans les réserves, et ils ont noté qu'il est possible d'apporter des modifications à ces processus dans les collectivités des Premières nations.

Répercussions imprévues

Voici certaines difficultés d'administration de l'allocation-logement notées lors de l'examen documentaire, des entrevues et des études de cas : suffisance du financement; conformité aux lois provinciales; vérification des régimes locatifs universels; et confiance que l'allocation-logement et l'administration du financement seront comparables à long terme parmi les provinces et au sein des collectivités.

 Il est recommandé que AADNC :

1. Revoir la politique nationale sur l'allocation-logement, y compris ses objectifs et critères d'admissibilité, pour :
   • préciser la portée et l'intention du financement et la mesure dans laquelle celui-ci devrait contribuer à payer les frais de logement; et
   • veiller à ce que la politique soit appliquée uniformément à l'échelle des régions et rende compte du principe de comparabilité provinciale.
2. Préciser le rôle et les responsabilités d'AADNC à l'égard du suivi de la mise en œuvre de l'allocation-logement dans les collectivités des Premières nations.
3. Communiquer clairement aux Premières nations et aux autres intervenants les objectifs du Programme d'allocation-logement, de même que le mode de détermination des taux et les critères d'admissibilité.

1.1 Vue d'ensemble

Le rapport que voici présente les constatations issues d'une évaluation, réalisée par KPMG pour Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), de l'allocation-logement et de son importance pour le logement dans les réserves. Cette évaluation porte sur le mode d'application de l'allocation-logement dans tout le pays, et sur la mesure dans laquelle l'allocation-logement contribue aux objectifs globaux du logement dans les réserves. Cette évaluation fait partie de l'évaluation globale de logement d'AADNC dans les collectivités des Premières nations (réserves) au Canada, à terminer en 2010

1.2 L'allocation-logement - Contexte

1.3 L'allocation-logement au Canada

Les tableaux qui suivent fournissent de l'information pertinente à l'allocation-logement sur cinq ans (exercices 2004-2005 à 2008-2009). L'allocation-logement contribue aux frais de logement des bénéficiaires de l'aide au revenu, ou paie ces frais jusqu'à concurrence d'un maximum établi. Cela comprend, dans les réserves, l'aide au loyer et aux hypothèques sur les unités d'habitation relevant de l'article 95. Toutes les données dans cette partie sont fournies par la sous-section des données et des opérations à l'administration centrale d'AADNC.

Le tableau 1.0 ci-dessous met en lumière les frais locatifs annuels versés aux bénéficiaires de l'aide au revenu dans les réserves depuis cinq ans. Comme le Québec n'administre pas l'allocation-logement séparément de l'aide au revenu, des données sur le logement relevant de l'article 95 ou sur les tendances dans le logement social au Québec n'ont pas été fournis. Les changements dans les données de l'Atlantique sont attribuables essentiellement à une baisse dans le nombre de collectivités, signataires d'ententes globales de financement, qui présentent des rapports.

Selon le tableau ci-dessous, les dépenses domiciliaires annuelles des bénéficiaires de l'aide au revenu dans les réserves, payées par l'allocation-logement, ont globalement augmenté.

L'allocation-logement sert aussi à contribuer aux frais de carburant et de services publics (ces frais sont ordinairement les premiers versés à partir du budget d'allocation-logement). Le tableau 2.0 ci-dessous illustre les tendances dans les dépenses totales en carburant, en services publics et en autres dépenses locatives autorisées (taxes municipales, assurance, charges de copropriété, dépôt pour dommages possibles, etc.) dans les réserves depuis cinq ans.

Selon le tableau 2.0, les dépenses totales en carburant, en services publics et en autres dépenses domiciliaires des bénéficiaires de l'aide au revenu dans les réserves, payées par l'allocation-logement, ont globalement augmenté.

Outre les données présentées aux tableaux 1.0 et 2.0, les entrevues avec les répondants clés et les observations des collectivités visitées en vue des études de cas montrent un besoin croissant d'allocation-logement pour régler les frais grandissants de loyer, de carburant et de services publics.

Le logement social joue un grand rôle dans le parc de logements dans les réserves. Les collectivités des Premières nations collaborent avec la SCHL et AADNC à la construction d'unités d'habitation relevant de l'article 95, en vue d'accroître ce parc de logements. Dans l'ensemble du Canada, il y a eu une augmentation dans le nombre d'unités d'habitation relevant de l'article 95 dans les réserves, comme l'illustre le tableau ci-dessous^{Note de bas de page 11} :

Les unités d'habitation relevant de l'article 95 constituent un élément important du parc de logements dans les réserves, mais elles ajoutent aux contraintes des budgets d'allocation-logement des collectivités des Premières nations. Souvent, l'allocation-logement est la seule source de financement qui est consacrée à ces hypothèques.

Enfin, le tableau 4.0 présente le nombre total d'unités d'habitation pour lesquelles les frais de carburant et de services publics sont réglés. Ces frais ont généralement été à la hausse depuis cinq ans.

Ces tendances générales au Canada sont comparables aux tendances que les études de cas ont mis au jour dans les collectivités individuelles. Après paiement du carburant, des services publics et des hypothèques sur les unités d'habitation relevant de l'article 95, il reste peu d'argent pour les réparations et l'entretien, ce qui nuit à la vie utile de chaque unité d'habitation.

2.1 Portée et calendrier de l'évaluation

Cette évaluation de l'allocation-logement, qui s'inscrit dans l'évaluation globale des activités de logement d'AADNC dans les collectivités des Premières nations (réserves) au Canada, à terminer en 2010.

L'objectif principal de l'évaluation était de réaliser une étude détaillée de l'allocation-logement en vue de préparer un rapport rapide, axé sur une stratégie, neutre et fondée sur la preuve. L'évaluation se penche sur les répercussions, l'apport au programme, la conception et la prestation, et les répercussions imprévues de l'allocation-logement dans ses relations avec le logement dans les réserves. L'allocation-logement n'a jamais été évaluée sous cet angle, puisqu'elle ne s'inscrit pas sous le portefeuille du logement et qu'elle est financée en vertu d'autorisations différentes. Elle fait toutefois partie intégrante du logement dans les réserves et doit être prise en compte pour qu'AADNC comprenne et saisisse complètement la nature du logement dans les réserves in Canada. Au vu de l'importance de l'investissement en vertu de l'allocation-logement, et du fait qu'elle peut être source de financement pour le logement dans de nombreuses collectivités des Premières nations, il est indispensable que l'évaluation mesure l'importance des répercussions de l'allocation-logement sur le logement des Premières nations.

Cette évaluation a pour objectifs de déterminer si la prestation de l'allocation-logement est rentable par rapport au logement dans les réserves,au revenu réalise les objectifs de logement du gouvernement du Canada et d'AADNC, y compris les objectifs liés au logement social.

2.2 Questions d'évaluation

Une matrice d'évaluation (voir l'annexe A) a été crée qui pose une série de questions conçues pour analyser quatre questions : répercussions; apport au programme; conception et prestation; et répercussions imprévues. Voici les questions auxquelles répondent les différentes parties sur les constatations de ce rapport. Chaque partie du rapport se penche sur la portée de l'enquête, les constatations issues de notre recherche, et la preuve à l'appui des constatations. Les conclusions et les recommandations sont présentées à la fin de ce rapport.

Répercussions

• À quoi sont consacrés les fonds d'allocation-logement (réparer des logements, rénover des logements, construire de nouveaux logements, quelque chose de différent)? Dans quelle mesure l'argent est-il utilisé à des fins de logement?
• Quels sont les objectifs de l'allocation-logement? Dans quelle mesure l'allocation-logement contribue-t-elle aux objectifs du logement, y compris du logement social (p. ex. veiller à ce que tous les citoyens aient accès à un logement suffisant et convenable)?

Apport au programme

• L'allocation-logement est-elle un mécanisme efficace pour appuyer le logement, y compris le logement social dans les réserves?
• L'allocation-logement est-elle suffisamment financée pour répondre aux besoins des bénéficiaires des Premières nations?
• Dans quelle mesure l'allocation-logement a-t-elle multiplié les fonds pour le logement dans les réserves?
• Quelles politiques nationales, provinciales, fédérales ou des Premières nations, et autres préconditions, régissent le réinvestissement efficace dans le logement et la constitution de recettes de logement internes? Dans quelle mesure l'allocation-logement a-t-elle contribué à ce réinvestissement?

Conception et prestation

• Un régime locatif est-il nécessaire pour recevoir l'allocation-logement? Dans l'affirmative, existe-t-il un régime locatif et est-il mis en application? Quelles sont les différences à cet égard entre les différents territoires et provinces?
• Si un régime locatif est exigé mais n'a pas été établi, l'allocation-logement est-elle versée malgré tout? Dans l'affirmative, quelle est la justification?
• Dans quelle mesure l'administration de l'allocation-logement respecte-t-elle les taux provinciaux et les critères d'admissibilité? Dans quelle mesure faudrait-il respecter ces taux et critères?
• L'allocation-logement est-elle administrée séparément des autres aides au revenu? Dans l'affirmative, qui sont les bénéficiaires (Indiens inscrits vivant dans la réserve ou à l'extérieur, Indiens inscrits, personnes qui vivent dans les réserves qu'elles soient inscrites ou non)?
• L'allocation-logement est-elle versée aux individus qui résident dans les logements ou à la bande (en qualité de propriétaire)?

Répercussions imprévues

• L'allocation-logement a-t-elle eu des conséquences ou répercussions (bonnes ou mauvaises) imprévues sur le logement dans les réserves?

2.3 Méthode d'évaluation

Les indicateurs qui sont à la base de l'évaluation seront tirés d'un examen documentaire et littéraire, d'entrevues avec les répondants clés, d'une analyse des données administratives et secondaires et d'études de cas. Les objets pour chaque source sont décrits dans un rapport sur la méthode qui a été présenté à l'étape préparatoire de l'évaluation.

3.1 Portée de l'enquête

Cette partie présente nos conclusions relatives aux répercussions. Ici, l'évaluation cherche à comprendre l'objectif de l'allocation-logement, et comment les intervenants d'AADNC et les collectivités des Premières nations interprètent les objectifs du financement. Il était nécessaire de connaître les objectifs de l'allocation-logement pour comprendre à quel point l'allocation-logement contribue au logement dans les réserves, y compris au logement social. L'évaluation a déterminé à quoi l'allocation-logement est consacrée et comment le financement est mis en ordre de priorité dans les collectivités des Premières nations.

3.2 Réaliser les objectifs de l'allocation-logement dans les réserves

Volet de l'aide au revenu, l'allocation-logement a pour but de fournir une aide financière aux bénéficiaires pour satisfaire à leurs coûts de logement de base jusqu'à concurrence d'un maximum ou d'un taux plafond fixé par la province^{Note de bas de page 13}. Les conditions de l'allocation-logement prescrivent qu'une Première nation bénéficiaire de l'aide au revenu doit recevoir la même aide, c'est-à-dire les mêmes taux, normes et conditions, que les bénéficiaires vivant à l'extérieur de la réserve^{Note de bas de page 14}. Selon les provinces, l'allocation-logement est une aide financière à court terme ou temporaire qui vise à aider les bénéficiaires de l'aide au revenu à satisfaire à leurs besoins de logement de base tandis qu'ils prennent des mesures pour devenir indépendants. Dans cette optique, l'allocation-logement n'est pas un outil d'augmentation du parc de logements, mais de soutien financier aux coûts de l'habitation.

Les intervenants d'AADNC et les homologues provinciaux donnent une définition uniforme des objectifs de l'allocation-logement : fournir à ceux qui en ont besoin une aide financière pour satisfaire à leurs besoins domiciliaires de base jusqu'à concurrence d'un taux maximum ou plafond. La majorité des intervenants d'AADNC ont signalé que l'allocation-logement sert dans les réserves à acquitter les hypothèques relevant de l'article 95.

Les répondants clés d'AADNC et de la SCHL sont divisés sur la question de savoir si toutes les parties comprennent ou non l'objectif de l'allocation-logement. Les intervenants d'AADNC et les collectivités des Premières nations comprennent que les taux et les critères d'admissibilité pour l'allocation-logement sont fixés par la province, mais seulement la moitié des intervenants croit que ce fait est compris par les collectivités des Premières nations et communiqué à elles. D'autres croient que les collectivités des Premières nations ne comprennent pas qu'AADNC est assujetti aux lignes directrices établies par la province. Dix-sept pour cent des intervenants d'AADNC observent qu'ils n'ont pas reçu de l'administration centrale d'AADNC une documentation suffisante sur l'objectif de l'allocation-logement par rapport au logement dans les réserves. En conséquence, ce fait n'est pas communiqué aux collectivités des Premières nations.

Environ 10 % des intervenants d'AADNC disent que l'allocation-logement dans les réserves ne devrait pas avoir pour objectif d'offrir des logements qui atteignent les normes provinciales, puisque cela ne va pas obligatoirement dans le sens de l'objectif global, qui est de créer un logement durable dans les réserves, mais plutôt d'appuyer les besoins domiciliaires de base des bénéficiaires de l'aide au revenu.

Les répondants clés d'AADNC estiment que l'allocation-logement ne répond pas à son objectif : aider les individus ou familles à régler leurs coûts domiciliaires de base dans les réserves, en raison de la faiblesse des loyers et des difficultés d'application uniforme des conventions de bail par les collectivités des Premières nations. Celles-ci éprouvent beaucoup de difficulté à créer une source de revenu pour les coûts d'allocation-logement et pour satisfaire à la demande croissante d'une telle allocation par les bénéficiaires de l'aide au revenu. Les intervenants de la SCHL et les collectivités des Premières nations sont d'accord avec cette observation, et ont fait remarqué que l'allocation-logement ne règle pas les coûts de logement, ce qui est son objectif, parce que le gros du financement est ordinairement consacré au carburant et aux services publics. Toutes les collectivités qui ont pris part aux études de cas ont signalé que leurs services d'assistance sociale paient les services publics et le carburant avant de consacrer les fonds au loyer et aux hypothèques.

3.3 Conclusions

L'allocation-logement a pour but de verser une aide financière aux bénéficiaires de l'aide au revenu en vue de régler leurs besoins domiciliaires de base^{Note de bas de page 15}. Les répondants clés d'AADNC et de la SCHL sont divisés sur la question de savoir si toutes les parties comprennent ou non l'objectif de l'allocation-logement. La moitié seulement de tous les intervenants interrogés croient que les taux et les critères d'admissibilité sont bien communiqués aux collectivités des Premières nations et compris par elles. Dix-sept pour cent des intervenants d'AADNC observent qu'ils n'ont pas reçu de l'administration centrale d'AADNC une documentation suffisante sur l'objectif de l'allocation‑logement par rapport au logement dans les réserves. En conséquence, les objectifs de l'allocation-logement ne sont pas communiqués aux collectivités des Premières nations.

Les fonds d'allocation-logement constituent pour les collectivités une source de financement importante du logement relevant de l'article 95, ce qui englobe une portion appréciable des récents ensembles résidentiels. Les fonds d'allocation-logement servent à faire grandir le parc de logements, mais non à assurer les réparations ou l'entretien. Le financement de l'allocation‑logement est ordinairement mis dans l'ordre suivant : services publics et coûts du carburant; hypothèques relevant de l'article 95; s'il reste de l'argent, entretien et réparations. Il n'existe pas de ventilation plus détaillée de la portion de l'allocation-logement consacrée aux services publics et au carburant.

4.1 Portée de l'enquête

Cette partie présente nos conclusions quant à l'apport au programme. L'évaluation a cherché ici à comprendre si l'allocation-logement est suffisamment financée pour répondre aux besoins des bénéficiaires des Premières nations, et la mesure dans laquelle l'allocation-logement contribue à l'investissement dans le logement dans les réserves. La portée de cette enquête a aussi examiné si l'allocation‑logement multiplie d'autres fonds, ou est touchée par d'autres politiques nationales, provinciales ou fédérales.

4.2 Répondre avec efficacité aux besoins des bénéficiaires de l'allocation-logement

En 2005-2006, AADNC a contribué environ 110 millions de dollars par an à l'allocation-logement dans les réserves^{Note de bas de page 16}. À l'heure actuelle, AADNC verse environ 118 millions de dollars aux Premières nations dans les réserves sous forme de paiements d'allocation-logement en vertu du Programme d'aide au revenu^{Note de bas de page 17}. Mais la mise en application du logement relevant de l'article 95 a soulevé une nouvelle demande de paiements d'allocation-logement : en conséquence, les budgets d'aide au revenu régionaux fixés à des niveaux antérieurs ont peine à satisfaire à l'augmentation de la demande^{Note de bas de page 18}. Selon le document de travail publié en 2004 sur la mise en œuvre de l'allocation-logement, une augmentation d'entre 50 et 90 millions de dollars était nécessaire pour répondre aux besoins croissants des collectivités des Premières nations^{Note de bas de page 19}.

Les constatations issues des entrevues avec les intervenants et des études de cas font écho aux thèmes de l'examen documentaire, c'est-à-dire que l'allocation-logement n'est pas suffisamment financée pour répondre aux besoins des collectivités des Premières nations. Selon les entrevues avec les intervenants et les études de cas, l'allocation-logement ne peut suffire à payer le loyer et/ou les paiements hypothécaires, de même que les coûts du carburant et des services publics, et de réparation et d'entretien. Une exception à cette tendance est le Yukon, où les intervenants d'AADNC ont observé que le financement de l'allocation-logement est suffisant.

Les intervenants savent que les réserves souffrent d'entassement et de manque de logements, mais ils font observer que le Nord connaît un problème de disponibilité d'habitations. Ils ont commenté le manque de logements concrets et de refuges. AADNC s'est efforcé de faire verser l'allocation-logement aux bénéficiaires vivant dans des hôtels au Yukon en conséquence du peu de logements disponibles.

Environ 40 % des répondants d'AADNC ont noté que l'allocation-logement aide à payer les hypothèques relevant de l'article 95 et répond aux besoins immédiats des collectivités des Premières nations, mais elle n'est pas considérée comme une solution à long terme ou durable aux besoins en logements des Premières nations.

Près de 40 % des homologues provinciaux ont observé que l'allocation-logement n'est pas suffisamment financée pour répondre aux besoins des bénéficiaires des Premières nations dans les réserves, parce qu'elle n'a pas augmenté au même rythme que les taux du marché. Moins de 25 % des homologues provinciaux estiment que l'allocation-logement répond aux besoins de certaines collectivités, surtout dans le cas des collectivités rurales. Les intervenants d'AADNC et les collectivités des Premières nations sont conscients que les frais de logement sont fonction des conditions géographiques et économiques, et ne sont pas toujours comparables aux coûts à l'extérieur des réserves. Les intervenants notent que les coûts sont plus élevés dans les grands centres et les milieux urbains, et que l'allocation-logement est insuffisante pour couvrir ces coûts.

4.3 Soutien au réinvestissement dans le parc de logements global

Les répondants clés notent que l'accès à des fonds, quelle que soit leur source, exerce plus d'influence sur le réinvestissement dans le logement dans les réserves que les politiques ou les préconditions du gouvernement. Selon les répondants clés d'AADNC, de la SCHL et des collectivités des Premières nations, l'allocation-logement est une source de financement importante du logement social dans les réserves, puisqu'elle est la contribution principale aux hypothèques relevant de l'article 95. Comme indiqué précédemment, toutefois, l'enveloppe de financement n'a pas grandi au même rythme que la demande d'habitations et de logement social dans les réserves. Les intervenants estiment donc que l'accès à un financement suffisant importe plus au soutien du parc de logements global que les politiques et les préconditions régissant l'allocation-logement.

Certaines collectivités des Premières nations ont indiqué que les programmes d'immobilisations appuient le réinvestissement dans le logement dans les réserves. Les collectivités des Premières nations dotées d'une infrastructure solide, comme des aqueducs et des réseaux d'eaux usées, sont mieux placées pour réinvestir dans l'entretien du parc de logements global.

Les homologues provinciaux ont fait mention des autres programmes de logement et d'aide sociale provinciaux qui appuient le réinvestissement dans le logement. Il n'y a pas pu été déterminer, pour cette évaluation, dans quelle mesure ces programmes sont offerts dans les réserves, ni les répercussions possibles de ces programmes dans les réserves.

Les intervenants ont observé que l'allocation-logement, à titre de volet de l'aide au revenu, est une source de financement nécessaire, c'est-à-dire qu'elle est le fonds à court terme et de dernier ressort des individus et des familles qui ont besoin d'un secours pour leurs besoins domiciliaires de base. L'allocation-logement ne peut donc être évaluée sous l'angle de la rentabilité, mais uniquement de sa suffisance pour répondre aux besoins des bénéficiaires et pour offrir un soutien durable.

4.4 Sources supplémentaires à l'appui de l'allocation-logement

Comme indiqué sous les objectifs, l'allocation-logement a pour intention d'appuyer les coûts de logement des bénéficiaires de l'aide au revenu. Les collectivités des Premières nations sont tenues de percevoir, avec équité et uniformité, un loyer des locataires dans les réserves, ce qui suppose qu'un loyer soit perçu des maisons appartenant à la bande aussi bien que des maisons d'aide sociale. Les régimes locatifs sont discutés en plus de détails à la partie « conception et prestation », mais il importe de noter que les collectivités peinent à percevoir les loyers. Comme les revenus des régimes locatifs sont limités, les collectivités (sauf en Colombie-Britannique) réaffectent souvent les fonds de leurs budgets des petites immobilisations, et d'autres fonds disponibles, pour régler leurs hypothèques et payer les frais de logement. Les collectivités où les régimes locatifs sont solidement établis sont mieux placées pour réinvestir dans le logement, puisqu'elles disposent d'une source de revenu pertinente.

L'accès au financement exerce une forte influence sur le réinvestissement dans le logement. Ordinairement, les collectivités où l'infrastructure et les budgets d'immobilisations sont bien développés réussissent mieux à réinvestir dans le logement.

4.5 Conclusions

L'allocation-logement est une source de financement importante du logement social dans les réserves. Toutefois, l'enveloppe de financement n'a pas grandi au même rythme que la demande d'habitations et de logement social dans les réserves. Il est impossible aux collectivités des Premières nations de faire appel uniquement à l'allocation-logement pour répondre aux besoins des bénéficiaires de l'aide au revenu en matière de réinvestissement dans le logement social. Il s'est révélé impossible d'obtenir des fonds supplémentaires à partir de l'allocation-logement pour le logement dans les réserves, exception faite des subventions en vertu de l'article 95.

5.1 Portée de l'enquête

Cette partie présente nos conclusions quant à la conception et la prestation de l'allocation-logement. L'évaluation a cherché ici à comprendre si l'allocation-logement est administrée dans les réserves conformément aux politiques prescrites dans chaque région. Cela comprenait un examen de la mesure dans laquelle les bureaux régionaux d'AADNC se conforment aux critères d'admissibilité et aux taux d'allocation-logement fixés par chaque province. La portée de cette enquête a aussi évalué la mesure dans laquelle les taux et critères provinciaux doivent être respectés, et les processus employés pour administrer l'allocation-logement versée aux bénéficiaires dans les réserves.

5.2 Régimes locatifs universels dans les réserves

Pour recevoir l'allocation-logement, un régime locatif universel doit être établi dans les réserves, ce qui suppose que le loyer est recouvert des bénéficiaires de l'aide au revenu aussi bien que des individus qui ne reçoivent aucune aide. Les lois provinciales et territoriales exigent généralement que les bénéficiaires d'une aide au revenu aient conclu une convention de bail avant qu'ils aient droit au volet d'allocation-logement^{Note de bas de page 20}. Mais beaucoup de collectivités des Premières nations n'ont pas établi de régimes locatifs : AADNC estime qu'un tiers des bénéficiaires de l'aide au revenu dans les réserves ne reçoivent aucune allocation-logement^{Note de bas de page 21}. Dans les collectivités des Premières nations, le logement est très politisé, et le loyer n'est pas toujours perçu sur les maisons appartenant à la bande. De plus, beaucoup de collectivités (surtout dans le Nord et dans les Prairies) continuent à revendiquer des droits découlant de traités. Enfin, AADNC ne dispose d'aucune capacité explicite de surveiller la mise en œuvre des régimes locatifs^{Note de bas de page 22}. Chaque province (à l'extérieur des réserves) a mis en place un mécanisme de déclaration ou de vérification relatif aux conventions de bail ou aux paiements des coûts de logement.

L'une des conditions du versement de l'allocation-logement pour les bénéficiaires de l'aide au revenu est que la collectivité doit percevoir le loyer des bénéficiaires de l'aide sociale aussi bien que des non-bénéficiaires^{Note de bas de page 23}. Les provinces et territoires exigent une preuve de frais de logement avant de verser l'allocation-logement^{Note de bas de page 24}. Si aucun loyer n'est payé, les clients sont tenus de montrer une preuve de frais de logement, comme des paiements hypothécaires, des taxes foncières ou des services publics, des droits perçus sur des parcs pour caravanes, des véhicules de plaisance et d'autres types de logement, comme le permettent les critères provinciaux. AADNC conserve un pouvoir plus restreint sur l'allocation-logement dans les réserves, en raison d'une enveloppe de financement plus réduite. L'allocation-logement sert ordinairement à payer le carburant et les services publics, puis, s'il reste des fonds, le loyer et les paiements hypothécaires.

La plupart du temps, l'allocation-logement est versée malgré un régime locatif universel limité ou absent, parce qu'elle est une source de financement principale pour les hypothèques sur les unités d'habitation relevant de l'article 95, et pour les coûts des services publics et du carburant.

Le tableau ci-dessous donne une vue d'ensemble des critères pour une convention de bail, et aussi de l'application de ces conventions dans chaque province et région. Cette information est tirée d'entrevues avec des répondants clés d'AADNC et des représentants des Premières nations, de même que des études de cas menées dans chaque province (s'il y a lieu). Le tableau illustre les variations dans la mise en place des conventions de bail au Canada.

5.3 Conformité aux critères des provinces et territoires

Le rapport du Bureau du vérificateur général du Canada indique que l'allocation-logement est appliquée de façon non uniforme dans les régions, et qu'il est impossible à certaines régions, en raison du manque de financement pertinent, de verser l'allocation-logement à tous les individus admissibles à une aide^{Note de bas de page 25}. Ce rapport recommandait à AADNC d'évaluer sa politique provisoire sur l'allocation-logement et d'approuver la politique finale, avec les modifications nécessaires découlant de l'évaluation, en tenant compte des niveaux de financement approuvés^{Note de bas de page 26}.

Le tableau qui suit donne une vue d'ensemble de la mesure générale dans laquelle les collectivités des Premières nations se conforment aux taux et critères d'admissibilité à l'allocation-logement fixés par les provinces. Cette information est tirée d'entrevues avec les répondants clés d'AADNC et les représentants des Premières nations, de même que des études de cas menées dans chaque province (s'il y a lieu).

Les intervenants dans les entrevues avec les répondants clés et les études de cas ont fait remarqué que les taux provinciaux fixés pour l'allocation-logement ne correspondent pas nécessairement aux coûts du loyer et les circonstances dans les réserves. Comme l'allocation-logement sert essentiellement, dans les réserves, à payer les unités d'habitation relevant de l'article 95, les répondants clés ont des opinions divergentes sur l'allocation-logement minimum, c'est-à-dire si elle devrait correspondre aux paiements minimum sur les unités relevant de l'article 95 ou aux taux fixés par les gouvernements provinciaux.

Exception faite du Yukon, les intervenants ont donné les raisons suivantes pour ne pas appliquer les taux provinciaux et les critères d'admissibilité dans les réserves :

• l'enveloppe de financement est insuffisante pour appliquer les taux fixés par la province;
• La réalité de la Première nation ne correspond pas aux circonstances et au contexte du restant de la province, et les taux et les critères d'admissibilité pour l'allocation-logement ne s'appliquent pas autant dans les réserves qu'à l'extérieur des réserves; et
• les collectivités des Premières nations n'ont pas toutes conclu les mêmes ententes de financement avec AADNC. Les taux fixés par les provinces pourraient donc ne pas s'appliquer à toutes les collectivités. Certaines collectivités des Premières nations disposent de plus de souplesse pour déplacer des fonds que d'autres.

Ces constatations font ressortir la nécessité de déterminer pourquoi les réserves ne disposent pas de l'argent nécessaire pour satisfaire aux normes provinciales. Une recherche supplémentaire est exigée pour déterminer si les taux provinciaux sont suffisants pour satisfaire aux besoins des collectivités des Premières nations, et si l'enveloppe de financements correspond ou non à ces budgets. Ces recommandations sont analysées à la fin du présent rapport.

5.4 Prestation de l'allocation-logement

L'administration de l'allocation-logement n'est pas généralement distincte de celle de l'autre aide au revenu. AADNC verse des fonds aux Premières nations qui, à leur tour, assurent des programmes et services aux membres de la collectivité. Dans les réserves, l'allocation-logement est le plus souvent versée directement à la bande en qualité à la fois de fournisseur de services et de propriétaire. Ordinairement, l'allocation-logement est versée directement au service d'aide sociale, puis transférée au service du logement en sa qualité de locateur. En règle générale, les provinces et territoires versent l'allocation-logement directement au bénéficiaire, à moins que celui-ci se révèle incapable de faire les paiements.

En Ontario, l'allocation-logement est versée directement à l'individu dans les réserves. Si ce dernier se révèle incapable de faire ses paiements domiciliaires, un séquestre-administrateur est appelé, par l'intermédiaire du bureau de la bande, pour administrer les paiements. Cela est l'exception à la règle, selon l'information recueillie dans les études de cas.

Le mode de paiement du carburant et des services publics était variable dans les collectivités visitées pour les études de cas. Les services publics sont acquittés – tout dépendant des taux maximum et de la portée de l'allocation-logement – par l'individu, ou encore les factures sont envoyées directement au service d'aide sociale, au bureau de la bande, et acquittées à partir des budgets de l'aide sociale.

Le tableau qui suit montre comment les collectivités visitées pour chaque étude de cas acquittent les factures de services publics des bénéficiaires qui reçoivent l'aide au revenu.

5.5 Conclusions

Toutes les provinces sauf le Québec exigent un régime locatif universel avant qu'une collectivité puisse recevoir l'allocation-logement. Le degré de mise en place des régimes locatifs et de respect des taux provinciaux dans les réserves varie d'une province ou d'un territoire à un autre. Il est impossible pour AADNC de surveiller la mise en application des conventions de bail universelles dans toutes les collectivités. Des conventions de bail sont établies pour les bénéficiaires de l'aide sociale, puisque l'allocation-logement est versée directement au bureau de la bande. Il y a des variations considérables dans la mesure dans laquelle les collectivités perçoivent un loyer des personnes qui ne reçoivent pas d'aide sociale.

Le respect des taux provinciaux varie de même d'une province à l'autre, comme en témoignent les entrevues et les études de cas.

Des études de cas montrent que l'allocation-logement est fournie à titre de volet de l'aide au revenu, et qu'elle est versée directement à la bande en sa qualité à la fois de fournisseur de services et de propriétaire.

6.1 Portée de l'enquête

Cette partie présente nos conclusions quant aux répercussions ou conséquences imprévues de l'allocation-logement sur le logement dans les réserves, selon les sources d'information consultées.

6.2 Répercussions sur les unités d'habitation relevant de l'article 95

La SCHL verse une subvention aux collectivités des Premières nations pour la construction, l'achat et la réfection d'unités d'habitation à prix raisonnable dans les réserves (désignées unités d'habitation relevant de l'article 95). Le plus souvent, les habitations relevant de l'article 95 sont accordées aux bénéficiaires de l'aide au revenu, tandis que l'allocation-logement sert de source de fonds pour les paiements hypothécaires sur les unités d'habitation. La majorité des intervenants interrogés établissent un lien évident entre le logement relevant de l'article 95 et l'allocation-logement.

Par ailleurs, les intervenants estiment que les habitations relevant de l'article 95 font grimper les coûts de l'allocation-logement, ceci fait pression sur les collectivités pour placer les bénéficiaires de l'allocation-logement dans de telles habitations en vue de rembourser les prêts. Dans les entrevues, les répondants clés ont noté que cela pourrait engendrer des inégalités dans l'accès au logement dans les collectivités, puisqu'un loyer est perçu uniquement des occupants des logements sociaux, et non de ceux des logements privés ou appartenant à la bande. Ce fait peut aussi se répercuter sur le nombre d'habitations relevant de l'article 95 que la bande peut construire, parce que les loyers ne rapportent qu'un faible revenu aux collectivités.

6.3 Hausse des coûts attribuable au logement

Voici certaines des difficultés que l'examen documentaire a permis de relever dans l'administration de l'allocation-logement : suffisance du financement; conformité aux lois provinciales,;vérification des régimes locatifs universels; et dépendance à long terme sur l'allocation-logement^{Note de bas de page 27}. L'allocation-logement n'a pas augmenté au même rythme que l'inflation et les coûts de construction (matériaux, main-d'œuvre, énergie, etc.), ce qui met de la pression sur les budgets de la collectivité. Les collectivités des Premières nations acquittent souvent ces coûts domiciliaires à partir de leurs budgets des immobilisations.

Les collectivités visitées en vue des études de cas estiment que le coût élevé des services publics dans les réserves épuise l'allocation-logement, et qu'elles peinent en conséquence à acquitter leurs loyers et leurs paiements hypothécaires. Les bénéficiaires ne paient pas eux-mêmes ces factures : leur dépendance de la bande pour ces paiements les empêche d'apprendre à connaître la gestion budgétaire ou les coûts réels d'accession à la propriété et d'entretien.

Les intervenants des Premières nations interrogés ont fait observer que les collectivités sont parfois isolées et que les gens ont peu de possibilités d'emploi dans les réserves. L'allocation-logement n'est pas une solution durable pour les besoins en logements des Premières nations.

6.4 Conclusions

Voici certaines des difficultés d'administration de l'allocation-logement qui ont été notées : suffisance du financement; conformité aux lois provinciales; vérification des régimes locatifs universels; et dépendance à long terme sur l'allocation-logement et administration du financement qui soit comparable dans l'ensemble des provinces et au sein des collectivités.

7.1 Conclusions

Cette évaluation a pour objectif d'établir l'efficacité du volet d'allocation-logement de l'aide au revenu par rapport au logement dans les réserves, et d'évaluer sa mise en application à travers le Canada, de même que l'atteinte des résultats et objectifs.

Bien qu'elle ne s'inscrive pas dans le portefeuille du logement, l'allocation-logement a une incidence fondamentale sur le logement dans les réserves : il est donc nécessaire de l'inclure dans l'évaluation globale en vue de la comprendre entièrement et d'orienter les mesures à venir. Au vu de l'importance de l'investissement dans le volet d'allocation-logement du Programme d'aide au revenu par rapport au logement dans les réserves, il importe de comprendre dans quelle mesure l'allocation-logement se répercute sur le logement des Premières nations.