Archivée - Évaluation des garanties d'emprunt ministérielles

Introduction

Le rapport suivant présente les conclusions d'une évaluation des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) pour la période allant de 1996‑1997 à 2007‑2008, réalisée par KPMG au nom d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC).

En 1966, le gouvernement du Canada a autorisé AINC à offrir des GEM. Les GEM sont un moyen de garantir les prêts pour des projets de logements individuels ou communautaires dans les réserves des Premières nations. Ils visent à assurer une sécurité financière au prêteur ou à l'assureur hypothécaire étant donné que la disposition 89(1) de la Loi sur les Indiens prévoit que les biens d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l'objet d'une réquisition à la demande d'une personne autre qu'un Indien ou de la plupart des institutions financières.

Cette évaluation des GEM fait partie de l'évaluation globale de l'aide au logement d'AINC dans les collectivités (réserves) des Premières nations du Canada qui doit être achevée en 2010.

L'objectif premier de l'évaluation des GEM est de réaliser une étude détaillée des GEM en vue de rédiger un rapport fondé sur des données probantes, opportun, stratégique et neutre. L'évaluation concerne la pertinence, le bien‑fondé, la conception, la prestation, le succès, les conséquences et la rentabilité des GEM. La portée de l'évaluation se limite à l'utilisation des GEM entre 1996 et 2008 en tant qu'outil d'accès au financement pour les projets de logement dans les collectivités des Premières nations.

Méthode d'évaluation

Une matrice d'évaluation a été élaboré contenant des questions visant à examiner six domaines d'enquête : pertinence; clarté; résultats; rentabilité; conception et prestation; et orientations futures. Ces questions sont répondues dans les sections du rapport portant sur les conclusions.

Méthode utilisée :

• Des documents ont été examinés, notamment des rapports sur les programmes, des guides de présentation de rapports, des documents traitant des modalités des programmes et des projets tels que des plans opérationnels, des plans stratégiques et des stratégies de mesure du rendement, des énoncés de politique, ainsi que des évaluations et études antérieures.
  
  
• Des données statistiques de Statistique Canada et des données de gestion tirées du Système de gestion des garanties d'emprunt et du Répertoire des biens liés au logement et à l'infrastructure, des données de base du Ministère, ainsi que le recueil des données sur les programmes d'AINC de 2008 ont passé en revue.
  
  
• Des entrevues téléphoniques d'une durée variant entre 30 et 45 minutes ont été réalisés. Au total, il y a eu 53 personnes interrogées, soit 29 intervenants représentant AINC, sept représentants de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), cinq membres du personnel chargés de la gestion et des programmes et politiques, cinq représentants d'institutions financières et 12 représentants des collectivités des Premières nations.
  
  
• Cinq études de cas ont été effectuées pour illustrer l'incidence des GEM sur les logements dans les réserves.

Conclusions de l'évaluation

Voici les principales conclusions de l'évaluation :

Pertinence

Les objectifs des GEM sont conformes aux priorités du gouvernement en matière de logement dans les collectivités des Premières nations. Les GEM sont un outil pertinent et efficace, car elles ont permis aux collectivités de construire quelque 26 000 nouveaux logements entre 1996‑1997 et 2007‑2008. Les répondants interrogés estiment que les solutions de rechange aux GEM ne sont accessibles qu'à 15 % des Premières nations. Selon l'étude des documents et des politiques, si les GEM n'existaient pas, la plupart des Premières nations ne pourraient pas financer les logements dans les réserves [Note 1] à moins de trouver une autre solution. La SCHL devrait alors apporter des changements administratifs et exiger des primes exorbitantes pour l'assurance‑prêt (à moins de modifier la loi pour réduire les coûts de l'assurance‑prêt).

Clarté

À l'heure actuelle, AINC n'évalue pas si les objectifs des GEM ont été atteints et il n'a pas établi d'objectifs de rendement pour les GEM. Les répondants d'AINC interrogés indiquent cependant que le Ministère surveille le recours au pouvoir de garantie d'emprunt, en plus de recueillir des renseignements et de suivre le rendement pour ce qui est des résultats en matière de logement. D'après un examen des statistiques et des tendances, les collectivités des Premières nations comptent sur les GEM pour avoir accès à du financement pour des projets de logement dans les réserves. Les statistiques révèlent [Note 2] que la population des réserves est jeune et en forte croissance, signe que les bandes continueront d'avoir de plus en plus de difficultés à répondre aux besoins en logement de leurs membres dans l'avenir.

Conception et prestation

Rien n'indique qu'un modèle logique établissant les résultats souhaités des GEM existe ou soit nécessaire. La portée, les objectifs des GEM et les critères d'admissibilité à celles‑ci sont généralement clairs dans les énoncés de politique. Même si le processus global d'obtention des GEM est uniforme dans l'ensemble du Canada, il existe des variations d'une région à l'autre. Ces variations sont en train d`être abordées, notamment par la préparation d'un nouveau guide opérationnel. Les rôles et attributions aux fins de la prestation des GEM ont été consignés [Note 3] et ils sont généralement bien compris et respectés. Les régions géreront une partie des autorisations associées aux GEM. Le recours à l'autorisation de garantie d'emprunt dans le nouveau module de gestion des prêts garantis sera surveillé. Le risque auquel est exposé le gouvernement du Canada semble faible, car les répondants interrogés ont indiqué que les défauts de paiement sont peu probables et que, par le passé, les taux de défaut de paiement étaient très faibles (environ 0,6 % pour les prêts consentis dans le cadre des GEM comparativement à une moyenne nationale de 0,5 %, selon des recherches du Dominion Bond Rating Service) [Note 4].

Résultats

Les GEM semblent atteindre leurs objectifs consistant à assurer la garantie d'emprunt nécessaire pour obtenir du financement et permettre l'accès à des fonds privés pour le logement. Outre l'assistance fournie aux collectivités pour remplir leur demande, rien n'indique que les GEM ont entraîné des modifications pour ce qui est du renforcement des capacités. Selon les répondants interrogés, les GEM permettent d'obtenir de meilleurs résultats en matière de logement que les subventions d'investissement, car il est peu probable que le montant des subventions soit égal à celui des GEM ou le dépasse. Le recours aux GEM semble avoir une incidence importante sur la quantité de logements, la grande majorité des GEM servant à soutenir la construction de logements relevant de l'article 95 de la SCHL. Il semblerait, selon des répondants interrogés, que la construction d'un plus grand nombre d'unités d'habitation grâce aux GEM a eu des effets négatifs en créant des problèmes de flux de trésorerie attribuables à des niveaux d'endettement élevés dans certaines collectivités des Premières nations, mais aussi des effets positifs en stimulant l'activité économique dans d'autres collectivités. Il y a peu de preuves que les défauts de paiement jouent un rôle déterminant dans le fait de placer une collectivité sous un régime de gestion par un séquestre-administrateur ou de cogestion.

Rentabilité

Les preuves découlant d'une analyse de l'évolution des GEM entre 1996 et 2008 les témoignages  des répondants clés révèlent que les GEM ont facilité la construction d'environ 26 000 nouveaux logements entre 1996‑1997 et 2007‑2008. Les coûts associés à la construction de ces logements sont inférieurs à deux millions de dollars par année (défauts de paiement et coûts administratifs).

Orientations futures

Il y a peu d'intérêt à recourir aux GEM à d'autres fins que le logement, et dans le cadre de la politique actuelle, elles ne peuvent être utilisées que pour les projets de logement dans les réserves

1.1 Garanties d'emprunt ministérielles

Le rapport suivant présente les conclusions d'une évaluation des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) pour la période allant de 1996-1997 à 2007-2008, réalisée par KPMG au nom d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC).

En 1966, le gouvernement du Canada a autorisé AINC à offrir des GEM. Les GEM sont un moyen de garantir les prêts pour des projets de logements individuels ou communautaires dans les réserves des Premières nations. Ils visent à assurer une sécurité financière au prêteur ou à l'assureur hypothécaire étant donné que la section 89(1) de la Loi sur les Indiens prévoit que les biens d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l'objet d'une réquisition à la demande d'une personne autre qu'un Indien ou de la plupart des institutions financières.

L'appui gouvernemental au logement dans les collectivités des Premières nations est partagé entre AINC et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL). Le gouvernement fédéral a mis à profit ces organisations pour contribuer à éliminer les problèmes d'emprunt associés à la saisie de terres fédérales lorsqu'en 1966, le Parlement a autorisé AINC à offrir des GEM. Les GEM permettent de garantir des prêts pour des projets de logement communautaires ou individuels dans les réserves des Premières nations. La SCHL exige une GEM pour participer au Programme de logement sans but lucratif (également connu sous l'appellation « article 95 ») de même que pour la construction de refuges en vertu du Programme d'amélioration des maisons d'hébergement. La GEM d'AINC est conçue pour offrir une sécurité financière au prêteur ou à l'assureur hypothécaire. AINC offre cette garantie au moyen d'un système d'ententes contractuelles avec les Premières nations, la SCHL et les établissements de crédit (banques). En présence d'une GEM, la SCHL fournit un certificat d'assurance-prêt, bien qu'elle ne perçoive pas de primes d'assurance, comme elle le ferait pour des acheteurs hors réserve qui versent un acompte minimal de 5 % pour l'achat d'une maison en vertu de la Loi nationale sur l'habitation. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien est responsable de tout défaut de remboursement de prêt lorsque des GEM ont été émises. En cas de défaut de paiement, le ministre travaille en partenariat avec la Première nation en question pour obtenir remboursement [Note 5]. La gestion des GEM incombe aux responsables du Programme d'infrastructure communautaire à l'intérieur du Secteur des opérations régionales d'AINC [Note 6]. L'initiative a subi peu de changement depuis qu'elle a été adoptée en 1966. Les conditions ont fait l'objet d'un examen pour la dernière fois en 1999 [Note 7].

Les GEM complètent l'aide au logement d'AINC et les programmes de logements de la SCHL en fournissant aux Premières nations un outil leur permettant de contracter des prêts pour le logement dans les réserves. L'objectif de la politique des GEM est de faciliter l'accès au financement requis pour la construction, l'acquisition et la rénovation de logements dans les réserves. Un de leurs sous objectifs est de permettre et d'encourager le prêt personnel pour favoriser l'accès à la propriété aux habitants des réserves.

Pour être admissibles au financement en vertu de la politique de 1966 (voir la section 1.3 pour de plus amples renseignements sur la politique), les collectivités des Premières nations doivent avoir établi un ensemble de politiques sur le logement, de programmes de logement ainsi qu'un plan de logement pluriannuel. Les Premières nations sont encouragées à intégrer à leurs plans de logement pluriannuels l'accession à la propriété et d'autres options de logement en fonction du marché en plus du logement social [Note 8]. Les GEM peuvent contribuer aux plans de logement des Premières nations en leur permettant d'obtenir des fonds pour des projets de logements sociaux de même qu'en offrant aux gens les garanties nécessaires pour contracter une hypothèque personnelle afin de financer l'achat ou la rénovation d'une maison (bien que les prêts personnels doivent aussi être garantis par la bande).

Pour être admissibles à une GEM, les bandes doivent d'abord obtenir l'approbation d'un prêt hypothécaire d'un prêteur. La bande doit ensuite présenter une résolution du conseil de bande (RCB) à AINC qui comprend a) une attestation que le prêt servira à la construction ou à l'amélioration de logements destinés aux Indiens; b) une attestation qu'une évaluation environnementale a été réalisée sur la propriété confirmant qu'elle n'est pas contaminée; et c) l'autorisation de dépenser des recettes de la bande pour rembourser les paiements du prêt (p. ex. en cas défaut de paiement). Pour les prêts à des particuliers, d'autres conditions s'appliquent. La bande doit notamment confirmer a) être d'avis que le particulier a bonne réputation et être responsable du particulier sur le plan financier; et b) avoir obtenu le consentement du particulier de transférer tout certificat de possession à la bande et quittera la propriété s'il manque à son obligation [Note 9].

Ces critères d'admissibilité généraux sont conçus pour réduire le risque de défaut de remboursement de prêts, minimiser les contraintes financières sur le gouvernement et éliminer les contraintes excessives sur les membres des Premières nations et les conseils de bande. La directive sur le programme et l'ébauche du Guide opérationnel sur les GEM d'AINC énoncent la politique et les procédures d'approbation et d'administration des garanties d'emprunt.

Le programme fonctionne en vertu d'une autorisation de compte renouvelable. L'autorisation associée aux GEM fut augmenté en 2008 pour l'amener de 1,7 milliard de dollars à 2,2 millions de dollars, ce qui représente le passif éventuel total [Note 10].

L'objectif premier de l'évaluation des GEM est de réaliser une étude détaillée des GEM en vue de rédiger un rapport fondé sur des données probantes, opportun, stratégique et neutre. L'évaluation se penche sur la pertinence, le bien-fondé, la conception, la prestation, le succès, les conséquences et la rentabilité des GEM.

1.2 Les GEM et la Politique sur le logement dans les réserves

En 1996, le gouvernement du Canada a adopté la Politique sur le logement dans les réserves afin d'offrir aux Premières nations une plus grande souplesse et un meilleur contrôle de leurs politiques et programmes en matière de logement. La politique du gouvernement est conçue pour aider les Premières nations à jouer leur rôle en décidant comment, où et quand les fonds pour le logement sont investis. Il incombe à AINC de mettre en œuvre la politique, bien que la SCHL administre plusieurs programmes et fournisse plusieurs produits à l'appui de la politique [Note 11]. La Politique sur le logement du gouvernement favorise les ententes de financement flexibles, mais n'a jamais été conçue pour couvrir tous les coûts associés au logement dans les réserves. Bien qu'il y ait de l'aide financière, d'autres contributions, comme le financement par prêts, sont essentielles pour garantir des logements adéquats dans les réserves, par exemple, pour la construction de maisons et l'entretien continu d'unités de logement.

La politique est fondée sur quatre principes clés [Note 12] :

1. le contrôle par les collectivités;
   
   
2. le renforcement des capacités;
   
   
3. la responsabilité partagée; et
   
   
4. un meilleur accès aux capitaux privés.

Les deux derniers principes de la Politique de 1996 mettent l'accent sur la nécessité pour les Premières nations de rechercher activement d'autres sources de financement, notamment le financement par prêts privés, afin de répondre aux besoins en logement de leur collectivité. Les GEM constituent un de ces outils permettant de chercher d'autres sources de financement.

Les GEM sont beaucoup utilisées pour les projets de logement des Premières nations. Environ 80 % des Premières nations au Canada utilisent les GEM pour le logement dans les réserves (490 sur 615 en juin 2009). En septembre 2007, environ le tiers des logements dans les réserves au Canada (32 450 des plus ou moins 100 000 maisons) ont bénéficié d'un financement garanti par une GEM [Note 13].

À la fin de l'exercice 2007‑2008, AINC assumait environ 6 112 garanties d'emprunt pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de logements dans les réserves. Le montant initial de la garantie de ces prêts s'élevait à environ 2,3 milliards de dollars, alors que le capital impayé et les intérêts s'élevaient à près de 1,5 milliard de dollars. De 1996‑1997 à 2007‑2008 (l'exercice complet le plus récent pour lequel les données sont disponibles), AINC a émis environ 4 328 garanties d'emprunt pour la construction, l'acquisition ou la rénovation d'environ 22 311 logements [Note 14].

1.3 Évolution des GEM de 1996 à 2008

Nota : Toutes les données dans cette section sont calculées à partir des données fournies par AINC. Les données sur les GEM sont tirées des rapports régionaux générés par le Système de gestion des garanties d'emprunt (SGGE) pour chaque exercice, et les données sur le logement sont tirées du Répertoire national des biens liés au logement et à l'infrastructure, des Données ministérielles de base et du Recueil des données sur les programmes d'AINC de 2008.

Les GEM dans les réserves se classent habituellement dans l'une des trois catégories suivantes [Note 15] :

1. Prêts nécessaires pour financer le logement social (habitations soumises aux dispositions de l'article 95) – Article 95, le programme de logement sans but lucratif dans les réserves de la SCHL vise à aider les Premières nations à construire, acheter, remettre en état et administrer des logements locatifs de taille et de qualité convenables, à prix abordable, dans les réserves. La SCHL verse une subvention pour le financement et l'exploitation des ensembles d'habitation.
   
   
2. Prêts pour appuyer d'autres projets de logement gérés par les Premières nations (habitations soumises aux dispositions de l'article 10) – Ce programme aide les conseils de bande à obtenir du financement pour la construction, l'achat et/ou la rénovation de maisons individuelles ou de logements locatifs collectifs.
   
   
3. Prêts aux particuliers (projets destinés aux propriétaires), par l'intermédiaire du conseil de bande (habitations soumises aux dispositions de l'article 10) – Semblable au programme d'aide au logement soumis aux dispositions de l'article 10, ce programme est toutefois destiné aux particuliers qui souhaitent construire ou acheter leur propre maison dans une réserve.

Le type de prêt le plus commun est associé aux termes de l'article 95. Le tableau 1 ci‑dessous présente un aperçu des trois catégories de prêts avec GEM selon l'objet du prêt, pour la période de 1996‑1997 à 2007‑2008.

Comme indiqué dans le tableau, environ 54 % des prêts et 72,5 % des unités de logement étaient associés aux projets de la SCHL réalisés en vertu de l'article 95. Cette catégorie représente également la moyenne de prêt la plus élevée avec un peu plus de 525 000 $ (ou environ 75 000 $ par unité de logement couverts par le prêt). Les autres projets des Premières nations ont représenté environ 16 % des prêts, soit 21 % des unités de logement. Les prêts consentis à des particuliers membres d'une bande ont compté pour environ 31 % des prêts totaux et 6,5 % des unités de logement. Le graphique 1 ci‑dessous montre l'évolution des unités avec GEM et le prêt moyen par unité au cours de la même période. Veuillez noter que l'importante variation à la hausse dans le nombre de GEM correspond à l'investissement dans le logement dans les réserves du Budget 2005.

Le graphique ci-dessus montre la progression des GEM unitaires et du montant moyen des prêts par unité au cours de la période allant de 1996 à 2008.

Les tendances s'appliquant aux membres sont regroupées au bas du graphique. Les niveaux les plus bas ont été comptabilisés au cours des trois premières années, commençant à un peu plus que 9 en 1996‑1997, et augmentant progressivement. La croissance la plus importante sur une période d'un an s'est produite en 1999-2000, avec 176 unités. La période la plus stable se situe entre 2000 et 2005, avec un nombre d'unités variant entre 131 et 150. La courbe des « Membres » atteint un sommet en 2005‑2006, avec 219 unités. Les deux dernières années représentées sur le graphique démontrent une légère baisse, soit 116 unités en 2007-2008.

La courbe « Autres projets de bande » fait état de résultats plus élevés que celle des membres. Le point de départ, soit 1996-1997, se situe à 422 unités. On peu constater aussi une augmentation qui débouche sur trois années de stabilité, au cours desquelles le nombre d'unités est d'environ 600. S'ensuit une baisse au cours des deux années qui suivent, 238 unités en 2001-2002, puis une augmentation graduelle à 364 unités en 2003-2004. Une fois de plus, on constate une légère baisse en 2004-2005, soit 150 unités; toutefois, la tendance connaît une hausse importante à 494 unités au cours de 2005-2006.  En 2006-2007 on comptabilise 140 unités, et la courbe prend fin en 2007-2008 avec 265 unités.

On remarque que la courbe « Article 95 » a des tendances plus élevées que celle des membres et des autres projets de bandes. La courbe « Article 95 » commence à 1125 unités en 1996-1997, et augmente graduellement à 1339 vers 1998-1999.  Le graphique fait état d'une baisse marquée à 985 unités en 1999-2000. La courbe se stabilise ensuite jusqu'en 2003-2004, autour de 1000 unités. Le point le plus bas pour ce groupe se situe en 2004-2005, avec 834 unités. On peut voir une hausse à 1018 en 2005‑2006, suivie d'une montée en flèche des taux, pour atteindre un pic de 3278 unités. La dernière année comptabilisée, soit 2007-2008, montre une baisse au deuxième niveau le plus élevé : 2158 unités.

Le graphique illustre également la valeur moyenne des prêts par unité, en corrélation avec le suivi des tarifs unitaires des trois groupes. La valeur des prêts augmente progressivement chaque année, à l'exception de 1999-2000 et 2004-2005.  La valeur de départ de 1996-1997 est fixée à 50 624 $; elle passe à 60 023 $ en 1998-1999, avant de connaître sa première baisse à 58 508 $. L'année suivante, 2000-2001, la tendance à la hausse se poursuit, avec une valeur moyenne documentée de 64 263 $. La croissance graduelle continue jusqu'en 2003-2004, avec une valeur moyenne des prêts de 78 086 $, suivie de la baisse finale en 2004-2005 à 76 058 $. L'année d'après, soit 2005-2006, la valeur moyenne des prêts atteint les 76 058 $. En 2006-2007, le taux est de 84 464 $, menant au niveau de prêt le plus élevé comptabilisé en 2007-2008, soit 90 187 $

Les prêts accompagnés d'une GEM peuvent être utilisés pour trois types de « projets d'habitation » différents :

1. la construction de nouveaux logements;
   
   
2. la rénovation de logements existants; et
   
   
3. l'achat ou l'acquisition de logements.

La grande majorité des prêts sont utilisés afin de construire de nouvelles habitations. De 1996 1997 à 2007 2008, environ 92 % des prêts ont été utilisés pour la construction de nouvelles habitations. Les autres prêts ont servi à des projets de rénovation (environ 3 %) et à l'achat de logements (environ 4 %). Le tableau 2 présente les montants moyens des prêts pour les trois types de projets; les projets de rénovation représentant le montant moyen le plus bas (environ 23 381 $ par unité de logement) comparativement aux prêts pour les projets de construction (environ 73 720 $ par unité de logement).

Le tableau 2 ci‑dessous montre l'évolution des unités associées à une GEM selon l'objet du prêt au cours de la même période. Comme il est indiqué dans le graphique précédent, la période de pointe associée à de nouvelles constructions correspond à l'investissement du Budget 2005 dans le logement dans les réserves.

Le graphique ci-dessus illustre la progression des MLG unitaires en fonction de l'objet du prêt, entre de 1996 et 2008.  Les trois courbes montrent respectivement la progression des prêts consacrés aux constructions, aux rénovations et aux achats. Le nombre d'unités est indiqué sur l'axe des « y »,  et chaque année de l'intervalle déterminé est indiquée le long du même axe.

L'évolution des taux de rénovations et d'achats est consignée dans le bas du graphique. Le nombre d'unités rénovées a atteint un sommet en 1997-1998, à environ 200 unités, avant d'afficher une légère baisse au cours des deux intervalles suivants. Au cours de 2000-2001, le taux de rénovations a augmenté pour atteindre environ 125 unités. Ce taux va baisser au cours des trois années suivantes, atteignant le niveau le plus bas en 2003-2004, qu'il atteindra à nouveau en 2006-2007.  Le taux de rénovations atteindra son niveau le plus élevé, après trois années consécutives de baisse, en  2004-2005, à 125 unités.

Le taux d'achats reste bas, avec une légère hausse en 1998-1999 puis en 1999-2000.  Le niveau le plus bas du taux d'achats reste constant de 2001 à 2004, avec presque qu'aucune vente. Le niveau de ventes le plus élevé a été comptabilisé en 2005-2006, avec environ 200 unités achetées.

Le taux de constructions reste assez élevé tout au long de la période couverte par le graphique. Le taux approximatif de logements construits a progressé comme suit : 1400 unités en 1996-1997, 1700 en 1997-1998, 1875 en 1998-1999, 1625 en 1999-2000, 1500 en 2000-2001, 1250 en 2001-2002, 1400 en 2002-2003, 1475 en 2003-2004, 1100 en 2004-2005, 1500 en 2005-2006, 3400 en 2006-2007 et 2400 en 2007-2008.

Le tableau 3 fournit une indication de l'utilisation des GEM par rapport au nombre total de projets d'habitation qui ont été entrepris dans les réserves depuis 1996 1997. Il compare les unités financées par les prêts avec GEM (pour les projets de construction et de rénovation comme indiqué dans le tableau 2) avec les nouvelles unités de logement et les unités de logement rénovées depuis 1996 1997.

Comme indiqué, environ 26 000 nouvelles unités de logement ont été construites dans les réserves de 1996 1997 à 2007 2008 et près de 80 % de ces nouvelles unités de logement ont été financées au moyen d'un prêt assuré par une GEM. Le rapport pour les unités rénovées est considérablement inférieur. Des 38 500 unités rénovées depuis 1996 1997, moins de 2 % ont utilisé les prêts à la rénovation assurés par une GEM.

2.1 Portée et calendrier de l'évaluation

La présente évaluation des GEM s'inscrit dans l'évaluation globale du soutien au logement offert par AINC aux collectivités des Premières nations du Canada (réserves) et qui doit être achevée en 2010. Bien que cette évaluation plus vaste porte principalement sur les initiatives de soutien au logement d'AINC dans les réserves, elle comprend également des données et des éléments probants sur les programmes de la SCHL.

La portée de l'évaluation se limite à l'utilisation des GEM de 1996 à 2008 comme outil pour obtenir du financement au logement dans les collectivités des Premières nations. Bien que depuis 1996, les GEM aient été utilisées comme un outil pour garantir les prêts hypothécaires, la portée de la présente évaluation se limite à présenter une analyse de cet instrument au regard des domaines d'enquête depuis l'élaboration de la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves.

AINC et la SCHL disposent de divers politiques et de programmes qui constituent le soutien du gouvernement du Canada au logement dans les réserves, notamment au logement social. Bien que tous ces programmes et toutes ces initiatives interagissent et s'influencent les uns les autres (p. ex. des GEM sont nécessaires aux prêts accordés pour financer les projets soumis aux dispositions de l'article 95 de la SCHL), la présente évaluation porte uniquement sur les GEM et le rôle qu'elles jouent pour le financement de l'habitation dans les réserves. Par exemple, dans l'analyse des enjeux des options futures, les responsables de l'évaluation examinent les options et les stratégies futures permettant aux Premières nations d'obtenir des prêts pour le logement dans les réserves.

2.2 Enjeux et questions d'évaluation

Une matrice d'évaluation a été élaboré qui comprend des questions visant à examiner six domaines d'enquête : pertinence; clarté; résultats; rentabilité; conception et prestation; et orientations futures. Ces questions sont répondues dans les sections du rapport portant sur les conclusions. Chaque section du rapport liée aux constatations de l'évaluation examine les principales constatations de la recherche, les éléments probants qui étayent ces constatations, les conclusions et les recommandations connexes le cas échéant.

Pertinence

• Les objectifs des GEM sont‑ils conformes aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques du Ministère pour le logement dans les collectivités des Premières nations?
  
  
• Dans quelle mesure les GEM sont‑elles toujours pertinentes? Quels sont les mécanismes autres que les GEM permettant d'offrir une garantie de prêt pour le logement dans les réserves, notamment les partenariats ou d'autres outils existants d'assurance hypothécaire? Y a‑t‑il des solutions de rechange aux GEM pour les prêts‑subventions? Les GEM constituent‑elles un moyen efficace pour offrir aux Premières nations du financement au logement?
  
  
• Quel intérêt y a‑t‑il pour les Premières nations à offrir cette initiative du gouvernement aux conseils de bande des Premières nations et à leurs membres dans les réserves?
  
  
• Quelles seraient les répercussions sur les conseils de bande des Premières nations et sur leurs membres dans les réserves si les GEM n'existaient pas?
  
  
• Pourquoi AINC est‑il chargé de mettre en œuvre les GEM et non pas un autre agent de mise en œuvre?

Clarté

• Jusqu'à quel point l'atteinte de ces objectifs peut-être mesurée?
  
  
• Les statistiques quantitatives et qualitatives indiquent‑elles la portée et l'évolution du rendement des GEM au cours de cette période? Le cas échéant, ces sources fournissent‑elles une estimation de la capacité des GEM à répondre aux pressions démographiques prévues chez les Premières nations?

Résultats

• Dans quelle mesure les GEM atteignent‑elles les objectifs énoncés? Du point de vue de l'approche globale adoptée par le gouvernement du Canada depuis 1996, dans quelle mesure affirme-t-il qu'elles ont entraîné des changements au chapitre du logement dans les collectivités des Premières nations, plus particulièrement dans l'accès au financement privé et le renforcement des capacités?
  
  
• Le fait que les GEM permettent d'obtenir des prêts en vertu d'ententes à long terme entraîne‑t‑il de meilleurs résultats pour le logement par rapport à d'autres mécanismes (p. ex. les subventions d'investissement)?
  
  
• Le recours aux GEM pourrait‑il avoir des conséquences imprévues ou des résultats positifs ou négatifs imprévus (p. ex. sur la situation financière des Premières nations)?
  
  
• Dans quelle mesure les défauts et les arriérés de paiement liés aux GEM ont‑ils joué un rôle dans le fait qu'une collectivité soit placée sous régime de gestion par un tiers ou de cogestion?

Rentabilité

• Les GEM génèrent‑elles des résultats justifiables et viables par rapport aux coûts engagés pour leur mise en œuvre?

Conception et prestation

• Quels sont les objectifs, la portée et les critères d'admissibilité attribués aux GEM? Ces éléments sont‑ils clairement définis? Y a‑t‑il un modèle logique établissant les résultats souhaités des GEM?
  
  
• Dans quelle mesure les processus, les coûts et la satisfaction de la clientèle ont‑ils été uniformes dans l'ensemble du Canada? Y a‑t‑il des variations d'une région à l'autre? Des GEM ont-elles été approuvées pour des projets autres que des habitations? Le cas échéant, quelles répercussions ces projets ont-ils eues sur l'exposition du gouvernement du Canada et des Premières nations au risque de défaut de paiement?
  
  
• Quels sont les rôles et les responsabilités d'AINC, de la SCHL, des conseils de bande des Premières nations et des membres des Premières nations dans les réserves en ce qui a trait aux GEM? Sont-ils clairement définis, compris et respectés?
  
  
• L'autorisation de GEM est‑elle gérée avec la diligence requise, y compris par les bureaux régionaux? Les renseignements sur la mesure du rendement (succès) des GEM sont‑ils compilés systématiquement et adéquatement?
  
  
• À quels risques les GEM exposent‑elles le gouvernement du Canada? Quels sont les taux de recouvrement pour les défauts de paiement et quelles sont les répercussions sur le fonds du Trésor? Pourquoi, dans certains cas, le gouvernement du Canada est‑il incapable de recouvrer les fonds dans le cas d'un défaut de remboursement de prêt?

Orientations futures

• Quelles leçons peuvent être tirées de l'évaluation des GEM? Quelles sont leurs forces et leurs faiblesses?
  
  
• Quels sont les risques et les obstacles à la réussite associés à la mise en œuvre des GEM?
  
  
• Quels recommandations, options, solutions de rechange, stratégies possibles ou changements doivent être examinés pour améliorer la mise en œuvre des GEM? (p. ex. les GEM devraient‑elles être accessibles aux particuliers ou par l'intermédiaire d'un mécanisme distinct?)
  
  
• Le recours aux GEM doit‑il s'étendre à d'autres domaines que le logement pour répondre aux besoins des Premières nations?

2.3 Méthodologie d'évaluation

2.3.1 Sources de données

Les données probantes qui appuient l'évaluation ont été générées par un examen de la documentation, un examen des données administratives et des données secondaires, des entrevues auprès de répondants clés et des études de cas. Les méthodes de collecte de données pour chacune des sources ont été décrites dans un rapport sur la méthodologie présenté dans la phase préparatoire de l'évaluation.

• Examen des documents et analyse des données administratives et secondaires :

Ces sources de données comprennent l'examen des données et des documents administratifs sur les GEM. Des rapports sur les programmes ont été examinés, y compris des guides de présentation de rapports, des documents traitant des modalités des programmes et des projets tels que des plans opérationnels, des plans stratégiques et des stratégies de mesure du rendement, des documents de politique, ainsi que des évaluations et études antérieures. Les documents ont été classés par catégories, soit des documents sur les GEM et des documents sur le logement dans les réserves, y compris les documents d'AINC, de la SCHL, du Bureau du vérificateur général du Canada et de Statistique Canada et d'autres documents de recherche. Une liste complète des documents examinés est présentée à l'Annexe B.

Les données administratives sur les GEM et sur le parc immobilier dans les réserves ont été recueillies et calculées tout particulièrement pour cette étude à partir de données fournies par AINC. Les données sur les GEM proviennent des rapports régionaux tirés du SGGE pour chaque exercice, et les données sur le logement sont tirées de l'Inventaire du logement et de l'infrastructure, des Données ministérielles de base, ainsi que du Recueil des données sur les programmes d'AINC de 2008.

• Entrevues auprès des répondants clés

Soixante répondants clés ont été retenus pour l'évaluation et les consultations préliminaires en fonction d'une liste fournie par AINC en collaboration avec le comité consultatif. Les répondants clés comprennent des représentants des catégories suivantes (le nombre de répondants est indiqué entre parenthèses) :

Six guides d'entrevue ont été élaborés en fonction des questions de l'évaluation et distribués aux participants avant les entrevues. Ces questions, auxquelles se sont greffées au besoin des questions de suivi pour approfondir la réflexion sur certains enjeux, ont été utilisées pour orienter les discussions.

Les entrevues ont été réalisées au téléphone et ont duré généralement de 30 à 45 minutes. Au total, 53 personnes ont été interrogées (excluant les entrevues menées dans les études de cas). Un profil des répondants clés interrogés est présenté à l'Annexe C.

• Études de cas :

Des études de cas ont servi d'exemples pour illustrer l'incidence des GEM sur le logement dans les réserves.

Les profils de chaque sujet d'étude de cas et la méthodologie utilisée pour chacun sont présentés à l'Annexe D. Veuillez noter que toutes les entrevues réalisées dans les études de cas venaient s'ajouter aux entrevues auprès des répondants clés, et donc, en étaient distinctes.

2.3.2 Limites

La collecte des données à partir des trois principales sources a été confrontée à certaines limites :

• Peu de documentation portait spécifiquement sur les GEM. L'examen a donc porté sur des documents liés au logement dans les réserves en général. Ces sources ont été examinées pour trouver des références précises aux GEM et pour fournir des renseignements sur la façon dont les GEM contribuent à la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves de même que pour présenter en contexte d'autres activités d'AINC et d'autres programmes de financement, offerts par exemple par la SCHL.
  
  
• Les répondants clés sélectionnés pour cette étude ont été choisis suivant les recommandations du comité consultatif sur les personnes les mieux renseignées au sujet des GEM et des enjeux touchant les Premières nations. Par conséquent, le choix est systématiquement biaisé puisqu'aucune procédure officielle de sélection n'a été utilisée. Le plan pour l'évaluation était d'interroger 60 répondants, et 53 entrevues ont été réalisées auprès de répondants représentant tous les groupes déterminés. Tous les efforts possibles pour planifier les entrevues ont été déployées et plusieurs reprises de solliciter la participation de répondants (p. ex. demandes par téléphone et courriel) ont été éprouvées. Les répondants qui n'ont pas été interrogés, soit n'ont pas répondu aux demandes d'entrevue, soit ont refusé d'y participer. La plupart des entrevues qui n'ont pu être réalisées étaient celles auprès des représentants des Premières nations.
  
  
• Les emplacements des études de cas choisis constituaient un échantillon de commodité recommandé par des techniciens en logement des Premières nations dans tout le pays. Bien que les critères de sélection aient été appliqués, l'approche ne comportait pas la rigueur méthodologique qui aurait généré un échantillon aléatoire.
  
  
• Les sources qui ont alimenté chacune des études de cas variaient. La quantité d'information et la documentation que les collectivités voulaient ou pouvaient communiquer sur leur programme de logement et leur situation financière variaient aussi entre les sujets. Dans certains cas, la documentation n'était pas accessible en raison du manque de continuité du personnel et des changements dans les systèmes d'information au cours des années. Il en était de même pour les participants aux entrevues; dans chacune des collectivités, certaines personnes n'étaient pas disponibles pour participer. Les entrevues auprès des utilisateurs finaux s'appliquaient seulement dans les collectivités où des particuliers avaient tiré profit des GEM pour l'accession à la propriété individuelle.
  
  
• Les données administratives s'arrêtaient en 2007‑2008 et conséquemment, les renseignements pour 2008‑2009 et 2009‑2010 ne figurent pas dans le présent rapport.

La présente partie comprend les résultats des questions d'évaluation sur la pertinence des GEM. Dans ce domaine d'enquête, les évaluateurs ont cherché à comprendre si les objectifs des GEM sont conformes aux objectifs du gouvernement pour le logement, à quel point ils sont valables pour les conseils de bande des Premières nations, quels mécanismes de rechange aux GEM existaient pour obtenir une garantie de prêt au logement et quel agent de mise en œuvre est le mieux placé pour fournir l'outil des GEM à ses utilisateurs.

Les parties suivantes présentent les principales conclusions tirées sur la pertinence.

3.1 Objectifs des GEM

Les objectifs des GEM sont conformes aux priorités du gouvernement du Canada pour les logements dans les réserves : les GEM aident les Premières nations à fournir des logements adaptés et abordables. Elles soutiennent également ces dernières lorsqu'il faut décider comment, où et quand les fonds alloués au logement sont investis en permettant d'accéder au capital privé, une des priorités de la Politique de 1996 sur le logement.

L'examen des documents de politique du gouvernement ainsi que des documents qui décrivent les objectifs des GEM montre que la Politique du gouvernement du Canada sur le logement dans les réserves est en grande partie fondée sur la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves. La politique est fondée sur quatre principes clés : le contrôle de la collectivité, le développement du potentiel, le partage des responsabilités et l'accès au capital privé [Note 16]. Afin de respecter la Politique de 1996, les collectivités ont élaboré des politiques, des programmes et des plans pluriannuels sur le logement adaptés à leurs besoins [Note 17].

Le gouvernement du Canada investit environ 272 millions de dollars annuellement par l'intermédiaire d'AINC et de la SCHL pour aider les collectivités de Premières nations à répondre à leurs besoins en logement dans les réserves au moyen de programmes [Note 18], ainsi que par d'autres annonces de financement uniques comme le Budget 2005 (qui comprenait des incitatifs à l'accès à la propriété dans les réserves) [Note 19] et, dernièrement en 2009, grâce au Plan d'action économique du Canada. Le gouvernement du Canada propose un aperçu de sa politique sur le logement dans les réserves dans certains documents.

Comme les terres d'une réserve sont exclusivement destinées à l'usage d'une bande, le chef et les conseils ont eu très peu d'occasions d'accéder au capital privé en raison de l'incapacité à fournir une garantie relative au prêt. Un des principes clés de la Politique de 1996 consiste à fournir l'accès au capital privé afin de permettre aux collectivités d'emprunter d'autres avenues pour financer les projets de logement.

Lors des entrevues effectuées auprès des répondants clés, la plupart des représentants d'AINC ont mentionné que les objectifs des GEM consistent à fournir une garantie puisque la Loi sur les Indiens interdit la saisie par un non‑Indien et assure le financement de prêts au logement pour les collectivités des Premières nations. De plus, ils voient les GEM comme un outil d'accès aux prêts et aux prêts hypothécaires pour le logement dans les réserves, ce qui permet aux collectivités des Premières nations d'élargir leur parc résidentiel. Presque toutes les personnes interviewées à la SCHL ont mentionné le même objectif. Elles ont mis l'accent sur le rôle des GEM en tant que protection qui remplace le titre et garantie en cas de défaut de paiement, ce qui permet d'accorder des prêts dans les réserves. Près de la moitié des représentants des Premières nations ont également mentionné que les objectifs consistaient, en général, à fournir une garantie relative au prêt aux institutions financières et à garantir que les prêteurs soient remboursés en cas de défaut de paiement. L'autre moitié a également mentionné cet objectif, mais a mis l'accent sur des aspects différents en soulignant la nécessité des GEM compte tenu de la Loi sur les Indiens et de la façon dont les GEM permettent aux Premières nations de trouver du capital applicable à des prêts au logement. En outre, 80 % des prêteurs ont mentionné ces objectifs.

Un rapport récent sur les GEM effectué pour le compte d'AINC a aussi défini leur objectif comme celui de faciliter l'accès au financement nécessaire à la construction, à l'acquisition et à la rénovation de logements dans les réserves. Un des sous‑objectifs consiste à permettre et à encourager les prêts aux personnes en appui à l'accès à la propriété pour les résidants des réserves au moyen de mécanismes législatifs et traditionnels de droit à la propriété [Note 20].

3.2 Utilisation des GEM

Environ 26 000 nouvelles unités de logement ont été construites dans les réserves entre 1996‑1997 et 2007‑2008 avec l'aide des GEM et il a été nécessaire d'élargir l'autorisation aussi récemment qu'en 2008. Cependant, le niveau de participation varie selon les régions.

Comme susmentionné, conformément à l'article 89 de la Loi sur les Indiens, « les biens d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l'objet d'un privilège, d'un nantissement, d'une hypothèque, d'une opposition, d'une réquisition, d'une saisie ou d'une exécution en faveur ou à la demande d'une personne autre qu'un Indien ou une bande [Note 21] ». Ainsi, pour fournir du financement par des prêts, les prêteurs exigent une forme de garantie de paiement en cas de manquement. En outre, les bandes doivent être admissibles aux GEM et en recevoir afin d'être admissibles au Programme de logement sans but lucratif dans les réserves qu'applique la SCHL (article 95) [Note 22]. Ainsi, il existe des directives juridiques et des politiques claires pour faire en sorte que les GEM restent pertinentes pour le logement dans les réserves.

Le fait que les collectivités ont  si régulièrement recours à cet outil que l'autorisation associée aux GEM a augmenté de manière constante depuis son adoption à la fin des années 1960, et de manière encore plus importante depuis les 10 dernières années, témoigne de la pertinence et l'efficacité des GEM. En 1999, l'autorisation est passée de 1,2 milliard de dollars à 1,7 milliard de dollars et en octobre 2008, elle a été augmentée à 2,2 milliards de dollars [Note 23].

Les GEM profitent actuellement d'un niveau élevé d'adoption parmi les collectivités de Premières nations puisque bon nombre d'entre elles disposent de peu d'options accessibles autres que cet outil pour élargir leur programme de logement, comme il est mentionné à la partie 3.3 ci‑dessous. Les bandes peuvent également encourager les personnes à acquérir une maison individuelle au moyen d'un prêt en vertu de l'article 10 et de la GEM connexe afin d'alléger les listes d'attente pour le logement social et le logement appartenant aux bandes.

L'analyse de la progression des prêts avec GEM entre 1996 et 2008 montre une augmentation considérable de leur utilisation ainsi que de légers signes de ralentissement. De 1996‑1997 à 2007‑2008 (l'année la plus récente pour laquelle des données complètes sont disponibles), environ 26 000 nouvelles unités de logement ont été construites, dont 22 311 sont appuyées par des GEM, soit près de 80 % [Note 24]. En outre, plus d'un tiers des unités de logement dans les réserves ont des GEM actives [Note 25] et près de 80 % des collectivités de Premières nations profitent actuellement d'hypothèques appuyées par les GEM [Note 26].

Il existe toutefois des variantes régionales dans l'utilisation des GEM et le type de projets auxquelles elles sont appliquées. Les trois tableaux qui suivent présentent des données régionales sur les GEM afin de permettre un examen approfondi de l'utilisation des GEM au Canada [Note 27].

Le tableau 4 propose un sommaire régional des 4 328 GEM émises au cours de la période allant de 1996‑1997 à 2007‑2008. Comme indiqué, la Colombie‑Britannique (C.-B.) et le Québec sont les deux régions dont le nombre de prêts garantis par les GEM et d'unités couvertes par ces prêts est le plus élevé. Ces données ne sont pas ajustées en fonction de la population. La valeur moyenne du prêt pour chaque unité de logement couverte varie énormément. Au Yukon, la valeur moyenne atteint un sommet de 98 000 dollars, le Québec se situant à l'autre bout de l'échelle à 58 000 dollars.

Les deux tableaux suivants présentent les GEM selon l'objectif d'un prêt et le type de projet de logement associés à ce prêt.

Le tableau 5 propose quant à lui une analyse fondée sur l'objectif du prêt : en vertu de l'article 95 de la SCHL, pour d'autres projets de bandes ou pour ceux de membres individuels de bandes. L'unité de mesure utilisée pour faire la comparaison est le nombre d'unités de logement visées par les prêts. Comme discuté dans l'introduction, les prêts sont plus couramment utilisés pour les projets de logement visés par l'article 95 de la SCHL. Par conséquent, si la SCHL modifiait ses critères pour le programme visé par l'article 95 afin que les GEM ne soient pas nécessaires, la demande de GEM et l'augmentation de leur utilisation prendraient probablement une direction très différente.

Environ 72,5 % des unités de logement assujetties à un prêt avec GEM pour la période de 1996‑1997 à 2007‑2008 étaient associés au programme visé par l'article 95 de la SCHL. Il existe en outre des variations régionales de cette moyenne nationale.

L'utilisation des prêts individuels pour les membres est plus répandue au Québec et en C.-B. (environ 12 % des unités de logement dans les deux régions en comparaison de la moyenne nationale de 6,5 %). Ces deux régions comptent également une proportion plus élevée d'autres projets commandités par les bandes. En revanche, au Yukon et en Sasktachewan, la plupart des GEM ont été utilisées pour mettre en œuvre le programme visé par l'article 95 de la SCHL (ou environ 96 % et 94 % respectivement pour les unités financées par les prêts).

Le tableau 6 propose une analyse semblable fondée sur le type de projet : construction, rénovation ou achat de logement. Encore une fois, il existe des variations régionales par rapport à la moyenne nationale, notamment pour les régions du Québec et de l'Alberta. Ces deux régions comptent une proportion plus faible de prêts de construction. Au Québec, une importante proportion de prêts a été utilisée pour des projets de rénovation (8,5 % en comparaison de 3,2 % pour la moyenne nationale), alors que la plupart des prêts de l'Alberta ont été utilisés pour l'achat de maisons (11,5 % en comparaison de 4,0 % pour la moyenne nationale).

L'utilisation de l'autorisation de GEM, comme susmentionné, a connu une croissance constante entre 1997 et 2008. Cette croissance a culminé avec la nécessité d'augmenter rétroactivement l'autorisation de GEM en 2008 lorsque le passif éventuel a été excédé par inadvertance. Le graphique 3 montre l'augmentation en passif éventuel au cours de cette période.

Graphique 3 : Passif éventuel

Source : Système de gestion des emprunts garantis, 2009

Ce graphique illustre l'augmentation de la responsabilité éventuelle entre 1997 et 2008.

L'axe horizontal des « x » est segmenté par années. L'axe vertical des « y » indique l'unité de mesure en milliards de dollars.

Le taux de responsabilité éventuelle pour 1997-1998 est de 10 milliards de dollars. Le taux de 1998-1999 est d'environ 11,5 milliards de dollars. La colonne 1999-2000 indique 12,25 milliards de dollars. Le taux indiqué pour 2000-2001 et pour 2001-2002 est de 12,5 milliards de dollars. Les colonnes pour 2002­-2003 indiquent une augmentation à 12,75 milliards de dollars. Le taux pour 2004-2005 est de 13 milliards de dollars. Le taux de 2005-2006 augmente à 13,5 milliards de dollars. Le taux de 2006–2007 est d'environ 15,25 milliards de dollars. Dans la dernière colonne, la responsabilité éventuelle indiquée pour 2007-2008 est d'environ 17 milliards de dollars.

3.3 Solutions de rechange aux GEM

Il existe des solutions de rechange aux GEM pour obtenir du financement par des prêts, notamment le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations, l'assurance prêt hypothécaire de la SCHL, des subventions, des fonds de crédit renouvelable et la mise à profit des relations actuelles avec les institutions financières. Toutefois, le coût et les critères d'admissibilité de la plupart des solutions de rechange aux GEM peuvent rendre ces solutions prohibitives et, par conséquent, inaccessibles pour de nombreuses collectivités.

Un examen des documents et des entretiens avec des répondants clés ont permis d'identifier d'autres outils actuels pour financer de nouveaux logements dans les réserves, notamment :

• le Produit pilote d'assurance prêt pour propriétaires-occupants vivant dans les réserves sans garantie d'emprunt ministérielle (programme de la SCHL) : La Première nation crée une fiducie (minimum de 150 000 dollars) afin de garantir le prêt. Le programme pilote est en vigueur depuis cinq ou six ans, cependant, moins de cinq collectivités y ont accès;
  
  
• le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations : Cette solution est semblable au programme pilote susmentionné (ci‑dessus) et consiste à reproduire les prêts hors réserve et nécessite une assurance prêt hypothécaire. La bande doit être admissible au fonds. Toutefois, jusqu'à maintenant, seules six Premières nations ont été acceptées [Note 28]. Ce fonds est géré par une entité indépendante composée de neuf fiduciaires du gouvernement, de prêteurs et de Premières nations, mais la SCHL demeure tout de même responsable de la gestion quotidienne des activités du fonds;
  
  
• l'assurance prêt hypothécaire de la SCHL (la même que celle hors réserve) : Son coût varie selon la communauté et, dans certains cas, la prime pourrait être très élevée;
  
  
• les Subventions de logement social : Pour en profiter, il faut effectuer une importante mise de fonds, démarche qui pourrait se révéler plus ou moins réalisable;
  
  
• le Fonds de crédit renouvelable : Cette initiative connaît du succès dans quelques collectivités, mais un flux de rentrées est obligatoire pour qu'elle soit viable, par exemple un revenu de location; et
  
  
• le prêt ordinaire : Des institutions comme la RBC, la BMO et la Caisse Populaire prêtent aux Premières nations, entre autres pour le logement, en vue de l'octroi de prêts aux bandes avec lesquelles elles entretiennent de bonnes relations de travail.

Même s'il existe certaines solutions de rechange aux GEM, il est évident que ces solutions sont, pour la plupart, inaccessibles. En outre, même si les répondants ont relevé certaines des options existantes, il est maintenant clair par les réponses que les options disponibles dépendent de la situation financière et économique de la collectivité (p. ex. les collectivités bien nanties ont plus d'options à leur portée). Presque tous les répondants d'AINC ont déclaré que seulement 10 % à 15 % des collectivités des Premières nations avaient la capacité de tirer profit de ces options, alors que les autres optent pour les GEM afin d'accéder au financement pour le logement dans les réserves. Les représentants des Premières nations adoptaient également ce point de vue. Presque tous les répondants des Premières nations ont déclaré que les exigences de ces programmes sont très sévères et hors de portée de la majorité des collectivités. Ils croient en outre que ces programmes sont seulement accessibles pour 5 % à 15 % des collectivités, selon la région. Dans le même ordre d'idées, presque toutes les personnes interviewées ont mentionné que les collectivités qui ont une bonne situation financière peuvent aller chercher elles‑mêmes du financement auprès des établissements de crédit.

C'était également assez évident dans quatre des cinq études de cas (la cinquième est gérée par un tiers et n'est pas admissible aux GEM). Dans deux des études de cas, les collectivités optent pour les GEM autant pour les unités de logement visées par le programme article 95 de la SCHL que pour celles des bandes. Dernièrement, une des collectivités a entrepris un plan de logement après des années de stagnation et les GEM en font partie intégrante.

La quatrième collectivité a cessé de construire des logements pour la bande (sociaux ou possédés par la bande) et se tourne plutôt vers les outils de GEM afin d'encourager ses membres à acheter ou à construire leur propre maison dans les réserves. Même si les répondants reconnaissent l'avantage que les bandes encouragent la propriété individuelle de logements en obtenant des GEM au nom de leurs membres, cette collectivité en a fait le point central de sa stratégie de logement. Au cours des quatre dernières années, 27 projets de propriété individuelle ont été achevés.

Des solutions de rechange aux GEM qui seraient accessibles feraient diminuer la dépendance des collectivités des Premières nations envers cet outil et permettraient d'avoir moins recours au logement social comme unique solution de financement viable pour augmenter le nombre de maisons dans les réserves.

3.4 L'absence des GEM aurait une influence sur les collectivités de Premières nations

La documentation et les renseignements obtenus lors des entretiens avec les répondants clés ainsi que les études de cas indiquent que l'absence des GEM aurait une influence négative sur la capacité des collectivités de Premières nations à financer les logements dans les réserves. Comme les prêts pour le logement requièrent une assurance prêt hypothécaire en conformité avec la Loi nationale sur l'habitation, la SCHL émet un certificat d'assurance prêt hypothécaire pour toutes les transactions appuyées par une GEM sans demander de prime. La SCHL utilise les GEM comme assurance, éliminant ainsi la nécessité d'exiger des primes à cet effet. En l'absence de GEM, la SCHL ne disposerait d'aucune garantie valable, et se verrait dans l'obligation d'exiger une prime d'assurance de beaucoup supérieure à celle exigée hors réserve afin de compenser le risque élevé ou de resserrer les critères de souscription, à moins que des changements soient apportés au programme afin que les primes d'assurance soient moins élevées. Essentiellement, cette façon de faire restreindrait l'accès à ces prêts, laissant ainsi la plupart des collectivités sans solution de rechange pour financer les logements dans la réserve puisqu'elles sont, en général, non admissibles à la majorité des autres outils et programmes de financement [Note 29]. C'est supposé que le nombre de nouvelles unités pourrait diminuer et que les taux de surpeuplement pourraient augmenter. Ces préoccupations ont également été soulevées par les répondants clés d'AINC et de la SCHL pendant les entrevues.

Plus de la moitié des répondants clés qui représentaient les Premières nations ont déclaré que sans les GEM, les possibilités d'obtenir un logement dans les réserves seraient très restreintes. Certains de ces répondants ont décrit une telle situation comme un « désastre » puisqu'il n'existe aucune autre option possible. Ils croient également que le nombre de nouvelles unités diminuerait et qu'il y aurait beaucoup moins de logements sociaux puisque le financement dépendrait seulement des subventions de logement en vigueur. Plus de 20 % des répondants des Premières nations croient que les grandes collectivités, qui peuvent avoir recours à d'autres options, seraient en mesure de maintenir leur programme de logement en profitant de ces options, alors que les petites collectivités, qui ont accès à beaucoup moins de ressources, seraient celles qui souffriraient le plus.

Le fondement de la dernière affirmation a été vérifié dans les études de cas :

• Quatre des cinq collectivités ciblées se trouvent dans des secteurs reculés ou ruraux et les personnes interviewées de ces quatre collectivités croient qu'elles n'ont aucun autre choix que d'opter pour les GEM.
  
  
• Trois des cinq collectivités comptent une population inférieure à 1 000 résidants dans la réserve et ces trois collectivités croient qu'elles n'ont aucun autre choix que d'opter pour les GEM.
  
  
• Trois des cinq collectivités sont soumis à un Plan de gestion corrective ou l'étaient récemment ou font affaire avec un cogestionnaire ou ont été mises sous la supervision d'un tiers, et ces trois collectivités croient qu'elles n'ont aucun autre choix que d'opter pour les GEM, si elles arrivent à se qualifier. Les collectivités gérées par un tiers ne sont pas admissibles, mais peuvent tout de même avoir eu recours aux GEM par le passé, avant d'être gérées par un tiers.

3.5 AINC en tant qu'agent de mise en œuvre des GEM

Tandis que le gouvernement souhaite que la gestion du logement dans les réserves soit partagée entre AINC et la SCHL, aucune des personnes interrogées d'AINC ne partage la même opinion sur le choix du meilleur agent de mise en œuvre des GEM entre AINC et la SCHL. Les personnes interviewées de la SCHL, pour leur part, s'entendent pour dire que AINC constituerait le meilleur choix d'agent de mise en œuvre pour les GEM.

La dernière proposition, qui garantit une augmentation de l'autorisation de GEM, indique clairement que la responsabilité de soutenir l'ensemble du logement dans les réserves du gouvernement du Canada est partagée entre AINC et la SCHL. Cependant, certaines opinions divergent à cet égard, soit à savoir si AINC devrait demeurer le principal agent de mise en œuvre des GEM.

Un tiers des répondants d'AINC croient que le Ministère constitue le meilleur choix d'agent de mise en œuvre pour les GEM. Comme il s'agit d'une garantie ministérielle, ces répondants croient que AINC doit agir à titre d'agent de mise en œuvre, surtout depuis que les renseignements requis pour réviser les demandes, notamment les vérifications des états financiers, sont sous sa responsabilité. De tous ces répondants, certains ont également mentionné que la SCHL ne constituerait pas un choix avisé puisque c'est elle qui accorde la plupart des prêts appuyés par les GEM, ce qui pourrait entraîner des conflits d'intérêts. Ils croient en outre que AINC a une meilleure situation en raison de son suivi quotidien des Premières nations et de la façon dont il gère leurs fonds.

Un autre tiers des répondants d'AINC croit que la SCHL ferait un meilleur agent de mise en œuvre. Ils croient en effet que puisque l'organisme gère les programmes de logement pour le gouvernement, il est par conséquent le spécialiste du logement. Les prêts seraient garantis par le ministère responsable de la SCHL et certains de ces répondants ont fait le lien avec l'obligation de rendre compte. Comme la majorité des prêts appuyés par les GEM sont destinés aux programmes de la SCHL, ils croient que la SCHL utilise la plupart des compétences d'AINC, ce qui entraîne une mauvaise distribution des responsabilités respectives. Un autre répondant de ce groupe a également fait remarquer que cette situation permettrait davantage à la SCHL de gérer la question et ainsi d'élaborer d'autres solutions, notamment un programme d'assurance prêt hypothécaire (sans GEM) ou bien de trouver une façon d'améliorer l'accessibilité aux GEM.

Le dernier tiers des répondants d'AINC n'était pas fixé sur le choix du meilleur agent de mise en œuvre. Comme il a été mentionné par un des répondants, la question est complexe parce que la SCHL est spécialisée en logement et que AINC est spécialisé dans les collectivités de Premières nations. Un seul répondant d'AINC a proposé qu'éventuellement, les organismes des Premières nations offrent eux-mêmes le service.

Alors que les opinions sont partagées parmi les représentants d'AINC, tous les représentants de la SCHL s'entendent pour dire que AINC devrait agir à titre d'agent de mise en œuvre des GEM. Ils ont d'ailleurs mentionné que AINC est l'organisme fédéral responsable en matière de logement dans les réserves et notamment que c'est lui qui applique la Loi sur les Indiens et qui fournit la garantie, et que la SCHL ne possède pas toute l'information financière nécessaire pour assumer ces responsabilités.

3.6 Conclusion

Les objectifs des GEM sont conformes aux priorités du gouvernement pour le logement dans les collectivités de Premières nations. Il s'agit en effet d'un outil pertinent puisque les collectivités doivent régulièrement obtenir une subvention de logement social de la SCHL en vertu de l'article 95. Le besoin constant d'élargir le montant de l'autorisation témoigne de l'efficacité de cet outil. L'accès aux GEM a ainsi permis aux collectivités de faire construire environ 26 000 nouvelles unités de logement entre 1996‑1997 et 2007‑2008, unités qui pourraient ne pas exister autrement. Même s'il existe des solutions de rechange aux GEM, elles dépendent énormément de la capacité financière de la collectivité et, à ce titre, elles s'appliquent seulement à environ 15 % des bandes, ce qui entraîne un niveau d'intérêt élevé pour les GEM ainsi qu'une forte utilisation. La dépendance à l'égard des GEM pourrait toutefois décroître si d'autres solutions viables sont élaborées. Actuellement, l'absence des GEM mettrait en fait un terme à la croissance des programmes de logement dans la plupart des collectivités des Premières nations, particulièrement les plus petites collectivités situées dans les secteurs ruraux ou reculés ou celles qui connaissent des difficultés financières. Il faudrait non seulement que la SCHL apporte des changements administratifs à ses programmes, mais aussi qu'une prime élevée soit exigée pour l'assurance prêt ou que surviennent des modifications législatives. AINC a élaboré de nombreuses politiques dans les réserves et dispose d'un Ministère qui peut accorder l'autorisation de fournir des garanties. Les preuves sont donc insuffisantes pour suggérer l'entrée en scène d'un nouvel agent de mise en œuvre.