Archivée - Vérification de la passation des marchés (à l'exception des marchés spéciaux)

Contexte

La vérification de la passation des marchés a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque (PVAR) de 2011-2012 à 2013-2014 approuvé par le Comité de vérification ministériel, le 22 février 2011. Elle a été désignée « à priorité élevée », car la passation de marchés est importante du point de vue financier étant donné l'ampleur des marchés de biens et de services et le fait que cette fonction est surveillée étroitement par le public.

Au cours des dernières années, les pratiques gouvernementales à l'égard de la passation de marchés et des achats ont fait l'objet d'un examen public accru, notamment dans le cadre de rapports variés émanant du Comité des comptes publics de la Chambre des communes, ainsi que du Bureau du vérificateur général du Canada.

Au sein d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), la passation de marchés et les achats de biens et de services représentent des dépenses de fonctionnement substantielles. Au cours de la période d'avril 2009 à juin 2011, qui a servi d'échantillon pour la présente vérification, plus de 14 000 marchés relatifs à des biens et des services ont été entrepris, et leur valeur totalisait 515 millions de dollars.

Au cours des dernières années, des changements importants ont été apportés aux pratiques relatives aux achats et à la passation de marchés tels que :

• En juin 2010, la mise en œuvre de l'approbation et de la signature de l'agent de l'approvisionnement, en vertu de l'article 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP); et
  
  
• En novembre 2009, la révision de la valeur maximale des marchés de services de faible valeur, laquelle est passée de 15 000 $ à 10 000 $.

La Division de la gestion du matériel et des biens (DGMB) d'AADNC est chargée de la gestion et de la prestation des services des marchés et d'approvisionnement à l'échelle de tous les secteurs et bureaux régionaux du Ministère. La Division de la gestion du matériel et des biens est dirigée par un directeur, soutenu par le personnel responsable de l'approvisionnement à l'administration centrale et dans les régions. Le dirigeant principal des finances (DPF), qui est chargé de toutes les questions relatives aux biens, au matériel et aux acquisitions ministérielles au sein de l'organisation, est le supérieur immédiat du directeur de la DGMB.

 AADNC fournit des services de marchés et d'achats par l'intermédiaire des membres du personnel d'approvisionnement, à l'administration centrale et dans les régions. Ces employés ont les responsabilités suivantes :

• La surveillance des transactions touchant les biens et services afin d'assurer qu'elles sont conformes aux politiques ministérielles et à celles du Conseil du Trésor (CT) et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC);
  
  
• La gestion des systèmes de passation de marchés et d'achats;
  
  
• Le traitement des transactions qui échappent aux pouvoirs financiers délégués du gestionnaire de centre de responsabilité (GCR);
  
  
• La prestation des services suivants aux GCR et aux membres du personnel :
  
  
• Des conseils, de l'orientation et du soutien opérationnel concernant le processus d'acquisition; et
  
  
• De la formation sur les politiques, le processus et les systèmes d'acquisition.

Conformément aux lignes directrices sur les achats en vigueur, les GCR possèdent des pouvoirs financiers délégués pour octroyer des marchés de services de faible valeur (c'est-à-dire d'une valeur inférieure à 10 000 $). En outre, ils traitent les commandes subséquentes à des offres à commandes attribuées par le Ministère.

Les GCR jouent un rôle important dans le cadre de divers processus de passation de marchés, y compris à l'égard de ce qui suit :

• La définition du besoin de passation de marchés;
  
  
• Une participation dans le processus de demandes de devis et de propositions;
  
  
• La garantie que les marchés sont fournis conformément aux attentes en se fondant sur la surveillance des modalités du marché.

Objectif et portée de la vérification

Les objectifs de la vérification étaient les suivants :

• Apporter l'assurance que les contrôles de gestion soutenant le traitement des marchés de biens et de services sont adéquats et efficaces, et que les biens et services sont acquis de manière conforme aux politiques et procédures ministérielles et du Conseil du Trésor (CT), ainsi qu'aux lois et règlements applicables, comme la LGFP;
  
  
• Vérifier qu'au sein d'un échantillon, les marchés ont été remplis conformément aux politiques, règlements et directives sur la passation de marchés émanant du CT et d'AADNC.

La vérification, qui a couvert la période du 1er avril 2009 au 30 juin 2011, portait aussi sur les processus de passation de marchés en matière d'approvisionnement en biens et services. Les pouvoirs contractuels exceptionnels, les cartes d'achat et les marchés qu'administre AADNC au nom d'autres entités ont été exclus de la vérification.

La vérification comprenait l'examen des processus et des transactions à l'administration centrale ainsi que dans trois bureaux régionaux (Colombie-Britannique, Territoires du Nord-Ouest et Ontario). Les bureaux régionaux visés ont été choisis en fonction du  volume des marchés, de la valeur totale des marchés en dollars, ainsi que de la complexité des pratiques en matière de passation de marchés et d'approvisionnement.

Points forts observés

Au cours des travaux sur le terrain, tant les agents de l'approvisionnement que les GCR ont déclaré que des améliorations avaient été apportées à l'élaboration des processus, des outils et de la formation relatifs à l'approvisionnement grâce à la direction efficace de la Section des services de l'approvisionnement de l'administration centrale. Des démarches positives ont été entreprises et les progrès se poursuivent. Les progrès réalisés jusqu'à maintenant ont entraîné de nombreux commentaires positifs. Cela démontre qu'il était nécessaire d'améliorer les pratiques d'acquisition et de passation de marchés au sein du Ministère, afin de réagir aux conclusions du rapport sur la vérification de la passation de marchés de 2006.

Énoncé d'assurance

Selon notre jugement professionnel, le travail de vérification mené a permis d'accumuler des preuves suffisantes et appropriées pour soutenir l'exactitude des conclusions obtenues et contenues dans ce rapport. Les conclusions ont été fondées sur les observations et analyses des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, et en rapport avec les critères de cette dernière. Les conclusions ne s'appliquent qu'à la vérification de la passation des marchés. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Conclusion

En réaction aux conclusions du rapport de vérification de la passation des marchés de 2006, de nombreuses améliorations ont été apportées dans l'élaboration de processus, d'outils et de formation en matière d'approvisionnement.

La vérification a établi qu'en général, les contrôles de gestion soutenant le traitement des biens et services étaient efficaces. Toutefois, des améliorations devraient être apportées dans certains domaines liés à la surveillance de la passation des marchés, aux mécanismes de gouvernance et à l'amélioration continue.

En ce qui concerne le respect des politiques, procédures et règles ministérielles et du CT, des améliorations sont nécessaires dans les domaines suivants : l'entreposage et l'extraction des dossiers de passation des marchés, la surveillance des marchés, les exigences relatives aux documents à l'appui des marchés et la délégation des pouvoirs de signature.

Recommandations

L'équipe de vérification a relevé des secteurs où les pratiques et processus de gestion peuvent être améliorés, et a formulé six recommandations. La Direction générale des services de vérification et d'assurance (DGSVA) recommande ce qui suit :

Que le DPF s'assure que :

• Les marchés sont conservés et classés de manière appropriée aux fins d'extraction, de manière à pouvoir être retrouvés au besoin, tout particulièrement en ce qui concerne les marchés en cours. Le DPF devrait confier au directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens la tâche d'effectuer le suivi relativement aux quatre dossiers de marché qui n'ont pas pu être retrouvés pendant la vérification, afin de déterminer les raisons de leur absence (recommandation 1).
  
  
• Les problèmes de suivi suivants sont abordés :
  1. un processus d'examen et d'analyse périodiques de tous les marchés est mis en œuvre (p. ex. au moins tous les trimestres, en plus du rapport annuel sur l'approvisionnement) afin de repérer les possibilités de non-respect des politiques, de fautes ou d'activités de marché inappropriées et/ou les domaines où il y aurait place à l'amélioration;
     
     
  2. un suivi des anomalies découvertes est mis en place, et si c'est pertinent, celles-ci sont communiquées au comité de gouvernance approprié et les inclure dans le rapport annuel sur l'approvisionnement; et
     
     
  3. les rôles et les responsabilités des GCR doivent être clarifiés en ce qui concerne la surveillance des marchés. Les GCR doivent recevoir une formation et des directives supplémentaires afin d'assurer la normalisation des activités de surveillance et de garantir que la documentation à l'appui de l'activité est conservée (recommandation 2).
     
     
   
• La convocation du Conseil des marchés et de l'approvisionnement soit à nouveau prise en considération, pour veiller à ce que les activités d'approvisionnement et de passation de marchés soient surveillées adéquatement au Ministère (avec représentation régionale complète). Cette démarche devrait suivre un examen initial de l'objectif et du mandat du Conseil afin de déterminer si ce dernier peut demeurer utile, s'il est assorti d'un objectif bien compris, et s'il est en mesure de fournir une surveillance et une orientation stratégiques (recommandation 3).
  
  
• Les exigences en matière de passation de marchés sont respectées :
  1. S'assurer que tous les membres du personnel sont au courant de la méthode correcte de passation des marchés et la mettent en pratique, afin de protéger les intérêts de passation des marchés d'AADNC et de veiller au respect des politiques et procédures d'approvisionnement;
     
      
  2. Communiquer clairement les exigences de la documentation des marchés auxGCRet aux agents de l'approvisionnement et s'assurer que la documentation qui suit demeure dans les dossiers :
     1. a justification d'un fournisseur unique s'il y a lieu,
     2. un énoncé des travaux ou une description des exigences,
     3. des preuves adéquates du respect de l'article 32 de la LGFP,
     4. des preuves adéquates de la vérification de l'autorisation de sécurité;
        
        
  3. S'assurer que le processus de passation des marchés ne se poursuivra que lorsque toute la documentation requise figurera au dossier; et
     
     
  4. Prendre des mesures pour régler les négociations contractuelles avec le fournisseur, au bureau régional, et faire le suivi à l'égard de toute possibilité de fractionnement des marchés (recommandation 4).
     
      
• Des preuves à l'appui des exigences de signature selon laLGFP, démontrant des approbations et une séparation appropriée des tâches, doivent être conservées dans tous les dossiers de marchés. Ceci nécessite que :
  1. La LGFP exige que les approbations soient accordées conformément aux limites des pouvoirs délégués, et qu'un processus efficace soit mis en place pour repérer et rejeter celles qui ne sont pas conformes; et
     
     
  2. Si le processus ou d'autres circonstances ne permettent pas la séparation appropriée des tâches, des mesures de contrôle de rechange doivent être mises en œuvre et documentées (recommandation 5).
     
     
   
• Des communications claires et de la formation supplémentaire pertinente soient fournies aux agents de l'approvisionnement et auxGCRau sujet des nouveautés et des améliorations continues. Ceci comprend ce qui suit :
  1. Les normes de service et la détermination d'un processus approprié pour le suivi, la surveillance et l'établissement de rapports à l'égard des normes de service convenues et la prise de mesures dans les domaines où le rendement n'est pas conforme aux normes; et
  2. Les cibles en matière d'approvisionnement auprès des Autochtones pour la communauté de la passation de marchés et de l'approvisionnement d'AADNC, et les lignes directrices à l'égard du type de surveillance et de suivi requis aux fins des rapports (recommandation 6).

1.1 Passation de marchés

La vérification de la passation de marchés s'inscrivait dans le PVAR de 2011-2012 à 2013-2014 approuvé par le Comité de vérification ministériel, le 22 février 2011. Elle a été désignée « à priorité élevée », car la passation de marchés est importante du point de vue financier étant donné l'ampleur des marchés de biens et de services.

Au cours des dernières années, les pratiques gouvernementales à l'égard de la passation de marchés et des achats ont fait l'objet d'un examen public accru, notamment dans le cadre de rapports variés émanant du Comité des comptes publics de la Chambre des communes, ainsi que du Bureau du vérificateur général du Canada.

Au sein d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), la passation de marchés et les achats de biens et de services représentent des dépenses de fonctionnement substantielles. Au cours de la période d'avril 2009 à juin 2011, qui a servi d'échantillon pour la présente vérification, plus de 14 000 marchés relatifs à des biens et des services ont été entrepris, et leur valeur totalisait 515 millions de dollars.

Au cours des dernières années, des changements importants ont été apportés aux pratiques relatives aux achats et à la passation de marchés. Parmi ces changements, il y a les suivants :

• En juin 2010, la mise en œuvre de l'approbation et de la signature de l'agent de l'approvisionnement, en vertu de l'article 41 de la LGFP; et
• En novembre 2009, la révision de la valeur maximale des marchés de services de faible valeur, laquelle est passée de 15 000 $ à 10 000 $.

AADNC fournit des services de marchés et d'achats par l'intermédiaire des membres du personnel d'approvisionnement, à l'administration centrale et dans les régions. Ces employés ont les responsabilités suivantes :

• La surveillance des transactions touchant les biens et services afin d'assurer qu'elles sont conformes aux politiques ministérielles et à celles du Conseil du Trésor (CT) et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC);
  
  
• La gestion des systèmes de passation de marchés et d'achats;
  
  
• Le traitement des transactions qui échappent aux pouvoirs financiers délégués du gestionnaire de centre de responsabilité (GCR);
  
   
• Offrir auxGCRet aux membres du personnel :
  • Des conseils, de l'orientation et du soutien opérationnel concernant le processus d'acquisition;
    
    
  • De la formation sur les politiques, le processus et les systèmes d'acquisition.

Gestionnaires de centre de responsabilité

Conformément aux lignes directrices sur les achats en vigueur, les GCR possèdent des pouvoirs délégués pour octroyer des marchés de services de faible valeur au moyen de l'outil d'achat de faible valeur. En outre, ils traitent les commandes subséquentes à des offres à commandes attribuées par le Ministère.

Rôle des GCR dans le processus de passation de marchés :

• La définition du besoin de passation des marchés, par exemple l'énoncé des travaux, la nature et la portée des travaux et les résultats prévus, les spécifications de biens, les coûts estimatifs et les horaires;
  
  
• Une participation dans le processus de demande de devis et de propositions;
  
  
• L'élaboration des critères de sélection et d'évaluation;
  
  
• La détermination de la méthodologie d'approvisionnement appropriée, en consultation avec les membres du personnel responsable de l'approvisionnement;
  
  
• La gestion du marché; et
  
  
• La garantie que les marchés sont fournis conformément aux attentes en se fondant sur la surveillance des modalités du marché.

2.1 Objectif de la vérification

Cette vérification devait rassurer les cadres supérieurs à propos d'une sélection de contrôles de gestion des marchés.

En particulier, les objectifs de la vérification consistaient à :

• Apporter l'assurance que les contrôles de gestion soutenant le traitement des marchés de biens et de services sont adéquats et efficaces, et que les biens et services sont acquis de manière conforme aux politiques et procédures ministérielles et du Conseil du Trésor (CT), ainsi qu'aux lois et règlements applicables (LGFP);
  
  
• Vérifier qu'un échantillon des marchés conclus entre le 1er avril 2009 et le 30 juin 2011 ont été remplis conformément aux politiques, règlements et directives sur la passation de marchés émanant du CT et d'AADNC.

2.2 Portée de la vérification

La vérification, qui porte sur la période d'avril 2009 à juin 2011, vise les processus de passation de marchés en matière d'approvisionnement en biens et services, sauf pour ce qui est des pouvoirs contractuels exceptionnels, qui font l'objet d'une vérification distincte. La vérification comprenait l'examen des processus et des transactions à l'administration centrale (AC), ainsi que dans trois bureaux régionaux (Colombie-Britannique (C.-B.), Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et Ontario). Les régions visées ont été choisies en fonction du volume des marchés, de la valeur totale des marchés en dollars, ainsi que de la complexité des pratiques en matière de passation de marchés et d'approvisionnement.

La vérification a pris en compte les contrôles clés de gestion des divers processus de passation de marchés (c'est-à-dire les marchés de faible valeur, les marchés à fournisseur unique, les marchés concurrentiels et les offres à commandes et les arrangements en matière d'approvisionnement les plus importants). La vérification couvrait également la prise en compte des contrôles de gestion fondamentaux du CT concernant la gouvernance, l'intendance et la reddition de comptes.

Les critères utilisés lors de la vérification se fondaient sur la Politique sur les marchés du CT et sur les politiques et procédures ministérielles d'AADNC, ainsi que sur les lois et règlements en vigueur (c'est-à-dire la LGFP).

Des éléments supplémentaires ont été tenus comme étant extérieurs à la portée de la vérification, soit les cartes d'achat et les marchés administrés par AADNC pour d'autres organismes. Ces marchés sont liés à des organismes dont la vérification est effectuée par le Groupe d'action des finances pour les petits organismes, comme :

• L'Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor);
  
  
• L'Institut de la statistique des Premières nations (société d'État); et
• Le Tribunal des revendications particulières du Canada.

La vérification interne de la passation de marchés est conforme aux Normes pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes ainsi qu'aux normes et aux exigences établies dans la Politique sur la vérification interne du CT.

Des procédures de vérification rigoureuses ont été appliquées et des éléments probants suffisants et pertinents ont été recueillis pour appuyer les conclusions exposées dans le présent rapport.

Les principales techniques de vérification utilisées étaient notamment les suivantes :

• Entrevues avec des personnes clés parmi les agents de l'approvisionnement et les GCR ainsi qu'avec des représentants choisis des services des finances;
  
  
• Travail sur le terrain à l'AC et au sein des trois régions (Ontario, T.N.-O. et
  C.-B.);
  
  
• Examen des documents pertinents relatifs à la passation des marchés, à la reddition de comptes, aux politiques, aux procédures, aux modèles et aux lignes directrices;
  
  
• Évaluation du système de contrôles internes, de gestion des risques et de gouvernance concernant l'approvisionnement et la passation des marchés;
  
  
• Examen rigoureux d'un échantillon de marchés afin d'en vérifier la conformité aux contrôles clés émanant de la Politique sur les marchés du CT et des autres politiques pertinentes d'AADNC.

Stratégies d'échantillonnage

Un échantillon de marchés valide sur le plan statistique a été choisi pour la période couverte par la vérification, soit du 1er avril 2009 au 30 juin 2011. Les facteurs suivants ont été pris en considération aux fins de la stratégie d'échantillonnage : traitement de tous les exercices financiers; échantillon représentatif des divers types et méthodes; couverture tant à l'AC que dans des bureaux régionaux choisis. L'échantillon comprenait 30 marchés à l'AC et 10 marchés au sein de chacun des trois bureaux régionaux choisis (Ontario, T.N.-O., C.-B.), pour un total de 60 marchés.

En réaction aux conclusions du rapport de vérification de la passation des marchés de 2006, de nombreuses améliorations ont été apportées dans l'élaboration de processus, d'outils et de formation en matière d'approvisionnement.

De manière générale, il a été constaté que les contrôles de gestion soutenant le traitement de passation des marchés des biens et services étaient efficaces. Toutefois, des améliorations devraient être apportées dans certains domaines liés à la surveillance de la passation des marchés, aux mécanismes de gouvernance et à l'amélioration continue.

En ce qui concerne le respect des politiques, procédures et règles ministérielles et du CT, des améliorations sont nécessaires dans les domaines suivants : l'entreposage et l'extraction des dossiers de passation des marchés, la surveillance des marchés, les exigences relatives aux documents à l'appui des marchés et la délégation des pouvoirs de signature.

À l'aide d'une combinaison de preuves recueillies au cours de l'examen de la documentation, des analyses et des entrevues, l'équipe de vérification a évalué tous les critères de vérification et tiré une conclusion pour chacun.

Tout au long de la vérification sur le terrain, tant les agents de l'approvisionnement que les GCR ont déclaré que des améliorations avaient été apportées à l'élaboration des processus, des outils et de la formation relatifs à l'approvisionnement grâce à la direction efficace de la Section des services de l'approvisionnement de l'AC, qui s'efforce d'assurer l'amélioration continue au sein du Ministère. Les progrès réalisés jusqu'à maintenant ont entraîné de nombreux commentaires positifs. La direction a entrepris les démarches clés qui suivent (bien que des recommandations aient été faites à leur égard, dans certains cas, pour assurer l'amélioration continue) :

• Centralisation des pouvoirs de signature en vertu de l'article 41 de la LGFP (sauf pour les MFV de moins de 10 000 $);
  
  
• Ajout de personnel clé à des postes de hiérarchie supérieure au sein de la Division de Division de la gestion du matériel et des biens;
  
  
• Élaboration d'une nouvelle stratégie de renouvellement de l'approvisionnement;
  
  
• Présentation d'un rapport annuel sur l'approvisionnement au Comité des finances pour l'exercice se terminant le 31 mars 2011;
  
  
• Élaboration de normes de service; et
  
  
• Création d'activités et de plans de formation.

En cas de différence importante entre le critère de vérification et la pratique observée, les risques associés à l'écart étaient évalués et utilisés pour tirer une conclusion et formuler des recommandations d'amélioration. Des observations et des recommandations à l'égard de mesures correctives sont formulées ci-dessous.

5.1 Entreposage et extraction des dossiers de marchés

5.1.1 Entreposage et extraction des dossiers de marchés

Aux fins de la présente vérification, un échantillon composé de 60 dossiers de marchés a été choisi pour la période visée, afin que des vérifications poussées puissent être entreprises concernant la conformité à la politique du CT.

 AADNC a été incapable de retrouver et de fournir les dossiers de quatre marchés de l'AC. La valeur totale de ces marchés manquants atteignant 1,08 million de dollars, il s'agit d'une constatation significative. Les dossiers de marchés devraient être rapidement accessibles, pour les raisons suivantes : aider à s'assurer que les fonds publics sont utilisés adéquatement; soutenir et prouver les approbations déléguées conformément à la LGFP; établir la transparence, l'équité et le caractère approprié des ententes de marché, y compris le choix des entrepreneurs et des processus des appels d'offres concurrentiels; fournir du soutien et un point de repère pour toutes les questions concernant le marché. Il est impossible, sans ces dossiers, de déterminer si les contrats étaient conformes aux politiques, règlements et directives de passation des marchés du CT et d'AADNC.

Recommandation 1

Le DPF devrait s'assurer que les marchés sont conservés et classés de manière appropriée aux fins d'extraction, de manière à pouvoir être retrouvés au besoin, tout particulièrement en ce qui concerne les marchés en cours. Le DPF devrait confier au directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens la tâche d'effectuer le suivi relativement aux quatre dossiers de marché qui n'ont pas pu être retrouvés pendant la vérification, afin de déterminer les raisons de leur absence.

5.2 Surveillance des marchés

5.2.1 Surveillance par la Division de la gestion du matériel et des biens

Compte tenu du nombre important, du volume et de la valeur monétaire des marchés créés au sein d'AADNC, et aussi de l'exigence de faire preuve de transparence et d'équité lors des activités de passation de marchés, il est essentiel qu'une surveillance et une analyse périodiques des activités soient effectuées.

Pour l'exercice se terminant le 31 mars 2011, le directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens a présenté au Comité des finances un rapport annuel sur l'approvisionnement qui contenait beaucoup de renseignements statistiques (volume, dépenses, modifications, transactions, genres de transactions, etc.). Cependant, aucune surveillance formelle comprenant une analyse en profondeur des tendances et problèmes potentiels n'est effectuée de façon périodique. À titre d'exemple, aucune analyse n'est entreprise et aucun renseignement n'est fourni sur les sujets suivants :

• Utilisation du processus de passation de MFV, dont la limite actuelle est de 10 000 $, qui permettrait de repérer les cas où il conviendrait de recourir à une passation de marché formelle, au moyen de processus concurrentiels, d'offres à commandes ou d'arrangements en matière d'approvisionnement, particulièrement si de nombreux MFV sont conclus avec le même vendeur;
  
  
• Analyse de la méthode de passation des marchés qui permettrait de repérer les cas où la mauvaise méthode a été utilisée, par exemple si des commandes ont été utilisées plutôt que des ententes formelles par écrit;
  
  
• Analyse des marchés conclus près de la limite applicable aux marchés à fournisseur unique (25 000 $) qui permettrait de repérer les cas où de nombreux marchés ont été conclus avec le même fournisseur, pour les mêmes services, chacun à tout juste un peu moins de 25 000 $. Ceci permettrait de repérer les cas de fractionnement des marchés ou les situations où la passation d'un marché d'une valeur totale de plus de 25 000 $ serait plus appropriée, grâce aux processus concurrentiels, aux offres à commandes ou aux arrangements en matière d'approvisionnement;
  
  
• Analyse des modifications qui pourrait indiquer des cas où les marchés initiaux étaient à fournisseur unique et de faible valeur (moins de 25 000 $), mais où, par suite de modifications subséquentes, la valeur totale est telle qu'il aurait fallu recourir à un processus d'appel d'offres concurrentiel, ou que les niveaux d'autorisation ont été dépassés.

Le manque de surveillance et d'analyses périodiques des activités accroît le risque de ne pas repérer les cas de non-conformité, de faute ou d'activités de passation de marchés inappropriées.

5.2.2 Surveillance par les gestionnaires de centre de responsabilité

Les GCR exercent une surveillance sur les marchés afin de s'assurer que les montants des factures correspondent à ceux des marchés et que les paiements sont effectués conformément aux modalités des marchés et aux échéances. La vérification a montré que la méthode utilisée pour effectuer et documenter les activités de surveillance variait d'un GCR à l'autre.

Dans 21 des 56 cas (38 %), il n'y avait aucune preuve de la surveillance des marchés pour s'assurer de l'atteinte des jalons et du respect des modalités. Seize de ces cas provenaient de l'AC et 5, des bureaux régionaux. Dans quelques cas, les GCR avaient consigné des preuves de surveillance, en utilisant des feuilles de calcul électronique (Excel) pour faire le suivi de l'état des paiements et d'autres renseignements financiers.

En plus, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

Si les marchés ne sont pas adéquatement surveillés, le risque de non-respect des modalités augmente.

Recommandation 2

Le DPF  devrait :

1. mettre en œuvre un processus d'examen et d'analyse périodiques de tous les marchés (p. ex. au moins tous les trimestres, en plus du rapport annuel sur l'approvisionnement) afin de repérer les possibilités de non-respect des politiques, de fautes ou d'activités de marché inappropriées et/ou les domaines où il y aurait place à l'amélioration;
   
   
2. mettre en place un suivi des anomalies découvertes, et si c'est pertinent, communiquer celles-ci au comité de gouvernance approprié et les inclure dans le rapport annuel sur l'approvisionnement;
   
   
3. clarifier les rôles et les responsabilités des GCR en ce qui concerne la surveillance des marchés. Les GCR doivent recevoir une formation et des directives supplémentaires afin d'assurer la normalisation des activités de surveillance et de garantir que la documentation à l'appui de l'activité est conservée.

5.3 Gouvernance

5.3.1 Comités de gouvernance des marchés

Des mécanismes de gouvernance appropriés devraient être en place afin de veiller à la supervision et à la surveillance de tous les aspects de l'approvisionnement et des marchés, ainsi qu'à l'établissement de rapports à cet égard. De tels mécanismes assurent l'existence d'une orientation, d'un examen critique et d'une reddition de comptes pour tous les processus. La structure de gouvernance relative à l'approvisionnement et aux marchés à AADNC est conçue de manière adéquate. Cependant, la vérification a révélé que le Conseil des marchés et de l'approvisionnement ne s'était pas réuni depuis mai 2010. Les résultats de la vérification indiquent ce qui suit :

• Le Comité d'examen des acquisitions se rencontre, en général, sur une base hebdomadaire. Le gestionnaire des Services de l'approvisionnement et les chefs d'équipe de l'AC prennent part à la réunion;
  
  
• Le niveau de gouvernance immédiatement supérieur est le Conseil des marchés et de l'approvisionnement, lequel est présidé par le DPF. Le mandat du Conseil est de superviser les activités d'approvisionnement et de marchés et de fournir des conseils et une orientation sur les questions dont les répercussions touchent le Ministère dans son ensemble. La vérification a révélé que ce groupe ne s'est pas réuni depuis 2010. Comme l'indique son cadre de référence, le Conseil doit comprendre des représentants des fonctions d'approvisionnement de l'AC et des régions, ainsi que des représentants des services ministériels, de manière à assurer l'inclusion et la transparence pour toutes les questions liées à l'approvisionnement et aux marchés dans l'ensemble du Ministère. Le cadre de référence indique que le Conseil doit se rencontrer chaque trimestre;
  
  
• Le directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens présente un rapport annuel sur l'approvisionnement au Comité des finances. Le rapport de 2010-2011 a fourni une grande quantité de renseignements statistiques (volume, dépenses, modifications, transactions, genres de transactions, etc.). Au cours des années précédentes, la haute direction n'avait pas reçu de rapport d'une telle nature ni d'une telle profondeur statistique;
  
  
• Récemment, le directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens a présenté au Comité des opérations la stratégie de renouvellement de l'approvisionnement pour 2010-2011.

Sans l'exercice d'une gouvernance efficace par le Conseil des marchés et de l'approvisionnement, la supervision, l'examen critique, la rétroaction et la prestation de conseils à l'égard des activités d'approvisionnement et de marchés pourraient être insuffisants.

 Recommandation 3

Le DPF devrait songer à convoquer à nouveau le Conseil des marchés et de l'approvisionnement, pour veiller à ce que les activités d'approvisionnement et de passation de marchés soient surveillées adéquatement au Ministère (avec représentation régionale complète). Cette démarche devrait être entreprise à la suite d'un examen initial de l'objectif et du cadre de référence du Conseil afin de déterminer si ce dernier peut demeurer utile, s'il est assorti d'un objectif bien compris, et s'il est en mesure de fournir une surveillance et une orientation stratégiques.

5.4 Exigences relatives à la passation des marchés 

5.4.1 Justification du recours à un fournisseur unique

Tous les marchés non concurrentiels (fournisseur unique et MFV) doivent être assortis d'une justification documentée. L'étude de l'échantillon ayant servi à la vérification a révélé que pour 13 des 29 marchés (45 %) à fournisseur unique (dans tous les cas, il s'agissait de marchés d'une valeur inférieure à 25 000 $), il n'existait pas, au dossier, d'éléments pour justifier le recours à un fournisseur unique. Huit de ces cas provenaient de l'AC et 5, des bureaux régionaux.

En plus, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

À défaut de la présence au dossier de documents pour justifier le recours à un fournisseur unique, les risques de non-conformité aux politiques et procédures pertinentes, de manque de soutien pour le choix du fournisseur et d'utilisation inappropriée des fonds augmentent.

5.4.2 Énoncé des travaux et description des exigences

Chaque dossier de passation des marchés doit contenir un énoncé des travaux (ET) ou une description des exigences. Or, dans 10 des 56 échantillons (18 %), le dossier ne contenait pas d'ET officiel ni de description des exigences. Quatre de ces cas provenaient de l'AC et 6, des bureaux régionaux. Ces renseignements sont essentiels. En effet, ils forment la base des marchés et énoncent les travaux devant être effectués, les objectifs recherchés, les coûts prévus et l'horaire d'exécution.

En plus, tel que noté précédemment, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

Si l'énoncé des travaux ou la description des exigences ne figure pas au dossier, les risques que le marché et les résultats prévus ne correspondent pas aux besoins et attentes d'AADNC augmentent.

5.4.3 Manque de preuve de l'application de l'article 32 de la LGFP

Un marché ne peut être créé qu'une fois qu'il a été attesté que des ressources financières suffisantes existent pour le conclure, et que cet élément a été vérifié par une personne ayant l'autorité de signature déléguée conformément à l'article 32 de la LGFP.

La vérification a permis de découvrir que bien que les dossiers des marchés aient, en général, été conformes aux exigences, les cas de non-conformité suivants subsistaient :

• Dix-huit cas sur 56 (32 %) où la signature en vertu de l'article 32 de la LGFP ne pouvait être confirmée, c'est-à-dire que le formulaire requis ne se trouvait pas au dossier ou, dans les cas de MFV, il n'existait pas d'éléments probants clairs de la signature en vertu de l'article 32. Onze de ces cas provenaient de l'AC et 7, des bureaux régionaux;
  
  
• Quatre cas (25 %), sur un total de 16 modifications vérifiées, où l'approbation des modifications en vertu de l'article 32 ne pouvait être confirmée à l'aide du dossier (deux à l'AC et deux dans les régions).

Ces résultats s'ajoutent aux quatre dossiers de marchés de l'AC qui n'ont pas pu être trouvés.

À défaut d'éléments probants contenus au dossier du marché pour indiquer que l'autorité déléguée appropriée a donné son approbation conformément aux exigences de la LGFP, la conformité à la LGFP ne peut être assurée et un risque d'activité inappropriée de marché subsiste.

5.4.4 Choix de la méthode de passation de marchés

Les marchés doivent être entrepris en conformité avec la méthode la plus appropriée. Par exemple, il y a des cas où le recours à un fournisseur unique est la méthode la plus appropriée, d'autres où il convient plutôt de choisir l'offre à commandes ou l'arrangement en matière d'approvisionnement ou un MFV. Dans d'autres cas, un préavis d'adjudication de contrat (PAC) devrait être utilisé pour justifier le recours à un fournisseur unique pour un marché qui dépasse la limite générale de 25 000 $. Enfin, dans certains cas, un processus d'appel d'offres pleinement concurrentiel est requis.

La vérification a mis au jour trois cas sur 56 (5 %) où la méthode de passation des marchés utilisée n'était pas la méthode appropriée. Ces trois cas sont les suivants :

• Un marché d'aide temporaire a été créé à l'AC en utilisant le processus de MFV, plutôt que l'accord contractuel obligatoire de TPSGC;
  
  
• Dans un bureau régional, un bon de commande (BC) a été utilisé pour retenir les services d'un entrepreneur en construction plutôt que de recourir à un marché à fournisseur unique, lequel exige une justification; plusieurs paiements ont été faits à cet entrepreneur et chacun était tout juste inférieur à la limite de 25 000 $ pour les fournisseurs uniques;
  
  
• Dans un bureau régional, un marché a été mis en place avec un entrepreneur qui a été visé par une prise de contrôle (c'est-à-dire un changement de propriétaire), mais pour lequel le BC a été utilisé pour la fourniture de services avec le nouveau propriétaire de l'entreprise alors qu'une modification ou un nouveau marché aurait dû être créé pour tenir compte du changement de nom et confirmer les modalités du marché. (Remarque : des négociations de passation de marché sont en cours. Les services juridiques participent dans l'espoir de résoudre le problème. En ce moment, aucun paiement n'est versé au nouvel entrepreneur.)

En plus, tel que noté précédemment, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

L'absence d'éléments probants démontrant que la méthode la plus appropriée de passation de marchés a été utilisée accroît le risque que la transparence et l'équité du processus soient contestées et/ou que le marché contrevienne aux politiques et procédures pertinentes.

5.4.5 Cotes de sécurité

 AADNC doit mettre en place, obtenir et approuver les niveaux d'autorisation de sécurité appropriés et pertinents pour tous les entrepreneurs, le cas échéant, avant le début des travaux. Ces renseignements sont indiqués dans le formulaire Lise de vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS).

La vérification a révélé que, pour huit (cinq de l'AC, trois des bureaux régionaux) des 33 marchés (24 %) exigeant des autorisations de sécurité, il n'existait pas de confirmation dans le dossier que les autorisations appropriées avaient été obtenues avant le début du contrat.

En plus, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

Sans preuve de la vérification de sécurité, il n'est pas possible d'établir si une telle vérification a bel et bien été menée. Si la cote de sécurité n'est pas fournie avant le début des travaux, il se pourrait que la documentation ne soit pas accessible comme il se doit.

 Recommandation 4

LeDPFdevrait :

1. S'assurer que tous les membres du personnel sont au courant de la méthode correcte de passation des marchés et la mettent en pratique, afin de protéger les intérêts de passation des marchés d'AADNC et de veiller au respect des politiques et procédures d'approvisionnement;
   
   
2. Communiquer clairement les exigences de la documentation des marchés auxGCRet aux agents de l'approvisionnement et s'assurer que la documentation qui suit demeure dans les dossiers :
   1. la justification d'un fournisseur unique s'il y a lieu,
   2. un énoncé des travaux ou une description des exigences,
   3. des preuves adéquates du respect de l'article 32 de la LGFP,
   4. des preuves adéquates de la vérification de l'autorisation de sécurité;
      
      
3. S'assurer que le processus de passation des marchés ne se poursuivra que lorsque toute la documentation requise figurera au dossier;
   
   
4. Prendre des mesures pour régler les négociations contractuelles avec le fournisseur, au bureau régional, et faire le suivi à l'égard de toute possibilité de fractionnement des marchés.

5.5 Délégation des pouvoirs de signature

5.5.1 Signatures en vertu des articles 32, 41 et 34 sans pouvoir délégué approprié

Les exigences qui suivent s'appliquent :

• Un marché ne peut être créé qu'une fois qu'il a été attesté que des ressources financières suffisantes existent pour le conclure, et que cet élément a été vérifié par une personne ayant l'autorité de signature déléguée conformément à l'article 32 de la LGFP.
  
  
• La personne qui conclut le marché au nom du Ministère doit avoir le niveau approprié de pouvoir délégué en vertu de l'article 41 de la LGFP.
  
   
• La personne qui atteste que les biens/services ont été reçus conformément aux attentes du marché et qui approuve la facture subséquente aux fins du traitement du paiement doit avoir le niveau approprié de pouvoir délégué en vertu de l'article 34 de la LGFP.

La vérification a permis de découvrir que, bien que les dossiers des marchés aient, en général, été conformes aux exigences de la LGFP, les cas de non-conformité suivants subsistaient :

• Dans trois cas sur 56 (5 %), tous émanant de l'AC, l'approbation en vertu de l'article 32 de la LGFP a été donnée par une personne qui n'avait pas l'autorité requise;
  
  
• Dans un cas sur 56 (2 %), émanant d'un bureau régional, le dossier du marché ne contenait pas la signature comme élément probant de l'approbation déléguée en vertu de l'article 41 de la LGFP;
  
  
• Dans un cas sur 56 (2 %), émanant de l'AC, l'approbation par signature en vertu de l'article 34 a été faite hors du pouvoir délégué de la personne;
  
  
• Dans cinq cas sur 56 (9 %), l'approbation par signature en vertu de l'article 34 n'a pu être confirmée, car AADNC n'a pu fournir de preuves pertinentes.

Ces découvertes doivent être prises en considération, en plus des quatre dossiers de marchés de l'AC que AADNC était incapable de trouver.

À défaut d'éléments probants contenus au dossier du marché pour indiquer que l'autorité déléguée appropriée a donné son approbation conformément aux exigences de la LGFP, les risques de non-conformité à la LGFP et/ou d'activités de passation de marchés inappropriées subsistent.

5.5.2 Séparation des tâches

La Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses énonce que les tâches suivantes doivent faire l'objet de ségrégation : pouvoir de conclure un marché (pouvoir d'exécuter une opération); attestation de la réception des biens et de la prestation de services conformément à l'article 34 de la LGFP. La directive contient également un énoncé précisant que si le processus ou d'autres circonstances ne permettent pas de telles ségrégations des tâches, des mesures de contrôle de rechange devraient être mises en œuvre et documentées.

La vérification a révélé que dans 12 cas sur 56 (21 %), la ségrégation appropriée des tâches entre les pouvoirs de signature en vertu des articles 41 et 34 de la LGFP n'était pas évidente (sept dossiers venaient de l'AC, cinq des bureaux régionaux).

En plus, tel que noté précédemment, AADNC n'a pu trouver ou fournir les dossiers de quatre marchés de l'échantillon. Tous ces marchés provenaient de l'AC.

La vérification a également révélé qu'en ce qui concerne la conception du processus de MFV, certains GCR avaient le pouvoir de conclure des contrats et celui de signer en vertu de l'article 34 de la LGFP, sans qu'il n'existe de surveillance ou de suivi au stade de la passation du marché.

Le manque de ségrégation entre les tâches accroît le risque qu'une personne détourne des fonds et dissimule ce détournement et/ou qu'une utilisation inappropriée des fonds se produise et ne soit pas mise au jour.

Recommandation 5

Le DPF doit s'assurer que des preuves à l'appui des exigences de signature selon la LGFP, démontrant des approbations et une séparation appropriée des tâches, sont conservées dans tous les dossiers de marchés. Ceci nécessite que :

1. La LGFP exige que les approbations soient accordées conformément aux limites des pouvoirs délégués, et qu'un processus efficace soit mis en place pour repérer et rejeter celles qui ne sont pas conformes;
   
   
2. Si le processus ou d'autres circonstances ne permettent pas la séparation appropriée des tâches, des mesures de contrôle de rechange doivent être mises en œuvre et documentées.

5.6 Amélioration continue

5.6.1 Normes de service

Pendant l'exercice 2010-2011, le directeur de la Division de la gestion du matériel et des biens a élaboré et mis en œuvre un ensemble de normes de service pour le processus de passation des marchés. Ces normes énoncent les attentes concernant les délais de traitement pour les marchés à fournisseur unique, le processus de préavis d'adjudication de contrats, l'acquisition de services d'une valeur de 25 000 $ à 2 000 000 $, la création d'une offre à commandes ministérielle et le processus de commande subséquente à une offre à commandes ministérielle.

L'élaboration et la publication des normes de service sont relativement récentes (décembre 2010). Le processus de suivi, de surveillance régulière et de rapport sur le rendement n'a donc pas été entièrement élaboré et le processus de comparaison des résultats par rapport au rendement attendu n'a pas encore été mis en place.

5.6.2 Objectifs en matière d'approvisionnement autochtone

La Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones s'efforce d'aider les entreprises autochtones à conclure davantage de marchés avec tous les ministères et organismes fédéraux et à obtenir l'accès au processus global d'approvisionnement.

Le gouvernement n'a pas établi de cibles fixes concernant l'augmentation de la passation des marchés avec les entreprises autochtones. Néanmoins, les ministères qui achètent pour plus d'un million de dollars annuellement sont en train de mettre sur pied leurs propres objectifs de rendement pour accroître l'approvisionnement auprès des fournisseurs autochtones.

Selon les entrevues menées avec les agents de l'approvisionnement et les GCR, les personnes participant aux activités d'approvisionnement et de passation de marchés savent qu'on les encourage à conclure des marchés avec des entreprises autochtones, dans la mesure du possible. Cependant, elles ne connaissent pas les cibles précises d'acquisition pour AADNC, et n'effectuent pas le suivi ni la surveillance de ces cibles. Cette observation est comparable à l'une des conclusions de la vérification des marchés et de l'approvisionnement (2006), qui avait révélé que le personnel de l'approvisionnement ne connaissait pas les cibles ministérielles d'approvisionnement auprès des Autochtones.

 Recommandation 6

Le DPF devrait veiller à ce que des communications claires et de la formation supplémentaire pertinente soient fournies aux agents de l'approvisionnement et aux GCR au sujet des nouveautés et des améliorations continues. Ceci comprend ce qui suit :

1. Les normes de service et la détermination d'un processus approprié pour le suivi, la surveillance et l'établissement de rapports à l'égard des normes de service convenues et la prise de mesures dans les domaines où le rendement n'est pas conforme aux normes;
   
   
2. Les cibles en matière d'approvisionnement auprès des Autochtones pour la communauté de la passation de marchés et de l'approvisionnement d'AADNC, et les lignes directrices à l'égard du type de surveillance et de suivi requis aux fins des rapports.