Archivée - Évaluation sommative du Programme d'immobilisations et d'entretien

date : Février 2010
(Numéro de projet : 08045)

Format PDF (309 Ko, 60 pages)

Table des matières

• Liste des abbres
• Résumé
• Réponse de la gestion / Plan d'action
• 1.0 Introduction
• 2.0 Méthodologie
• 3.0 Profil du Programme d'immobilisations et d'entretien
• 4.0 Constations de l'évaluation
• 5.0 Constations, conclusions et recommandations
• Annexe A - Données

Liste des abbres

Résumé

Introduction

Le Programme d'immobilisations et d'entretien aide les Premières nations à maintenir des collectivités saines, sécuritaires et durables. Les objectifs opérationnels du programme sont de faire des investissements en vue d'optimiser le cycle de vie des biens, de diminuer les risques pour la santé et la sécurité, de veiller à ce que les actifs respectent les codes et les normes applicables et de veiller à ce que les actifs soient gérés de façon rentable et efficace.Pour atteindre ces objectifs, le programme aide les bénéficiaires admissibles à acquérir, à construire, à exploiter et à entretenir des infrastructures de base dans leur collectivité. Le programme fournit également de l'aide financière afin d'aider les bénéficiaires admissibles à assurer la prestation des programmes de logements communautaires ainsi que des services conseils en vue d'aider les Premières nations à remplir leurs rôles et leurs responsabilités.

Le but de la présente évaluation est d'évaluer la pertinence, le rendement et l'efficacité du programme par rapport aux initiatives actuelles en matière de politiques. Elle porte sur une période de cinq ans (de 2003-2004 à 2007-2008), durant laquelle 5,2 milliards de dollars a été investi dans le programme. La portée de l'évaluation a été limitée à évaluer les activités et les politiques misent en œuvre pendant le période identifié ci-dessus.

Méthodologie

Les constatations de l'évaluation s'appuient sur différentes sources de données :

• des documents;
• des données financières et administratives;
• une analyse documentaire;
• des entrevues avec des informateurs clés (13 fonctionnaires de l'Administration centrale (AC) des Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et 72 fonctionnaires des bureaux régionaux);
• des entrevues avec des informateurs clés (42 représentants de 39 Premières nations);
• des entrevues avec des informateurs clés (14 représentants d'organisations de Premières nations);
• des études de cas dans 31 collectivités de Premières nations;
• deux groupes de discussion avec :
  
  
  • des membres de conseils tribaux de partout au pays, et
  • des grands chefs de Premières nations.

Constatations de l'évaluation

Faits saillants

Le programme reste pertinent

L'évaluation a confirmé la pertinence du programme et sa conformité aux priorités et objectifs d'AINC et du gouvernement fédéral. Le programme, qui offre un apport important aux Premières nations en les aidant à acquérir, exploiter et entretenir des infrastructures de base, contribue à maintenir des collectivités saines, sécuritaires et durables. Sans le financement du programme, de nombreux projets d'infrastructure n'auraient pas été possibles.

Les rôles sont bien compris

Les rôles, les responsabilités et la terminologie sont généralement bien compris, particulièrement par les responsables de programme chevronnés d'AINC et des Premières nations.

Le processus décisionnel et l'allocation des fonds respectent les critères nationaux

Le processus décisionnel pour l'allocation du financement est conforme aux priorités nationales dans toutes les régions. Toutes les régions utilisent d'ailleurs le Système national de classement des priorités d'AINC pour prendre les décisions relatives à l'allocation du financement. Toutefois, une exception a été notée : à la fin de l'exercice, certaines régions allouent les fonds excédentaires à des projets qui peuvent être terminés rapidement et qui pourraient ne pas entrer dans les catégories les plus prioritaires.

Le programme s'attaque aux secteurs les plus prioritaires

Le programme semble atteindre ses priorités absolues, mais il y a peu de financement pour les problèmes moins prioritaires. Un progrès important a été fait concernant l'atteinte de la priorité des priorités en matière d'eau potable : assurer l'accès à de l'eau répondant aux normes actuelles de sécurité. Le programme a aussi financé des projets d'élimination des eaux usées ces dernières années. Les répondants des Premières nations, bien que reconnaissant l'importance de ces secteurs prioritaires, considèrent le logement tout aussi prioritaire, sinon plus.

La prestation régionale varie en ce qui concerne le fonctionnement et l'entretien (F et E) et les immobilisations mineures, mais les différences n'ont pas de répercussions sur le rendement du programme

L'allocation pour le financement des dépenses d'immobilisations majeures est similaire dans la plupart des régions. La prestation des volets « F et E » et « immobilisations mineures » du programme varie toutefois d'une région à l'autre. La réussite du programme ne semble pas être liée aux modes de prestation de programme. Par ailleurs, d'autres facteurs, comme la proximité de la collectivité d'un centre urbain, l'expertise et la participation du conseil tribal et sa capacité à générer ses propres sources de revenu, ont une incidence sur le rendement du programme.

L'avancement des projets est contrôlé, mais le rendement est peu mesuré

Toutes les régions contrôlent les projets à un degré divers, mais les mesures du rendement sont limitées. Le contrôle des immobilisations majeures semble être adéquat dans toutes les régions, mais il manque d'uniformité dans le contrôle du financement des projets d'immobilisations mineures et du F et E. De grandes améliorations pourront être apportées à la mesure des indicateurs de résultats lorsque le Système intégré de gestion des immobilisations sera pleinement implanté dans les régions. Le Ministère, qui poursuit ses efforts en vue de régler tous les problèmes du système, s'est engagé à former les utilisateurs afin qu'ils puissent saisir les données relatives aux dépenses et à l'état des biens de leur inventaire régional, à les contrôler et à préparer des rapports.

Il y a une inquiétude généralisée du niveau de financement pour le F et E prévu dans le programme

Partout au pays, les représentants des Premières nations et les fonctionnaires d'AINC sont préoccupés par le fait que le financement du F et E est insuffisant. Certains sont aussi préoccupés par la formule utilisée pour calculer le budget de F et E, les augmentations annuelles permises et le fait que les manuels de référence des coûts sont dépassés et ne tiennent pas compte des coûts réels dans les collectivités rurales ou éloignées. De plus, les Premières nations souhaitent plus de transparence quant au processus d'allocation du financement et une meilleure coordination entre le moment choisi pour allouer le financement et la saison de la construction.

Les communications entre les Premières nations et les bureaux régionaux pourraient être améliorées

Il y a place à de l'amélioration dans certains domaines, comme les communications entre les Premières nations et les bureaux régionaux et les délais de financement des projets. D'après certains répondants, le haut taux de roulement du personnel et le faible niveau de transfert des connaissances seraient à la base des problèmes de communication.

L'optimisation des ressources est évalué à partir de mesures de remplacement

Le manque de données n'a pas permis une analyse quantitative des résultats atteints par rapport aux sommes dépensées. Toutefois, étant donné que les projets d'immobilisations majeures correspondent aux priorités nationales et que les réalisations respectent les directives en matière d'approvisionnement concurrentiel, il est constant qu'il y a bel et bien optimisation des ressources. En outre, le choix de financer, dans le cadre du programme, des projets hautement prioritaires pour la santé et la sécurité signifie que les sommes sont dépensées dans des secteurs où les besoins sont criants, et ce, à l'échelle nationale.

Pratiques exemplaires

L'évaluation a relevé différentes pratiques exemplaires en ce qui a trait à la gestion et à la prestation du programme. Trois d'entre elles méritent tout particulièrement de s'y arrêter.

Premièrement, l'utilisation réussie du financement bancaire afin que les projets d'immobilisations majeures soient réalisés en temps opportun. Le bureau régional d'AINC émet une lettre d'intention (non contraignante), grâce à quoi la Première nation peut obtenir le financement nécessaire pour compléter un projet déjà approuvé. La Première nation paie les intérêts applicables jusqu'à ce que AINC lui verse le financement prévu. AINC ne rembourse toutefois pas les intérêts payés sur l'emprunt. Le financement d'AINC sert à rembourser le capital, même s'il est versé sur plus d'un exercice.

Cette pratique s'est avérée efficace dans la région du Québec, où les Premières nations ont pu terminer les projets prioritaires plus rapidement. Cette pratique permet à la région d'éviter de se retrouver avec des sommes inutilisées en fin d'exercice, tout en respectant les règles financières du gouvernement fédéral, puisqu'elle peut utiliser ces sommes pour financer les projets prioritaires approuvés et pour payer le travail terminé.

Deuxièmement, plusieurs régions ont droit à du soutien et à de la formation par l'entremise du programme de formation itinérante. Ce programme offre des séances de formation sur le terrain plusieurs fois par année aux opérateurs autochtones de stations de traitement et de distribution d'eau potable. Des participants aux études de cas menées dans les régions du Yukon, du Québec, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique soulignent l'utilité de ce programme, qui donne accès à une expertise indispensable en gestion de l'eau, et ce, de façon efficace et économique. Certains répondants des Premières nations précisent que leurs opérateurs ont obtenu leur agrément et qu'il serait bon d'étendre le programme d'agrément à d'autres secteurs essentiels.

La troisième pratique exemplaire est l'outil complet et efficace d'évaluation des risques de la Colombie-Britannique, que l'AC du programme a utilisé comme modèle pour élaborer son outil national d'évaluation des risques. Depuis 1993, la Colombie-Britannique utilise également un système de gestion de projet maison complètement informatisé, le Système de gestion des projets d'immobilisations (SGPI). Ce système contient les données relatives aux projets et permet de générer des modèles en vue de l'approbation des projets. Sa base de données permet aussi de suivre les projets, de l'étape de l'évaluation de la faisabilité du projet à sa complétion : approbations obtenues à différentes étapes du projet, financement alloué, exigences en matière de rapports, etc. Certaines de ses fonctions ont été intégrées dans le système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI).

Recommandations

1. Le programme devrait être renouvelé, étant donné sa pertinence avérée, ses réalisations, les besoins à combler et les priorités des Premières nations.
2. AINC, en consultation avec les Premières nations et les conseils tribaux, devrait revoir et moderniser la formule de financement du F et E, afin qu'elle tienne compte des réalités et des structures de coûts actuelles, et instaurer des mesures incitatives pour l'entretien adéquat des infrastructures dans les collectivités.
3. AINC devrait améliorer les mesures du rendement et des coûts relatives aux infrastructures (données financières et non financières).
4. AINC et les Premières nations devraient travailler de concert, en consultation avec les conseils tribaux, dans le but d'améliorer la rapidité des communications à l'échelle régionale et d'intégrer les exigences en matière de rapports (y compris les mesures du rendement).
5. AINC et les Premières nations devraient appliquer les pratiques exemplaires qui ressortent de l'évaluation, qui assurent une bonne gestion et une prestation efficace du programme, notamment :
   
   
   1. fournir des lettres d'intention afin que les Premières nations puissent obtenir du financement bancaire dès l'approbation du projet et ainsi éviter les délais inutiles dans la réalisation des projets;
   2. améliorer la formation en gestion de projet et dans différents domaines techniques afin d'augmenter les compétences de base des administrations des Premières nations, ce qui leur permettrait de réduire leurs dépenses de consultation et d'accélérer les démarches de dépôt de projets, et étendre les éléments d'agrément du programme de formation itinérante à d'autre secteurs essentiels; et
   3. fournir du financement pluriannuel et/ou revoir le financement de façon à compenser les délais de construction.

Réponse de la gestion / Plan d'action

1.0 Introduction

Le présent rapport contient les constatations de l'évaluation sommative menée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) du Secteur de la vérification et de l'évaluation d'Affaires indiennes et Nord Canada (AINC). Il y a également la portée, la méthodologie, les constatations et les recommandations de l'Évaluation du Programme d'immobilisations et d'entretien. L'évaluation a été menée sous la direction d'un gestionnaire principal de l'évaluation de la DGEMRE.

1.1 But et portée de l'évaluation

Le but de la présente évaluation est d'évaluer la pertinence, le rendement et l'efficacité du programme par rapport aux initiatives actuelles en matière de politiques.

Il s'agit d'une évaluation nationale du programme, qui porte sur une période de cinq ans (de 2003-2004 à 2007-2008), durant laquelle 5,2 milliards de dollars a été investi dans le programme. La portée de l'évaluation a été limitée à évaluer les activités et les politiques misent en œuvre pendant le période identifié ci-dessus. Dans la section 3.0, un portrait du programme s'y trouve.

1.2 Enjeux de l'évaluation

Les enjeux suivants ont orienté l'évaluation :

Justification et pertinence

• Dans quelle mesure le programme respecte-t-il les priorités du gouvernement fédéral et dans quelle mesure répond-il aux besoins des Premières nations et aux priorités locales?
• Dans quelle mesure les liens entre le Programme d'immobilisations et d'entretien, les autres programmes ministériels et les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux contribuent-ils à atteindre les objectifs du Ministère et du gouvernement?
• Dans quelle mesure le programme correspond-il aux rôles fondamentaux du gouvernement fédéral?

Conception

• Dans quelle mesure les objectifs du programme sont-ils clairement définis et compris?
• Dans quelle mesure les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles des principaux acteurs sont-ils clairs et bien compris? Est-ce qu'une terminologie claire et compréhensible est utilisée?
• Dans quelle mesure le processus de planification du programme permet-il la prise de décisions appropriées et conformes aux objectifs du programme?
• Dans quelle mesure les relations et les liens entre les besoins des Premières nations, les priorités, le processus budgétaire du programme et la gestion opérationnelle sont-ils adéquats?
• Dans quelle mesure existe-t-il des limites à la conception et aux opérations du programme?
• Dans quelle mesure la conception du programme donne-t-elle des résultats uniformes à l'échelle nationale?
• Dans quelle mesure la méthode d'allocation mise en place correspond-elle aux objectifs du programme?
• Dans quelle mesure la conception du programme se compare-t-elle à la programmation municipale en matière d'infrastructure?
• Dans quelle mesure le programme contient-il les mesures incitatives appropriées pour les bénéficiaires? Comment les mesures incitatives et les effets dissuasifs du programme se comparent-ils à celles des municipalités régionales?

Prestation

• Dans quelle mesure :
  
  
  1. est-ce qu'il y a des moyens et des outils (y compris des indicateurs de rendement) pour obtenir des données fiables sur le degré de réussite et le rendement du programme?
  2. des mesures sont-elles effectuées et des données recueillies (évaluation du résultat des projets) concernant tous les éléments de résultats (extrants, résultats immédiats, intermédiaires et ultimes)? Si des mesures et des données existent, est-ce qu'ils sont utilisés pour a) suivre le rendement; b) rapporter les résultats (périodiquement); et c) rapporter les résultats dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR)? (Comparer le RMR avec les résultats de l'évaluation.)
• Dans quelle mesure le programme (y compris le mode de gestion) est-il mis en place de façon uniforme dans les différentes régions, et ce, pour tous les types d'investissements (essentiels et non essentiels)? Si ce n'est pas le cas, quelles en sont les raisons et les répercussions sur les résultats?
• Dans quelle mesure les comités fonctionnent-ils comme prévu?
• Dans quelle mesure des mesures de contrôle et de suivi sont-elles en place (documentation, système et données d'inventaire, système de gestion, rapport d'achèvement des projets, attestation d'achèvement des projets, inspection)?
• Dans quelle mesure les acteurs clés répondent-ils aux attentes en ce qui concerne leurs rôles, leurs responsabilités et leurs obligations redditionnelles? (Quelles sont les principales différences en matière de prestation de services à travers le pays?)
• Dans quelle mesure les procédures et les méthodes d'allocation et de réallocation (budgets d'immobilisation, critères d'allocation (c.-à-d. Système national de classement des priorités (SNCP), et réserves) sont-elles mises en place comme prévu? Si ce n'est pas le cas, quelles en sont les raisons?
• Dans quelle mesure les risques du programme sont-ils gérés?
• Dans quelle mesure le financement du fonctionnement et d'entretien (F et E) est-il utilisé comme prévu?
• Dans quelle mesure les projets d'immobilisations majeures et mineures, le F et E et les programmes ciblés sont-ils conformes aux conditions du programme?
• Dans quelle mesure les recommandations des vérifications, examens et évaluations ont-elles été appliquées? Si elles ne l'ont pas été, quelles en sont les raisons?

Réussite

• Le programme a-t-il réussi à atteindre ses objectifs et les résultats attendus? Est-ce qu'il y des différences notées entre les régions ?
• Quelles sont les principales limites du fonctionnement du programme qui nuisent à l'atteinte des objectifs?
• Quel est le rendement du programme en ce qui concerne les priorités nationales?
• Les comités et les conseils supervisent-ils le programme? Y apportent-ils une valeur ajoutée? Comment améliorer le rôle des conseils et des comités?
• Est-ce qu'il y a un lien entre, d'un part, le degré de réussite et le rendement et, d'autre part, les différences de prestation du programme? (Par exemple, les résultats obtenus sont-ils liés au nombre d'employés assurant la prestation de programme et aux différences régionales en ce qui concerne la prestation de programmes?)
• Quels sont les facteurs externes qui influent sur la réussite et le rendement du programme?
• Combien a été réalloué aux programmes sociaux et aux programmes en éducation? Quelles en ont été les conséquences sur les résultats du programme? Quelles en ont été les conséquences sur les programmes sociaux et les programmes en éducation?
• Les régions et les Premières nations ont-elles accès à un effet de levier financier? Si oui, quels en sont les avantages? Sinon, est-il possible d'en instaurer un?
• Le programme est-il viable en ce qui concerne :
  
  
  1. l'augmentation annuelle pour faire face à la croissance;
  2. l'approche globale de la gestion du cycle de vie des biens;
  3. la planification par les collectivités;
  4. l'appui offert aux Premières nations afin qu'elles atteignent des normes d'infrastructure comparables à celles observées hors réserve;
  5. l'accès à d'autres sources de financement (dont des effets de levier); et
  6. la collaboration entre l'Administration centrale (AC) d'AINC, les bureaux régionaux d'AINC et les Premières nations et la collaboration avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux.
• Le programme est-il rentable (utilisation pertinente, rentable et efficiente des ressources et efficacité)?

Rentabilité et solutions de rechange

• Quel est le ratio de résultats obtenus par rapport à l'argent dépensé (essentiels et non essentiels, majeures et mineures, etc.)?
• Fait-il appel aux pratiques exemplaires dans la gestion et la prestation du programme?
• Existe-t-il d'autres moyens d'améliorer la gestion du programme?
• Est-il possible d'améliorer la prestation en ce qui concerne les équipements communautaires et les immobilisations?
• Existe-t-il des moyens plus efficaces d'atteindre les objectifs du programme?
• Comme le programme se compare-t-il avec les modèles de prestation, de soutien et de titrisation des infrastructures hors réserve similaires en matière d'efficacité et de rentabilité?

1.3 Approche

L'évaluation a nécessité une étude approfondie des documents, des données et de la documentation, une collecte de données et une analyse, qui ont donné lieu aux résultats de recherche résumés dans la section suivante. Les consultants du Centre de Gestion Publique Inc. et des évaluateurs de la DGEMRE se sont chargés du travail sur le terrain. Le rapport à quant à lui été rédigé par T. K. Gussman Associates Inc.

2.0 Méthodologie

Les constatations de l'évaluation s'appuient sur les sources de données suivantes :

• des documents et données;
• une analyse documentaire;
• des entrevues avec des informateurs clés (fonctionnaires de l'AC et des bureaux régionaux d'AINC);
• des entrevues avec des informateurs clés (représentants de Premières nations et d'organisations de Premières nations);
• des études de cas dans 31 collectivités de Premières nations; et
• deux groupes de discussion avec des organisations de Premières nations et quatre conseils tribaux.

Le tableau 1 précise le nombre de fonctionnaires et de représentants par groupe de répondants.

¹ Certains fonctionnaires des bureaux régionaux d'AINC ont participé aux entrevues et aux études de cas.

2.1 Examen des documents et des données

Les documents examinés, dans le cadre de la présente évaluation, sont les conditions du programme, les manuels ministériels, les présentations et les rapports de programme, les vérifications et les évaluations ultérieures, le registre des mesures prises ainsi que différents rapports et documents proposés par le responsable de l'examen stratégique. Les informations dans les documents ont été examinées et analysées dans le but d'y trouver des données relatives aux différents enjeux de l'évaluation.

Dans le cadre de l'examen des données, une analyse des données relatives au programme contenues dans les bases de données et les systèmes de gestion d'AINC a été effectué. Des données sur les dépenses ont été collectés afin de mettre à jour le volet ressources du profil du programme et de dresser le portrait des tendances historiques à l'échelle nationale et régionale. Les bases de données et les systèmes de gestion de l'information nationaux couverts par l'examen sont : la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR), le Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI), et le Compendium des données sur les programmes d'AINC 2008. Les bureaux régionaux contrôlent les dépenses de programme et tiennent des bases de données en format papier et électronique.

2.2 Analyse documentaire

Il y a eu une analyse documentaire sur les problèmes éprouvés par les programmes d'infrastructure des Premières nations à l'échelle nationale et internationale. Cet examen a facilité le travail d'évaluation en ce qui a trait à la pertinence, à la conception, au degré de réussite et au rapport coût-efficacité du programme. Notamment, des études menées en Australie, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis et au Canada, des rapports statistiques gouvernementaux, des articles universitaires et des documents de politique de Premières nations ont été consultés.

2.3 Entrevues avec des informateurs clés et groupes de discussion

Des entrevues directes ont été menées en grappe, commençant avec les fonctionnaires de l'AC d'AINC chargés du programme, suivis par des entrevues et des groupes de discussion avec des fonctionnaires régionaux chargés du programme, de façon à ce que les consultants comprennent bien le programme avant d'interviewer les intervenants des Premières nations. Les entrevues avec les représentants des Premières nations ont principalement été menées au téléphone.

Les fonctionnaires de l'AC d'AINC interviewés font partie du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social et du Secteur des opérations régionales [Note 1]. Les fonctionnaires régionaux interviewés sont quant à eux des gestionnaires des immobilisations, des agents des immobilisations, des directeurs généraux régionaux associés et/ou des directeurs généraux régionaux.

Les répondants des Premières nations ont été choisis par échantillonnage aléatoire stratifié par région, par population, par type de projet et par degré d'éloignement du projet. Il y a également eu deux groupes de discussion : l'un composé de membres de conseils tribaux de partout au pays et l'autre composé de grands chefs de Premières nations.

Au total, 13 fonctionnaires de l'AC et 72 fonctionnaires des bureaux régionaux d'AINC ont été interviewés ou ont participé à des groupes de discussion. Quarante-deux représentants de 38 Premières nations ont été interviewés et 14 représentants d'organisations de Premières nations et de conseils tribaux ont été interviewés ou ont participé à des groupes de discussion nationaux. Les groupes de discussion régionaux portaient principalement sur le point de vue des agents des immobilisations sur le programme, tandis que le sujet principal du groupe de discussion national était le point de vue des Premières nations et des conseils tribaux sur le programme à l'échelle nationale.

2.4 Études de cas

Le travail sur le terrain pour les études de cas a eu lieu entre le 25 mai et le 15 août 2009. Au total, 31 études de cas ont été effectuées dans des collectivités de Premières nations, dont au moins deux pour chacune des huit régions d'AINC. La sélection des collectivités a été faite par échantillonnage aléatoire stratifié par région et par population en tenant compte, en dernière instance, de la liste des projets du programme et des commentaires du groupe de travail. L'échantillon comprend des collectivités de grande et de petite taille et des collectivités plus ou moins éloignées. Les collectivités participantes avaient entrepris des projets d'immobilisations dans différentes catégories de financement.

Lorsque la visite du site ne pouvait être organisée en raison de conflits d'horaire, la collectivité a été remplacée par une autre collectivité approuvée par le responsable de l'examen stratégique. Dans la région du Manitoba, les entrevues ont été menées par téléphone en raison de l'épidémie de grippe A (H1N1) qui frappait de nombreuses réserves de Premières nations de la région.

Dans le cadre des études de cas, il y a eu l'examen des documents pertinents et des entrevues menées avec des fonctionnaires régionaux chargés du programme, des chefs de Premières nations et/ou des gestionnaires de bande et/ou des responsables de projets. Dans la mesure du possible, la collecte de données a été coordonnée avec le travail d'évaluation du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN). Au total, 128 personnes ont été interviewées. Bien que les fonctionnaires d'AINC aient généralement pris part à plus d'une étude de cas dans leur région, ils n'ont été répertoriés qu'une seule fois dans le tableau 1 (Nombre de répondants par groupe et par région).

2.5 Défis et contraintes

L'évaluation a été limitée par le manque de données sur les résultats du programme (données sur le rendement axées sur les résultats). De plus, la ventilation régionale des dépenses du programme n'a pas été obtenue. Dans la plupart des régions, les données étaient présentées par bande et par projet, dans un dossier différent pour chaque année financière. Certaines données régionales étaient sous forme de feuilles de calcul électroniques, tandis que d'autres étaient des copies numérisées de feuilles de travail papier. Dans certains cas, il n'était pas possible de relier le financement à des exercices précis.

Par ailleurs, en raison de l'épidémie de grippe A (H1N1) dans les réserves du Manitoba, les visites sur le terrain se sont avérées impossibles. Les entrevues avec les fonctionnaires régionaux et les représentants des Premières nations ont dû être menées par téléphone.

3.0 Profil du Programme d'immobilisations et d'entretien

3.1 Contexte et objectifs du programme

Le but du programme est d'aider les Premières nations à maintenir des collectivités saines, sécuritaires et viables. Les objectifs opérationnels du programme est de faire des investissements en vue d'optimiser le cycle de vie des biens, de diminuer les risques pour la santé et la sécurité, de veiller à ce que les actifs respectent les codes et les normes applicables et de veiller à ce que les actifs soient gérés de manière rentable et efficace.Pour atteindre ces objectifs, le programme aide les bénéficiaires admissibles à acquérir, construire, exploiter et entretenir des infrastructures de base dans leur collectivité, notamment :

• des services d'approvisionnement en eau potable et d'élimination des eaux usées;
• des services d'élimination des déchets solides;
• des écoles;
• des services de protection contre les incendies (camions d'incendie, casernes, équipement);
• de l'électrification (production et distribution d'électricité);
• des routes et des ponts; et
• des bâtiments communautaires.

Le programme fournit également de l'aide financière afin d'aider les bénéficiaires admissibles à assurer la prestation des programmes de logements communautaires ainsi que des services conseils en vue d'aider les Premières nations à remplir leurs rôles et leurs responsabilités. Les Premières nations reçoivent également de l'aide pour l'examen et l'élaboration des normes et des directives d'orientation en vue d'assurer la gestion du programme.

Le programme a beaucoup changé au cours des ans. Voici les changements notables et les facteurs ayant contribué à l'évolution du programme :

• la création et l'inclusion, sous le « parapluie » du programme, de différents programmes d'AINC et du « financement ciblé et d'initiatives spéciales » qui soutiennent les infrastructures des Premières nations et les objectifs du programme;
• des modifications apportées à la politique, aux attentes et aux rôles et responsabilités du personnel d'AINC et des Premières nations dans le cadre du processus de transfert des responsabilités;
• l'utilisation de différents outils de financement; et
• la réduction des ressources humaines d'AINC, particulièrement dans le secteur des services techniques.

La planification du programme comprend les activités et les outils utilisés par le personnel d'AINC pour classer les besoins par ordre de priorité et gérer les allocations fournies aux Premières nations pour mener à bien les activités du programme.

AINC a tout intérêt à veiller à ce que la planification du programme soit efficace et qu'elle favorise de meilleurs résultats pour les Premières nations. Durant la période couverte par l'évaluation, la planification du programme était liée au Plan d'immobilisations à long terme (PILT) 2002-2003 d'AINC. Ce PILT comprend trois secteurs de programmation distincts en matière d'immobilisations : biens en dépôt, sites contaminés (Nord) et Programme  d'immobilisations et d'entretien.

AINC a présenter une mise à jour annuelle des dépenses pour ces trois secteurs de programmation lors de la MJANR des mises à jour annuelles sur les dépenses globales réelles et prévues pour le programme et sur les dépenses par catégorie de biens, en plus d'une liste de tous les projets d'immobilisations majeures (c. à d. les projets d'une valeur de plus de 1,5 million de dollars). Cette liste de projets d'immobilisations majeures est devenue le principal outil de reddition de comptes et de planification du programme à l'échelle nationale.

En plus de cette liste, la planification du programme comprend plusieurs autres éléments essentiels à l'échelle nationale et régionale.

Premièrement, le PILT comprend un régime de gestion des investissements, qui précise la structure de gouvernance et les procédures en place pour assurer une gestion efficace des programmes d'immobilisations du Ministère, dont le Programme d'immobilisations et d'entretien.

Deuxièmement, les priorités nationales en matière d'immobilisations énumérées dans le PILT 2002-2003 ont été précisées dans le SNCP du programme pour l'année 2005.

Troisièmement, en août 2007, le Conseil national de gestion des investissements du Ministère est devenu le Conseil national de gestion des immobilisations (CNGI). Le CNGI a pour mission d'assurer la supervision stratégique de la gestion des programmes d'immobilisations du Ministère.

Quatrièmement, la mesure du rendement à l'aide de données sur les biens des Premières nations (qui est retrouvé maintenant dans le SIGI) peut être utilisée pour faciliter la planification.

Bien qu'il y ait quelques différences dans la prestation du programme d'un bureau régional à l'autre, les bureaux ont plusieurs activités communes. Les régions compilent les plans quinquennaux d'immobilisations majeures de façon consécutive, ce qui sert de base au plan national d'immobilisations majeures présenté dans le PILT. Elles doivent également utiliser le SNCP pour établir leurs priorités en ce qui concerne les projets d'immobilisations majeures, ce qu'elles font de différentes façons. À l'échelle régionale, le processus d'allocation du financement du programme, qui est sous la supervision des conseils régionaux de gestion des investissements, est nécessairement influencé par les décisions des comités régionaux de gestion financière.

Les Premières nations ont généralement une plus grande marge de manœuvre sur le financement destiné aux immobilisations mineures (projets de moins de 1,5 million de dollars et logement) et au F et E. Les bureaux régionaux d'AINC allouent le financement destiné aux immobilisations majeures par projet à toutes les Premières nations.

3.2 Rôles et responsabilités

Le cadre de contrôle de gestion du programme fournit des lignes directrices de gestion pour la gouvernance, la gestion financière, les politiques et directives en matière de financement, les indicateurs, les extrants et la production de rapports, l'évaluation des risques et le contrôle, la vérification et l'évaluation.

L'AC assume les responsabilités suivantes : élaboration de la politique globale, acquisition des ressources et affectation des ressources aux régions; élaboration et mise à jour du PILT du Ministère en consultation avec les régions et les Premières nations; définition des critères et élaboration des politiques et des directives nationales applicables à l'exécution du programme; élaboration d'exigences en matière d'obligations redditionnelles, de gestion des données et de mesures du rendement du programme; et coordination des demandes d'approbation d'immobilisations auprès du Conseil du Trésor et obtention desdites approbations pour les projets qui dépassent les pouvoirs délégués du Ministère.

Les bureaux régionaux ont les responsabilités suivantes : établissement de priorités conformes aux critères et à la méthodologie applicables à l'échelle nationale; formulation d'avis aux Premières nations relativement à l'élaboration et à la mise en œuvre de leurs plans d'immobilisations; élaboration des plans d'immobilisations régionaux à long terme; affectation du financement aux Premières nations et négociation et approbation des accords de financement d'immobilisations avec les Premières nations; gestion des arrangements de financement relatifs aux immobilisations en conformité avec les politiques et directives ministérielles; et allocation du financement pour le F et E en fonction du résultat d'évaluation et du rendement du F et E, y compris les mesures correctives requises par les inspecteurs; et surveillance des activités de gestion des immobilisations exercées par les Premières nations.

Le personnel technique fournit des conseils techniques et des conseils sur les politiques aux régions et à l'AC d'AINC concernant la capacité technique, les normes des niveaux de services et les outils d'évaluation des coûts pour les différents bâtiments dont ils n'ont pas la garde et travaillent au sein de réseaux pour les services municipaux, le renforcement des capacités et la protection environnementale des installations et infrastructures situées dans les réserves.

Les Premières nations sont investies des responsabilités suivantes : élaboration et mise en œuvre de leurs plans d'immobilisations; mise en œuvre et gestion des activités et projets d'immobilisations conformément aux plans; entretien des actifs existants; respect des conditions des accords de financement; et collecte des données précisées dans le Guide annuel de présentation des rapports des bénéficiaires des Premières nations.

3.3 Procédures d'allocation du financement

À l'échelle nationale, les allocations sont gérées par le régime de financement global d'AINC. En vertu de cette méthode de financement, les régions ont la possibilité de déplacer le financement alloué des activités « principales » aux activités « complémentaires » afin de répondre aux priorités régionales en matière de financement. En ce qui concerne la gestion des ressources destinées aux immobilisations, les régions doivent avoir une procédure d'allocation ciblant et respectant les priorités nationales. Ces priorités doivent être conformes au cadre de gestion du PILT et comprendre des cibles précises pour les dépenses relatives aux projets d'immobilisations majeures et mineures et au F et E des installations communautaires situées dans les réserves.

Il y a, dans la figure 1, une illustration de la procédure d'allocation du programme. Les allocations pour les projets d'immobilisations sont divisées en deux catégories : projets d'immobilisations majeures et projets d'immobilisations mineures. Le financement de base sert à financer les immobilisations mineures en cours et le F et E des installations. Les immobilisations majeures font partie de l'allocation complémentaire des régions, qui sert à financer les projets de 1,5 million de dollars et plus.

L'AC transfert aux régions des fonds additionnels destinés à des projets spéciaux d'infrastructure ou à des programmes ciblés, que AINC réalise avec d'autres partenaires fédéraux comme Santé Canada, la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Environnement Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada et Infrastructure Canada. Ces fonds additionnels sont considérés comme des affectations complémentaires par les régions.

Figure 1 : Allocations de l'Administration centrale aux régions

Allocations de l'Administration centrale aux régions
Aperçu

*Les programmes ciblés peuvent financer les trois types de projets.

La figure 1 ci-dessus est la représentation visuelle du processus d'affectation dans le cadre du PIE. Les affectations sont versées aux régions par l'administration centrale. Les allocations pour les projets d'immobilisations sont divisées en deux catégories : les grands et petits projets d'immobilisations.

À l'échelle du pays, les affectations sont gérées dans le cadre du régime de financement global d'AINC. Selon cette méthodologie, les régions ont la possibilité de transférer du financement destiné à des activités « de base » et à des activités « complémentaires » pour faire face à des priorités régionales en matière de financement.

En ce qui concerne la gestion des ressources d'immobilisations, les régions sont tenues de se doter d'un processus d'affectation faisant état des priorités nationales et qui y donne suite. Ces priorités doivent notamment énoncer des objectifs précis concernant les grands et petits projets d'immobilisations et faire état des dépenses de F et E visant les installations communautaires situées dans les réserves.

Les deux (2) volets de financement sont le financement de base et le financement complémentaire. La figure montre que :

Le financement de base se divise en deux éléments, à savoir les activités liées aux petits projets d'immobilisations et les activités de fonctionnement et d'entretien (F et E). Le financement de base est consacré aux activités courantes liées aux petits projets d'immobilisations et au fonctionnement et à l'entretien (F et E) des installations.

• Le financement destiné aux petits projets d'immobilisations est attribué aux Premières nations pour le logement et pour des projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante d'une valeur inférieure à 1,5 million de dollars.
• Le financement destiné au fonctionnement et à l'entretien, comme son nom l'indique, est versé aux Premières nations pour le fonctionnement et l'entretien de biens existants.

Le financement complémentaire comprend à la fois des fonds pour les grands projets d'immobilisations et pour des programmes ciblés; le financement pour les grands projets d'immobilisations est inclus dans le financement complémentaire attribué aux régions par AINC pour des projets d'une valeur de 1,5 million de dollars ou plus.

• Le financement pour les grands projets d'immobilisations est versé aux Premières nations pour des projets particuliers de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante fondés sur des propositions et dont la valeur dépasse 1,5 million de dollars.
• AINC verse des fonds pour des programmes ciblés ou des initiatives spéciales d'infrastructure, avec le concours d'autres partenaires fédéraux tels que Santé Canada, la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), Environnement Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) et Infrastructure Canada. Il s'agit de fonds additionnels qui sont considérés comme des affectations complémentaires attribuées aux régions.

Les régions allouent également aux Premières nations des fonds destinés aux immobilisations en fonction de facteurs essentiels et non essentiels. Dans toutes les régions, le financement complémentaire (ou financement des immobilisations majeures) est alloué sur la base des propositions reçues, et les décisions sont prises en fonction des besoins déterminés par les bureaux régionaux à partir des priorités du PILT. L'allocation du financement principal (immobilisations mineures et F et E) dépend des types d'accord de financement en place et des procédures opérationnelles régionales. Les Premières nations régies par un accord pluriannuel comme l'Entente de financement Canada-Premières nations reçoivent leur financement par l'entremise d'allocations principales et complémentaires similaires au régime de financement global du Ministère. Dans la plupart des régions, les allocations pour les immobilisations mineures destinées aux Premières nations régies par une entente globale de financement (EGF) sont calculées à l'aide d'une formule fondée sur la population. Les allocations pour le F et E dans le cadre des EGF sont quant à elles calculées à partir des coûts estimés de fonctionnement et d'entretien des biens existants à l'aide d'une méthode tirée du Manuel de référence des coûts.

3.4 Ressources financières

Entre 2003-2004 et 2007-2008, les dépenses réelles et planifiées sont passées de 967 millions de dollars à 1,136 milliard, ce qui représente une croissance annuelle de 3,4 p. 100. La majeure partie de cette augmentation est survenue entre 2005-2006 et 2006-2007, lorsque les dépenses réelles ont augmenté de 12,6 p. 100 au lieu du un ou deux p. 100 habituel. La majeure partie de cette croissance est due à l'augmentation rapide des dépenses pour les projets d'immobilisations mineures, dont la hausse importante des dépenses en logement, qui n'a été que partiellement amortie par une diminution des dépenses d'infrastructure [Note 2]. Les dépenses prévues pour le logement devaient revenir à la normale au cours des exercices suivants. Il s'attendait à ce que les dépenses prévues pour 2008-2009 diminuent de deux p. 100 par rapport au niveau de référence de l'exercice précédent. Les dépenses pour les projets d'immobilisations mineures en éducation devaient plus que doubler en 2007-2008 et 2008-2009 par rapport aux niveaux observés précédemment [Note 3]. Le tableau 2 démontre la ventilation des dépenses par catégorie de biens durant cette période.

* Comprend les dépenses pour l'infrastructure communautaire, les services d'alimentation en eau, les services d'élimination des eaux usées, les routes, l'électrification et les sites contaminés. Voir le tableau A1 à l'annexe A pour obtenir la ventilation des dépenses d'infrastructure exprimée en pourcentage.

Source : MJANR (à l'exception de 2008-2009).

** Dans le budget 2006, le gouvernement a investi 47,4 millions de dollars de plus dans les infrastructures scolaires; cette augmentation apparaît dans les exercices 2007 2008 et 2008 2009.

Proportionnellement, les dépenses de F et E sont restées stables (soit environ 35 p. 100 des dépenses totales du programme durant la période faisant l'objet de la présente évaluation). Les dépenses pour les projets d'immobilisations majeures varient quant à elles entre 25 et 28 p. 100 sans en dégager de réelles tendances. La figure 2 illustre les dépenses totales du programme ainsi que les dépenses par catégorie de biens. Il est intéressant de noter que le total des dépenses du programme peut être calculé de deux façons : soit en additionnant les dépenses pour les projets d'immobilisations majeures, les projets d'immobilisations mineures et le F et E, soit en additionnant les projets d'infrastructure, d'éducation et de logement. Les données présentées dans la figure 2 aident à comprendre la contribution relative de chacune de ces catégories dans les dépenses totales du programme.

Figure 2 : Dépenses totales du programme par catégorie de biens

Source : MJANR

La figure 2 illustre les dépenses totales du PIE dans les diverses catégories d'éléments d'actif (logement, éducation, grands projets d'immobilisations, petits projets d'immobilisations, F et E, et Total - PIE) au fil des années 2003 2004 à 2008 2009; chaque élément est représenté par une ligne ascendante ou descendante, selon l'année visée. Les années sont indiquées le long de l'axe de x (abscisses) et les montants en dollars le long de l'axe des y (ordonnées).

Selon le graphique, les montants en dollars, par catégorie, sont les suivants :

• Logement : moins de 200 000 $ de 2003-2004 à 2005-2006, mais plus de 200 000 $ en 2006-2007, et retour à moins de 200 000 $ en 2007-2008 et 2008-2009;
• Éducation : 200 000 $ en 2003-2004, 2004-2005 et 2006-2007, mais un peu moins de 200 000 $ en 2005-2006 et remontée à plus de 200 000 $ en 2007 2008 et 2008-2009;
• Grands projets d'immobilisations : plus de 200 000 $ pour toutes les années;
• F et E : plus de 200 000 $ pour toutes les années, avec un sommet de 400 000 $ en 2007-2008, suivi d'une baisse en 2008-2009;
• Petits projets d'immobilisations : plus de 300 000 $ pour toutes les années, plus de 400 000 $ en 2006-2007 et 2007-2008, mais légère diminution en 2008-2009;
• Infrastructure : plus de 600 000 $ pour toutes les années et plus de 700 000 $ en 2007-2008, puis diminution en 2008-2009 à tout juste plus de 600 000 $;
• Total - PIE : montant légèrement supérieur à 1 million de dollars de 2003 2004 à 2005 2006, plus de 1,1 million de dollars en 2006 2007 et 2007 2008, puis moins de 1 million de dollars en 2008 2009;

Le total pour le PIE représente le regroupement de deux ensembles de données distincts. Il résulte de l'addition des dépenses consacrées aux grands projets d'immobilisations, aux petits projets d'immobilisations et au F et E ou de la somme des dépenses d'infrastructure, d'éducation et de logement. L'illustration de chacun de ces éléments à la figure 2 aide à comprendre la contribution relative de chacun aux dépenses du PIE.

Le graphique montre que les montants pour l'infrastructure ont été nettement supérieurs aux dépenses consacrées aux autres catégories de biens.

4.0 Constations de l'évaluation

4.1 Résumé de la pertinence et de la justification des constatations

4.1.1 Respect des priorités et des objectifs du gouvernement fédéral

Il ressort de l'évaluation que le programme respecte les principaux objectifs et priorités du gouvernement fédéral visant à aider les Premières nations à maintenir des collectivités saines et viables. Dans son Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, AINC précise le résultat escompté suivant : que les collectivités de Premières nations mettent en place « une infrastructure communautaire qui respecte les exigences de santé et de sécurité et qui favorise la participation à l'économie ». Pratiquement tous les répondants de l'AC et des bureaux régionaux d'AINC considèrent que les priorités du programme respectent cet objectif fédéral. Le financement limité est toutefois perçu comme un problème pouvant nuire à la capacité du programme de répondre aux priorités locales, qui peuvent ne pas correspondre parfaitement à celles fixées à l'échelle nationale et régionale.

4.1.2 Pertinence

Il ressort de l'évaluation que les Premières nations ont toujours besoin d'aide pour acquérir et entretenir les infrastructures dans les réserves. Les entrevues avec les répondants des Premières nations, les études de cas et les groupes de discussion démontrent clairement que les Premières nations considèrent le programme essentiel. La plupart des Premières nations ayant des revenus autonomes limités, c'est le programme qui leur permet de répondre à leurs besoins d'infrastructure.

Les bénéficiaires du programme de toutes les régions font ressortir qu'il finance d'importants projets d'infrastructure qui réduisent des risques potentiels pour la santé et la sécurité des collectivités de Premières nations. Cette constatation est corroborée par les nombreux projets financés au cours des cinq dernières années pour améliorer la qualité de l'eau, l'élimination des eaux usées, les écoles, l'élimination des déchets solides, la protection contre les incendies, l'électrification, les routes et les bâtiments communautaires. La majorité des participants aux études de cas sont d'avis que sans le financement du programme bon nombre de ces projets d'infrastructure n'auraient pas été terminés aussi rapidement et que certains n'auraient jamais été réalisés. De plus, les intervenants considèrent que l'aide qu'offre le programme à l'infrastructure dans les réserves favorisera également le développement économique futur des collectivités.

Au cours des cinq dernières années, la priorité absolue du programme consistait à faire en sorte que les Premières nations aient accès à de l'eau potable répondant aux normes actuelles en matière de sécurité. Plus récemment, le programme a également mis l'accent sur les projets de traitement des eaux usées. L'importance accordée à l'amélioration des services d'approvisionnement en eau potable salubre et de traitement des eaux usées dans les collectivités autochtones est corroborée dans la documentation provenant de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, dans laquelle ressortent les liens entre les résultats en santé et la qualité de l'environnement physique et du logement [Note 5].

Toutefois, cette volonté d'accorder la priorité aux services d'eau potable et d'eaux usées durant la période couverte par la présente évaluation, combinée au financement limité, a réduit la capacité du programme à répondre adéquatement aux autres besoins des Premières nations en matière d'infrastructure. Pratiquement tous les représentants des Premières nations, y compris les participants aux groupes de discussion, considèrent le financement limité comme l'une des principales raisons pour lesquelles les priorités actuelles n'ont pas été répondues. Si les projets de traitement de l'eau potable et des eaux usées continuent d'être une priorité en matière de santé et de sécurité, de nombreux répondants des Premières nations considèrent qu'il faut maintenant s'attaquer à d'autres problèmes criants, tels que le logement, les routes et les ponts. Dans la majorité des études de cas, les répondants des Premières nations jugent que le logement est une priorité importante, sinon absolue, en matière d'infrastructure communautaire.

La croissance de la population est importante dans bien des collectivités. Le manque de logement entraîne un surpeuplement qui, à son tour, provoque des problèmes sérieux de santé et de sécurité. Ce problème a été soulevé durant les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés. Bien des collectivités ont des logements surpeuplés et non conformes. Ces maisons, qui ne répondent pas aux normes actuelles en matière de logement, doivent être rénovées, voire carrément remplacées. Par ailleurs, les participants font ressortir la nécessité d'aménager davantage de terrains viabilisés afin d'y construire de nouvelles habitations.

4.1.3 Liens entre les programmes

L'évaluation a découvert que les Premières nations comptent également sur des programmes provinciaux et territoriaux en matière de santé et sécurité. La prestation des programmes d'infrastructure fédéraux et provinciaux se fait de façon distincte, conformément aux règles de gouvernance et de responsabilisation de chacune des parties. Santé Canada, par exemple, inspecte la qualité de l'eau dans les réserves, tandis que la SCHL finance la construction de logements dans les réserves. La programmation et les projets de développement économique d'AINC et des autres ministères fédéraux sont aussi liés. Ces programmes favorisent la création d'entreprises de Premières nations, dont la réussite est essentielle pour le développement économique et la génération de revenus autonomes. Les chemins d'accès provinciaux et territoriaux sont liés au programme parce que l'accès aux collectivités autochtones est un élément essentiel pour en assurer la santé, la sécurité et le développement économique. Les répondants d'AINC sont d'avis que la collaboration avec d'autres partenaires gouvernementaux est positive et que, lorsque la prestation du programme est liée sur la réserve, ceci améliore les chances d'atteindre les objectifs du programme.

4.2 Conception : Résumé des constatations

4.2.1 Clarté des objectifs et des résultats attendus du programme

Il ressort de l'évaluation que les objectifs du programme sont clairement énoncés et bien compris par tous les fonctionnaires du Ministère et par la plupart des représentants des Premières nations. Les fonctionnaires régionaux d'AINC sont d'avis que la principale source d'incompréhension chez les Premières nations est liée au fait qu'ils s'attendent à ce que les projets soient financés en totalité plutôt qu'en partie et qu'ils interprètent différemment les responsabilités fiduciaires d'AINC en ce qui concerne le financement des immobilisations.

Les études de cas indiquent que la majorité des Premières nations comprennent bien les objectifs du programme ainsi que leurs rôles, leurs responsabilités et leurs obligations redditionnelles. C'est particulièrement vrai dans le cas des Premières nations dont le personnel est expérimenté. Il ressort de l'évaluation que les écarts entre les niveaux de capacité ont une incidence sur la compréhension qu'ont les collectivités des objectifs du programme et que certains conseils tribaux jouent un rôle important dans l'amélioration de la compréhension qu'ont les Premières nations des objectifs du programme. L'évaluation a également constaté que les bandes situées en milieu rural et éloigné comprennent souvent moins bien les objectifs du programme.

4.2.2 Priorités et uniformité des résultats nationaux

L'évaluation confirme que le processus décisionnel de toutes les régions s'appuie sur le SNCP d'AINC, ce qui explique l'utilisation relativement uniforme des fonds du programme pour les projets d'immobilisations majeures au cours des dernières années. Le SNCP et les plans d'immobilisations guident le processus décisionnel du programme. Les fonctionnaires d'AINC sont d'avis que la planification est adéquate et qu'elle aide à prendre des décisions appropriées et conformes aux objectifs du programme. Les priorités du SNCP sont :

1. la protection de la santé, de la sécurité et des actifs (les actifs doivent être améliorés ou remplacés pour respecter les normes appropriées);
2. l'amélioration de la santé et de la sécurité (amélioration des actifs actuels, projets de construction et d'acquisition pour atténuer les risques importants en matière de santé et de sécurité);
3. les travaux de réfection et les travaux d'entretien majeurs (accroître la durée de vie utile d'installations ou d'actifs ou maintenir leur niveau de services de départ); et
4. la croissance (croissance prévue des collectivités requérant la construction de logements, de routes, d'écoles, de bâtiments communautaires, etc.).

Il appert, par ailleurs, que le respect du SNCP, combiné aux limites budgétaires, fait en sorte qu'une aide minimale est offerte à certaines catégories de projets jugés peu prioritaires. Les fonds disponibles sont insuffisants pour que le programme réponde à toutes les priorités du SNCP. Bien que la priorité absolue soit accordée aux projets d'approvisionnement en eau et que ces derniers soient pris en charge dans le cadre du programme, il a été porté à l'attention de l'évaluation que l'eau pourrait ne pas être une priorité absolue dans toutes les collectivités. Or la priorité absolue accordée à l'approvisionnement en eau fait en sorte que des projets de gestion des déchets solides et de construction de routes et de ponts pourraient ne pas être financés par le programme.

L'évaluation révèle que le programme n'est pas considéré comme un programme de base obligatoire comme le sont les programmes sociaux et les programmes d'éducation. Les fonctionnaires d'AINC indiquent que même si le financement ciblé se fait de façon transparente et claire, les régions doivent respecter leurs obligations relatives au financement des programmes sociaux et des programmes d'éducation avant d'allouer des fonds aux projets d'immobilisations s'attaquant à des problèmes de santé et de sécurité.

4.2.3 Limites de la conception de programme

Mesures pour inciter les Premières nations à participer au programme

La majorité des répondants des Premières nations sont d'avis que les mesures pour les inciter à participer au programme sont appropriées. Les fonctionnaires d'AINC notent pour leur part que le programme est la principale source de financement pour la plupart des Premières nations qui souhaitent améliorer leurs installations et leurs infrastructures et que, par conséquent, leur participation au programme n'a rien à voir avec les mesures incitatives. Ils indiquent toutefois que les plans quinquennaux d'immobilisations aident à établir les priorités.

Les différences relatives aux mesures incitatives concernent la source de financement pour la construction initiale des biens, l'entretien des biens selon les principes de gestion du cycle de vie du matériel ou la correction de problèmes d'infrastructure. L'une des incongruités de la conception du programme, d'après les fonctionnaires d'AINC, est le fait d'aider les Premières nations à entretenir correctement les biens en payant une partie des frais d'entretien, alors que le Ministère paie 100 p. 100 des dépenses en cas de réparations d'urgence ayant une incidence sur la santé et la sécurité de la collectivité. D'une certaine façon, les collectivités sont donc encouragées à laisser leurs biens se détériorer et les collectivités qui n'ont pas de bonnes pratiques de gestion de leurs infrastructures sont récompensées. Malgré cette divergence apparente entre les politiques, les fonctionnaires régionaux rapportent que la plupart des Premières nations sont préoccupées par la santé, la sécurité et la qualité de vie dans les réserves et qu'elles font de leur mieux pour entretenir leurs infrastructures. Comme il y a été souligné précédemment, les problèmes risquent davantage de surgir dans les collectivités de petite taille qui n'ont pas les moyens d'avoir du personnel d'entretien ou qui n'ont pas la capacité d'entretenir leurs infrastructures.

Une étude commandée par AINC concluait que 85 p. 100 des infrastructures municipales canadiennes sont financées à l'aide d'emprunts, tandis que près de 100 p. 100 des infrastructures des collectivités de Premières nations sont financées par des paiements de transfert. La résistance des électeurs à voir la dette augmenter, combinée aux forces du marché et de l'imposition, imite la taille et le coût des projets financés par des emprunts. Les auteurs de cette étude concluaient donc que les subventions et les paiements de transfert favorisent des conceptions et des constructions trop ambitieuses [Note 6].

L'évaluation a aussi observé un certain nombre d'éléments qui dissuadent les Premières nations de participer au programme, dont de lourdes exigences en matière de rapports, accompagnées de sanctions sévères en cas de non-respect.

Financement du F et E

Les Premières nations sont très préoccupées par la couverture, les postulats comptables et les augmentations annuelles du financement du F et E.

La formule pour calculer le financement du F et E tient compte des facteurs suivants : la quantité de biens inscrits dans le répertoire des biens immobiliers d'AINC; le coût unitaire de base pour le F et E à Toronto; l'indice urbain pour tenir compte des variations à l'extérieur de Toronto; l'indice d'éloignement pour tenir compte de la distance entre le bien et le centre de services le plus près où les services, la main-d'œuvre et le matériel existent. Les Premières nations ont aussi accès à du financement pour le F et E afin d'assumer les coûts liés aux accords de type municipal et aux autres accords de F et E conclus avec des municipalités avoisinantes [Note 7].

Le pourcentage des frais totaux de F et E couvert par le programme varie en fonction du type de bien. Le principe sous-jacent est que les Premières nations devraient être responsables d'une partie des coûts de fonctionnement et d'entretien de leurs immobilisations. Le Manuel de référence des coûts est utilisé pour déterminer les coûts de fonctionnement et d'entretien d'un bien en fonction de normes généralement établies. Bien que le contenu du manuel ait été mis à jour périodiquement pour tenir compte de l'inflation, il reste lié aux structures de coûts des années 1980. La majorité des répondants sont d'avis que ces structures, qui servent de prémisses à la formule pour le calcul du financement du F et E, doivent être revues et mises à jour.

L'augmentation annuelle maximale acceptée pour le financement alloué par AINC est de deux p. 100, ce qui est en deçà du taux de croissance des coûts réels du fonctionnement et de l'entretien nécessaires pour que les infrastructures sur les réserves répondent à des normes minimales. Les Premières nations de la Saskatchewan sont d'avis que l'écart annuel entre leur allocation pour le F et E et leurs coûts bruts estimés varie, en moyenne, entre trois et cinq p. 100. Elles soulignent également que ces manques à gagner récurrents ne leur permettent pas d'assurer le fonctionnement et l'entretien de leurs immobilisations de façon à maximiser la longévité de leurs infrastructures.

Les répondants ont aussi soulevé leurs préoccupations concernant les allocations accordées pour tenir compte de l'éloignement des collectivités, qui sont bien en deçà des coûts réels associés à l'accès à la main-d'œuvre, aux matériaux et aux transports. Les manques à gagner du financement du F et E sont plus fortement ressentis dans les collectivités rurales et éloignées. L'évaluation a par ailleurs constaté que bien des Premières nations en milieu rural ou éloigné n'ont pas accès à des fonds pour contribuer au F et E et assurer une saine intendance de leurs biens.

4.2.4 Comparabilité du Programme d'immobilisations et d'entretien et du Programme d'infrastructure municipale

L'évaluation a reçu des commentaires sur la comparabilité du Programme d'immobilisations et d'entretien et du Programme d'infrastructure municipale. Le Programme d'immobilisations et d'entretien finance des immobilisations afin de répondre aux priorités des collectivités en matière de gestion de la qualité de l'eau, d'élimination des eaux usées, d'écoles, d'élimination des déchets solides, de routes, de bâtiments communautaires, etc. Il aide à maintenir des collectivités saines et sécuritaires. Étant donné que les municipalités ont les mêmes besoins que les Premières nations en matière d'infrastructure, les mesures incitatives pour l'entretien des biens sont similaires. Les deux programmes visent principalement à favoriser le maintien d'environnements sains et sécuritaires dans les collectivités.

Comparer le Programme d'immobilisations et d'entretien et le Programme d'infrastructure municipale s'est avéré difficile, en raison des différences énormes entre les bases de financement. Les municipalités ont un pouvoir de taxation et peuvent émettre des obligations, alors que les Premières nations n'ont pas accès, en vertu de la Loi sur les Indiens, à de tels instruments financiers. Les municipalités ont aussi la possibilité de partager les coûts avec les gouvernements provinciaux ou territoriaux. Bien que le Programme d'immobilisations et d'entretien vise à aider les Premières nations à répondre à leurs besoins en matière d'infrastructure, bien des Premières nations (particulièrement celles situées dans des régions rurales ou éloignées) n'ont pas assez de revenus autonomes pour contribuer au financement du programme tel qu'attendu. De plus, très peu de Premières nations facturent les utilisateurs des services.

L'une des études consultées dans le cadre de la présente évaluation souligne l'énorme différence entre, d'une part, le profil d'utilisateur de capitaux des collectivités de Premières nations et des collectivités inuites du Canada et, d'autre part, le profil des utilisateurs de capitaux non autochtones. D'après cette étude, les Premières nations dépendent généralement de « sources ne relevant pas du marché » parce que le ratio de risque et de rendement ou les frais de transaction rendent leurs projets d'investissement peu attrayants pour les sources de capitaux du marché. Plusieurs facteurs, y compris le régime réglementaire complexe et la gestion des terres et des ressources, entraînent des coûts plus élevés quand vient le temps d'accéder à des capitaux [Note 8].

4.3 Prestation : Résumé des constatations

4.3.1 Régime de gestion du rendement

Données sur le rendement

L'évaluation a constaté que les données sur le rendement ne sont pas faciles à collecter et à compiler. Les données régionales sont présentées par bande et par projet, dans un dossier différent pour chaque année financière.

Avant 2006, chaque région avait sa propre base de données sur les immobilisations des réserves et gardait des traces écrites de l'état de l'ensemble de leurs immobilisations. Les rapports régionaux n'étaient pas tous clairs et logiques, ce qui rend leur comparaison difficile. La tenue des livres se faisait à l'aide d'anciens systèmes, comme le site Web sur le logement et l'infrastructure et le Système de gestion des immobilisations, qui comprenait le Système d'inventaire des biens immobiliers (SIBI) [Note 9], le Système de rapport sur la condition des biens (SRCB) [Note 10] et la base de données sur la gestion des immobilisations.

En 2006, AINC a mis en place le SIGI dans le but d'uniformiser la production de rapport dans les régions. Le SIGI est devenu fonctionnel au milieu de 2008, avec le lancement de la version 3.5. Le nouveau système, qui permet de saisir des données similaires à celles des anciens systèmes, vise à réduire le fardeau de la production de rapports qui repose actuellement sur les Premières nations.

Le SIGI est un système automatisé qui compile les données sur les sous-activités de F et E des infrastructures. Il sert à schématiser le financement du F et E des biens des Premières nations. Il comprend des renseignements de base sur les immobilisations (lieu, type de bien, quantité, etc.), des renseignements sur le logement (services communautaires de base, conditions de logement, qualité de l'eau et services de traitement des eaux usées) ainsi que les résultats d'inspection des biens [Note 11]. Le système consigne également des renseignements sur les établissements scolaires et les plans d'immobilisations. Il est destiné aux gestionnaires chargés du fonctionnement, de l'entretien et de la construction des immobilisations, aux ingénieurs, au personnel chargé de l'établissement des coûts, au personnel chargé de la collecte de données d'inventaire et de l'entretien du système, aux conseils tribaux et aux Premières nations afin qu'ils vérifient les allocations, la quantité de biens, l'état des biens et leurs besoins.

Le nouveau système vise à répondre aux critiques formulées dans les rapports de la vérificatrice générale concernant le fardeau que représente la production de rapports. Le SIGI est aussi le résultat des engagements pris par le Ministère dans le cadre de son PILT en vue d'améliorer les systèmes, le suivi des données et les rapports sur les indicateurs de rendement.

Malgré ces bonnes intentions, il semble que les bénéficiaires doivent toujours remplir de nombreux rapports en lien avec le programme afin d'alimenter le SIGI. Le Guide de présentation des rapports des bénéficiaires 2009-2010 d'AINC précise que les rapports suivants doivent être rédigés :

• Rapport annuel sur les logements et les infrastructures (ICD 460620.PTPNI);
• Rapport annuel sur les projets SRCB (ICD 460649.PTPNI);
• Changement dans les immobilisations - Rapport annuel (ICD 460642.PTPNI);
• Certificat d'achèvement des projets d'immobilisations (ICD 460671.PTPNI) (lance le SIGI afin que le financement du F et E puisse commencer);
• Mise à jour annuelle du Plan quinquennal d'immobilisations (ICD 460674.PTPNI);
• Rapport d'étape sur les projets d'immobilisations (ICD 460664.PTPNI) (selon les conditions de l'accord de financement);
• Mise à jour annuelle du Plan de logement communautaire (ICD 460665.PTPNI);
• Rapport annuel sur les pertes imputables aux incendies (ICD 460611.PTPNI).

Le travail continue toujours, à ce jour, afin d'éliminer les derniers bogues du système. Actuellement, la formation est fournie aux utilisateurs qui utilisent le système, et ce processus est continu. En fait, l'engagement de former les utilisateurs est revelé dans une lettre du sous-ministre d'AINC destinée au directeur parlementaire du budget, où c'est mentionné que 4,5 millions de dollars a été investi dans la formation et l'amélioration du système pour le seul exercice 2009-2010 [Note 12].

Les constatations sur la collecte et la disponibilité des données sur le rendement ont été corroborées lors des entrevues avec les informateurs clés. Les fonctionnaires soulignent en effet que les données sur le rendement et les résultats ne sont pas collectées de façon systématique. Les rapports sont produits par projet (respect des codes et des normes, atteinte des étapes-clés des projets, mise à jour des plans, etc.). Il ressort de l'évaluation que des inspections et des rapports sur l'état des biens ainsi que des plans quinquennaux d'immobilisations dans toutes les régions sont effectués. Certains répondants notent cependant que les rapports du SRCB sont principalement utilisés pour attester la conformité des projets et déclencher le mouvement des fonds et que les renseignements contenus dans ces rapports ne servent pas toujours à prendre des décisions. D'autres répondants suggèrent que les rapports du SRCB ne représentent pas avec exactitude les coûts de réparation des immobilisations.

Les fonctionnaires régionaux rapportent avoir reçu une formation sur le SIGI tout en confirmant que le système n'est encore pas pleinement fonctionnel. Tant que le SIGI ne sera pas pleinement fonctionnel et que AINC ne l'adoptera comme système officiel d'entrée de données sur le rendement, les données quantitatives sur le rendement de la prestation du programme seront insuffisantes.

Les indicateurs de rendement de différentes installations et infrastructures sont précisés dans le Cadre de mesure du rendement 2009-2010 d'AINC. Ces indicateurs tendent à regrouper les biens dans la catégorie « rapports de conformité et d'inspection terminés » ou « biens satisfaisant aux normes ». Des cibles sont fixées pour le taux de croissance annuel ou pour le niveau minimal de conformité à atteindre et entrer dans la base de données SIGI. Les dates fixées pour la collecte des données demandées varient entre 2009 et 2011, la plupart étant en 2010 [Note 13].

Les RMR, qui ont commencé en 2007-2008, sont de meilleurs rapports sur les principaux indicateurs de rendement de l'activité de programme « Infrastructure communautaire » que ne l'étaient les précédents. Les rapports se sont améliorés en ce qui concerne l'eau potable, les eaux usées, les écoles et le logement. Les rapports sur le rendement sont toutefois restés limités en ce qui concerne les routes, les ponts, les bâtiments communautaires et les sites d'enfouissement des déchets.

Au cours des deux dernières années, les RMR ont rapporté des résultats sur les indicateurs de rendement des infrastructures communautaires suivants dans les rapports ministériels sur le rendement :

• Le pourcentage de Premières nations ayant mis en place avec succès des plans de gestion de l'entretien des services d'eau potable et d'eaux usées dans leur collectivité;
• le niveau de risque des installations d'eau potable et d'eaux usées de la collectivité;
• le pourcentage d'opérateurs d'installations d'eau potable et d'eaux usées qui sont agréés; et
• le pourcentage de logements adéquats rapporté par les Premières nations dans chacune de leurs collectivités.

Contrôle du programme

L'évaluation a découvert que les immobilisations majeures sont bien contrôlées dans les régions. Le contrôle des immobilisations mineures varie toutefois d'une région à l'autre, alors qu'aucun contrôle n'est exercé sur les dépenses de F et E. Le SRCB exige des inspections périodiques, y compris un rapport annuel produit par les Premières nations de toutes les régions. Ces rapports servent à contrôler l'état des biens durant le cycle d'inspection de trois à cinq ans et à fournir une estimation générale du coût des réparations jugées nécessaires. Ces rapports ciblent les besoins en matière de F et E pour des biens précis, mais ne permettent pas de contrôler l'ensemble des dépenses de F et E.

Les rapports sur l'état d'avancement des projets, les certificats d'achèvement des projets et les documents pertinents doivent être remis aux bureaux régionaux pour confirmer l'achèvement des projets d'immobilisations majeures. Il faut un certificat de quasi-achèvement pour pouvoir entrer un bien dans le Système d'inventaire des biens immobiliers d'AINC afin qu'il puisse être ajouté au calcul de l'aide annuelle allouée à une Première nation pour le F et E. De plus, les processus de planification et d'approbation des projets d'immobilisations majeures s'avèrent rigoureux et minutieux.

Certaines régions exigent que les Premières nations fournissent des détails avec leur certificat d'achèvement du projet, tandis que d'autres n'exigent que le certificat signé. Le bureau régional de la Colombie-Britannique, par exemple, demande parfois aux Premières nations de préciser les avantages du projet lors du dépôt de leur certificat d'achèvement. Certains fonctionnaires soulignent que le haut taux de roulement du personnel et le manque de ressources humaines ont une incidence sur l'efficacité du contrôle des projets.

4.3.2 Efficacité de la prestation du programme

Niveau d'aide pour le F et E

Comme mentionné précédemment, les dépenses de F et E ne sont pas étroitement contrôlées. Les différences entre les accords de financement rendent le suivi de ces dépenses difficile. L'évaluation n'a rien trouvé, cependant, qui laisse croire que le financement du F et E soit utilisé à d'autres fins. Les fonctionnaires des bureaux régionaux d'AINC et les représentants de Premières nations ayant participé aux études de cas, ainsi que les informateurs clés ayant été interviewés, considèrent le niveau de financement du F et E insuffisant.

Les participants à l'évaluation sont généralement d'avis qu'il est peu probable que les budgets de F et E soient utilisés à d'autres fins, étant donné qu'ils ne suffisent déjà pas à répondre aux besoins. Les répondants des Premières nations soulignent également que la majeure partie des coûts de F et E sont liés aux installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées et qu'elles parviennent difficilement à couvrir ces dépenses. Le fonctionnement des bâtiments communautaires et des sites d'enfouissement des déchets, la réparation des logements et l'entretien des routes exercent également des pressions sur les budgets de F et E. Les répondants des Premières nations précisent que les fonds destinés au F et E sont utilisés aux fins prévues par nécessité.

Conformité aux conditions du programme

Les conditions du programme prévoient qu'un groupe de responsables détermine, à partir des politiques et normes approuvées, l'admissibilité des bénéficiaires et la nature des services ou des immobilisations pour lesquels une Première nation peut obtenir du financement en vue de leur acquisition et de leur construction [Note 14].

En vertu des conditions 2009-2010 du programme, le montant maximal annuel pouvant être versé à un bénéficiaire pour des dépenses admissibles sans avoir à obtenir l'approbation du Conseil du Trésor est de 30 millions de dollars [Note 15]. Un examen du financement octroyé depuis 2005-2006 révèle qu'aucune Première nation n'a dépassé la limite maximale. En fait, la plus grosse somme versée à une Première nation en vertu du programme durant cet exercice (à l'exclusion des dépenses en éducation [Note 16]) était de 19,7 millions de dollars.

Les conditions prévoient aussi le respect du régime de gestion des investissements d'AINC afin de s'assurer que : des méthodes de planification efficaces sont en place; les risques sont cernés et gérés efficacement; l'utilisation des biens est maximisée et gérée en fonction du cycle de vie; des mesures appropriées sont établies pour évaluer les résultats et en faire rapport; les principes et les pratiques du développement durable sont mis en application; et les décisions relatives aux investissements s'harmonisent avec les priorités nationales.

Les bureaux régionaux d'AINC travaillent en collaboration avec les Premières nations pour élaborer des plans d'immobilisations quinquennaux et d'en fixer les priorités conformément au SNCP du programme. Les projets qui s'attaquent aux risques les plus élevés en matière de santé et sécurité sont jugés prioritaires. Le fonctionnement et l'entretien adéquat des biens est aussi un élément essentiel pour assurer la santé et la sécurité de la population et maximiser le cycle de vie des biens existants et nouvellement construits.

La prestation du programme doit satisfaire aux normes en matière de services, aux directives et aux politiques environnementales du Ministère ainsi qu'à toutes les politiques, lois, réglementations et directives applicables du gouvernement fédéral en matière d'environnement. En outre, la prestation du programme doit être assurée conformément à la Stratégie de développement durable et appuyer les efforts nationaux en matière de changements climatiques.

Il ressort de l'évaluation qu'il y a conformité à ces conditions du programme. AINC contrôle étroitement les projets d'immobilisations majeures et les projets ciblés. Le contrôle des projets d'immobilisations mineures et des dépenses de F et E varie toutefois d'une région à l'autre en ce qui concerne le transfert des responsabilités, le financement de base et les accords de financement pluriannuels. La capacité technique des conseils tribaux varie d'une région à l'autre, et même au sein d'une même région. Lorsque les conseils tribaux ne jouent pas un rôle central, le bureau régional doit prendre plus de responsabilités.

Processus opérationnels

Il ressort de l'évaluation que les principaux acteurs remplissent les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles prévus dans la structure de gestion du programme. Les Premières nations, qui sont responsables de la rédaction des rapports sur l'état d'avancement des projets, s'appuient fréquemment sur leurs conseils tribaux pour obtenir de l'aide technique pour la rédaction desdits rapports. Les conseils régionaux de gestion des investissements aident quant à eux à la prise de décisions concernant les priorités. Les répondants de l'AC soulignent qu'il existe des manuels et des systèmes bien établis pour aider les acteurs clés à remplir leurs rôles. Comme la prestation du programme est décentralisée, les régions sont en mesure de l'adapter aux besoins locaux. Les variantes régionales dans la prestation du programme sont résumées dans la section 4.3.3.

Voies de communication

L'évaluation a relevé des faiblesses en ce qui concerne les voies de communication entre les bureaux régionaux et les Premières nations, particulièrement en ce qui a trait au processus de présentation de rapports. Les représentants des Premières nations soulignent qu'ils reçoivent rarement un accusé de réception pour les rapports qu'ils présentent aux bureaux régionaux. Il y a été rapporté que des Premières nations ont dû soumettre à nouveau des rapports parce que le bureau régional les avait perdus ou égarés. Or cela a eu pour résultat de retarder le versement du financement jusqu'au dépôt du nouveau rapport. Des répondants sont d'avis que les mauvaises communications concernant la présentation et la réception des rapports pourraient être dues au haut roulement de personnel dans les bureaux régionaux d'AINC, au manque de transfert de connaissances au nouveau personnel, au manque de personnel ou au retard dans la mise en place de systèmes informatisés.

Gestion du temps et processus budgétaire

Certains représentants des Premières nations sont d'avis que le processus budgétaire du programme ne tient pas suffisamment compte des contraintes temporelles imposées par la durée limitée de la saison de construction, particulièrement dans les collectivités nordiques. Ils croient que le processus d'approbation du financement est trop long et soulignent que la saison de construction est déjà en cours lorsque le financement arrive. Dans le cas des Premières nations n'ayant pas d'accord de financement pluriannuel, cela peut avoir pour conséquence d'être dans l'impossibilité de terminer un projet et d'en perdre le financement.

Les fonctionnaires d'AINC soulignent quant à eux la nécessité de stopper la fuite des fonds causée par le financement en espèces et voudraient avoir la possibilité de reporter les fonds excédentaires à la fin de l'exercice. Comme ils n'ont pas cette possibilité, les fonctionnaires régionaux soulignent la nécessité de rationaliser les processus de planification et d'approbation du financement des projets.

Pratiques de gestion des risques

Lorsque les risques peuvent être ciblés, il est possible de les prévoir et de mettre en place les stratégies d'atténuation qui conviennent. Les fonctionnaires d'AINC soulignent que les risques sont plus élevés dans le cas des projets d'immobilisations majeures. Ces risques sont atténués dans une certaine mesure par la fréquence et la rigueur des rapports exigés ainsi que par le contrôle exercé. Certains fonctionnaires régionaux voudraient privilégier une approche axée sur les risques pour le contrôle et l'allocation du financement destiné aux projets d'immobilisations mineures et aux dépenses de F et E.

La région de la Colombie-Britannique a élaboré et utilise un outil complet d'évaluation des risques (qui comprend AINC et les Premières nations). Les réactions à cet outil ayant été extrêmement positives, l'AC du programme s'en est inspirée pour créer son outil national d'évaluation des risques.

L'évaluation a relevé deux grandes catégories de risques liés à la prestation du programme : les événements externes et l'administration interne. Les événements externes (problèmes liés à une météo défavorables, délais dans l'obtention de l'approbation réglementaire, ressources pour les projets prévus restées inutilisées, délais de construction, dépassements de coûts, etc.) peuvent compromettre l'achèvement des projets prioritaires. Or cela peut entraîner des surplus budgétaire à la fin de l'exercice. La stratégie d'atténuation pour de tels risques exige le plus souvent d'avoir sous la main des projets prêts à mettre en chantier et de les mettre en branle à temps pour éviter de perdre des fonds. Les études de cas révèlent que les Première nations en mesure de tirer profit du financement de dernière minute sont celles ayant des ressources humaines suffisamment formées et expérimentées pour préparer les documents requis.

Les risques liés à l'administration interne sont également considérés comme une menace importante pour la prestation du programme. De nombreux risques potentiels sont liés au haut taux de roulement du personnel à l'AC et dans les bureaux régionaux d'AINC. Les fonctionnaires régionaux interviewés soulignent qu'ils tentent constamment d'embaucher des personnes qualifiées. Les répondants des Premières nations soulignent qu'ils ont le même genre de problème de roulement de personnel dans les conseils tribaux et l'administration de leurs collectivités. Il y a un manque général de personnel qualifié et expérimenté dans les réserves. Selon les récents RMR, des mesures ont été prises pour s'attaquer à certains aspects de ce risque, comme offrir de la formation aux opérateurs des services d'eau potable par l'entremise du programme de formation itinérante.

4.3.3 Variations dans la prestation du programme d'une région à l'autre

Bien que le programme soit mis en œuvre de façon uniforme en ce qui concerne l'allocation du financement et l'établissement des priorités, l'évaluation a noté des différences régionales dans la gestion et la prestation du programme.

Chaque région est dotée d'un conseil de gestion des investissements formé de cadres supérieurs, d'agents de programme et, dans certains cas, de représentants de Premières nations. La majorité des répondants croient que ces comités travaillent conformément aux attentes en ce qui concerne les processus de présentation et d'examen des propositions de projet suivant les critères du SNCP. Certains répondants suggèrent que les directeurs généraux régionaux devraient avoir leur mot à dire sur les projets approuvés. Certains répondants des Premières nations se disent préoccupés par le manque de transparence du processus d'approbation et le fait que les décisions relatives au financement ne sont pas toujours claires. Certains fonctionnaires régionaux sont d'avis que les comités du programme pourraient être plus efficaces s'ils se rencontraient plus souvent et avaient en main des données sur le rendement de meilleure qualité pour les aider à prendre des décisions éclairées.

Le programme est mis en œuvre et contrôlé de façon relativement uniforme d'une région à l'autre pour ce qui est des projets d'immobilisations majeures. En général, le financement des projets d'immobilisations majeures est accordé à la suite de l'examen des demandes présentées. L'approche privilégiée par le Manitoba et la Saskatchewan diffère en raison de l'adoption de définitions différentes. Le Manitoba considère qu'un projet d'infrastructure est « majeur » si son coût représente plus de la moitié du financement de base de la Première nation concernée. En Saskatchewan, les projets d'immobilisations majeures sont des projets de construction d'établissements scolaires ou d'installations de traitement de l'eau potable ou des eaux usées; tous les autres projets, y compris les projets de rénovation, sont considérés comme des projets d'immobilisations mineures, sans qu'aucun seuil financier ne soit précisé.

Le degré de contrôle varie considérablement d'une région à l'autre en ce qui concerne le financement pour les immobilisations mineures et le F et E versé aux Premières nations. Dans certaines régions, comme dans l'Atlantique, le financement est généralement alloué dans le cadre d'accords uniques ou pluriannuels, ce qui donne aux Premières nations une certaine latitude pour répondre à leurs besoins en matière d'immobilisations mineures et de F et E. Par ailleurs, la région de la Colombie-Britannique exige que les petits projets soient approuvés individuellement. À la fin de l'exercice, la région du Québec rembourse les Premières nations pour les projets qu'elles ont financés au lieu de se retrouver avec un surplus. Il y a été également noté une différence régionale en ce qui concerne, d'une part, l'utilisation des SRCB, des examens détaillés des plans quinquennaux et des mises à jour annuelles et, d'autre part, la nature des consultations et de la collaboration avec les organisations de Premières nations.

Il y a été noté une différence importante d'une région à l'autre en ce qui concerne le flux des immobilisations mineures; or cette latitude permet aux régions d'assurer la prestation du programme en s'adaptant le mieux possible au contexte (histoire, besoins et priorités) de la région. En Colombie-Britannique, par exemple, où il y a 198 Premières nations relativement petites, une grande importance est accordée à la négociation des traités et au règlement des revendications territoriales. Dans les Prairies, les Premières nations sont disséminées sur tout le territoire et bon nombre d'entre elles se trouvent dans le Nord, ce qui crée des besoins particuliers. Dans l'Atlantique, il y a peu de Premières nations et les conseils tribaux sont peu actifs. Les fonctionnaires sont d'avis qu'adapter la prestation du programme aux besoins de chacune des régions favorise l'atteinte des objectifs.

Lors du travail sur le terrain effectué dans le cadre de l'évaluation, des fonctionnaires régionaux ont dit manquer d'occasions de partager leurs idées et leurs pratiques exemplaires avec leurs collègues des autres régions. Depuis, deux rencontres nationales ont eu lieu pour leur permettre de discuter et d'échanger.

4.4 Réussites et répercussions : Résumé des constatations

4.4.1 Atteinte des objectifs

Priorités en matière d'eau potable et d'eaux usées

Il se trouve, à l'annexe A, des tableaux créés dans le cadre de l'examen des données. Ces tableaux sont en référence afin de corroborer les constatations tirées d'autres sources d'information. Il faut toutefois éviter d'attribuer toutes les réalisations en matière d'infrastructure au seul Programme d'immobilisations et d'entretien.

4.4.1 Atteinte des objectifs

Priorités en matière d'eau potable et d'eaux usées

Il ressort de l'évaluation que le programme a réussi à s'attaquer aux préoccupations prioritaires en santé et sécurité liées à l'eau potable et aux eaux usées. Les projets d'alimentation en eau potable avaient la priorité absolue au cours des cinq dernières années; ils ont donc reçu beaucoup de financement. Il y a eu des progrès considérables en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de l'eau potable dans les Premières nations du pays. Les répondants des Premières nations confirment qu'ils ont reçu de l'aide pour régler les problèmes liés à l'eau potable et aux eaux usées. Par ailleurs, les études de cas ont fourni de nombreux exemples de projets d'installations d'eau potable et d'eaux usées terminés dans toutes les régions.

Les résultats des récents RMR rapportés dans le tableau 3 indiquent une amélioration des indicateurs de rendement du Ministère en ce qui concerne l'eau potable et les eaux usées. Il y a été observé, au cours des deux dernières années, une augmentation du pourcentage de plans de gestion pour l'entretien des installations d'eau potable et d'eaux usées ayant été mis en œuvre avec succès, de même que du pourcentage d'opérateurs agréés.

Durant la même période, des services d'eau potable et d'eaux usées étaient toujours à risque. Un résumé des données sur le niveau de risque de ces services rapportées dans les deux derniers RMR se trouve dans le tableau 4. Le nombre de services représentant un risque élevé a diminué, ce qui démontre qu'il y a bel et bien eu amélioration. Toutefois, le nombre de services représentant un risque modéré à faible a augmenté. Ces données suggèrent que les problèmes liés à l'eau potable et aux eaux usées continueront d'être hautement prioritaires pour le programme.

Selon les données de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence présentées dans le tableau A1, les projets d'eau potable et d'eaux usées représentent près de 80 p. 100 des dépenses en immobilisations majeures (près des deux tiers des dépenses totales en immobilisations majeures). Parmi les projets d'immobilisations mineures, il y a eu une tendance marquée vers les demandes de financement pour les projets d'eau potable et d'eaux usées, au détriment des dépenses d'infrastructure communautaire.

Comme l'a été mentionné précédemment, le financement du programme ne suffit pas à couvrir toutes les catégories prioritaires nationales, par conséquent, de nombreux projets d'immobilisations (construction de logement, de routes et de ponts, par exemple) ont obtenu un soutien minimal parce qu'ils ne se situaient pas en haut de la liste des priorités. Or cela signifie que les Premières nations n'ayant pas de problèmes liés à l'eau ont vu leurs projets d'une importance élevée à l'échelle locale retardés.

Les données du tableau A1 confirment que les projets d'immobilisations mineures et majeures liés aux routes, à l'électrification et aux sites contaminés sont moins nombreux. Les dépenses prévues pour les routes devaient augmenter de façon importante en 2008-2009, principalement en raison d'un financement ciblé dans le cadre du FIPN.

Pratiquement tous les répondants soulignent que le financement du F et E ne correspond pas aux coûts réels. Les routes, les ponts, les écoles, l'élimination des déchets solides et les bâtiments communautaires pourraient nécessiter une attention particulière même s'ils ne représentent pas une menace immédiate pour la santé et la sécurité des collectivités.

Logement

Les trois indicateurs clés de rendement pour le logement et l'entretien des logements prévus dans le cadre de mesure du rendement du programme sont :

• le pourcentage de logements adéquats par collectivité;
• le pourcentage de logements desservis par un service d'approvisionnement d'eau potable; et
• le pourcentage de logements desservis par un service d'élimination des eaux usées.

Statistique Canada considère qu'une unité d'habitation adéquate ne doit pas nécessiter de réparations majeures et doit être dotée d'une plomberie de base : de l'eau courante (chaude et froide), une toilette intérieure et une baignoire ou une douche fonctionnelle.

Comme l'a été mentionné précédemment, les Premières nations considèrent le logement dans les réserves comme la priorité absolue. Bien des collectivités ont des logements surpeuplés ne respectant pas les normes actuelles.

Selon les récents RMR, les Premières nations jugeaient, en 2008-2009, que 72 p. 100 de leurs logements étaient adéquats, soit un p. 100 de moins que l'année précédente, dont il rapportait une faible augmentation par rapport à 2006-2007.

De nouvelles tendances ressortent des données du SIGI sur le logement dans les réserves. Comme les données des tableaux A2 et A3 ont été regroupées par région et pour l'ensemble du pays, seulement qu'une conclusion générale n'a pu être tirée. Elles ne permettent pas de tirer les mêmes conclusions qu'une évaluation par collectivité. Cela étant dit, ces données donnent malgré tout un éclairage intéressant du rendement et des réussites du programme.

De 2004-2005 à 2007-2008, le nombre de logements dans les réserves a augmenté alors que la population restait relativement stable. Cela a donné lieu à une diminution du nombre moyen de personnes par logement (de 4,0 à 3,8), ce qui peut être considéré comme un indicateur positif. Durant la même période, le nombre de logements adéquats a augmenté au même rythme, puisque le pourcentage de logements adéquats est resté le même (72 p. 100). Le nombre d'unités devant être remplacées ou exigeant des rénovations majeures a augmenté à un rythme comparable. Le nombre d'unités exigeant des travaux de plomberie constitue un sous-groupe des unités devant être remplacées ou nécessitant des rénovations majeures. Encore une fois, une tendance positive a été observée au cours de cette période, alors que près de 1 000 logements étaient retirés de cette catégorie à l'échelle nationale. Le pourcentage de logements nécessitant des travaux de plomberie est passé de 4,1 p. 100, en 2004-2005, à 2,9 p. 100, en 2007-2008.

Les données du tableau A3 révèlent des différences importantes d'une région à l'autre. En 2007-2008, le nombre de personnes par logement dans les Praires, au Manitoba tout particulièrement, dépasse celui des autres régions ainsi que la moyenne nationale de 3,8 personnes par logement. Le pourcentage de logements adéquats varie également d'une région à l'autre, avec autant que 84 p. 100, en Saskatchewan, et aussi peu que 56,4 p. 100, au Manitoba, où le pourcentage de logements nécessitant des travaux de plomberie est de 9,4 p. 100, soit trois fois plus que la moyenne nationale. Malgré cela, la région du Manitoba a réussi à réduire le nombre de logements nécessitant des travaux de plomberie de 561 logements durant cette période. Une amélioration annulée par une diminution globale de 923 logements adéquats au Manitoba durant la même période. La région de l'Ontario a aussi fait une avancée importante en réduisant le nombre d'unités nécessitant des travaux de plomberie de 323; tandis que les régions de l'Atlantique, du Québec, de l'Alberta et du Yukon ont vu leur nombre d'unités nécessitant des travaux de plomberie s'accroître. Toutes les régions, à l'exception du Manitoba et du Yukon, ont augmenté le nombre de logements adéquats entre 2004-2005 et 2007-2008.

Il se trouve, dans le tableau A4, un résumé de nombre et du pourcentage de logements dans les réserves qui n'ont pas accès à des services d'alimentation en eau potable ou à des services d'élimination des eaux usées. Aucune tendance ne ressort des données relatives aux unités n'ayant pas accès à des services d'alimentation en eau potable, bien qu'il y a une faible augmentation du nombre et du pourcentage d'unités non desservies, ce qui peut être considéré comme un indicateur de mauvais rendement. De la même façon, le Compendium des données sur les programmes d'AINC 2008 rapporte une décennie (se terminant en 2006-2007) d'améliorations en matière d'eaux usées, bien que les données de 2007-2008 indiquent une augmentation marquée du nombre d'unités n'ayant pas accès à des services d'élimination des eaux usées.

Le tableau A5 indique la ventilation régionale des données de 2007-2008. Le Québec est la seule région pouvant se targuer que 100 p. 100 des unités de logement aient été déclarées avoir des services adéquats d'alimentation en eau potable et d'élimination des eaux usées. L'Atlantique, la Saskatchewan, la Colombie-Britannique et le Yukon dépassent également la moyenne nationale en ce qui a trait aux logements desservis par des services d'alimentation en eau, tandis que l'Ontario et le Manitoba présentent des pourcentages de logements n'ayant pas accès à des services d'alimentation en eau plus élevés que la moyenne. Au Manitoba, l'augmentation du nombre d'unités n'ayant pas accès à des services d'alimentation en eau a eu lieu en une seule année, soit entre 2006-2007 et 2007-2008. Par ailleurs, en Ontario et au Manitoba, où ils ont les plus hauts pourcentages d'unités sans services d'élimination des eaux usées, le nombre total d'unités sans services a diminué au cours des quatre dernières années. La Colombie-Britannique a pour sa part vu le nombre d'unités sans services d'élimination des eaux usées augmenter de façon importante en 2007-2008 par rapport aux autres années. En général, les résultats de rendement concernant la présence de services adéquats d'eau potable et d'eaux usées varient considérablement d'une région à l'autre.

Électrification et protection contre les incendies

Autres indicateurs clés de rendement suivants dans le cadre de mesure du rendement du programme sont :

• pourcentage de collectivités ayant accès à l'électricité conformément aux normes sur les niveaux de service (NNS) d'AINC;
• pourcentage de collectivités ayant une protection contre les incendies; et
• pourcentage de collectivités ayant des services de protection contre les incendies répondant aux normes sur les niveaux de service (NNS) d'AINC.

Les études de cas ont révélé des exemples de projets d'électrification et de protection contre les incendies, même si ces catégories ne sont pas considérées hautement prioritaires dans le programme.

Il se trouve, dans le tableau A6, un aperçu du niveau d'électrification dans les collectivités au cours des cinq dernières années. Le nombre et le pourcentage de collectivités ayant l'électricité n'ont pas beaucoup changé durant cette période, avec, en 2007-2008, 865 collectivités (89 p. 100) pourvues d'une électrification adéquate. L'augmentation du nombre de collectivités en 2005-2006 semble être principalement due à l'apparition de nouvelles collectivités sans services d'électricité. L'augmentation similaire du nombre de collectivités en 2007-2008 s'explique pour sa part par un nombre accru de collectivités dotées de services adéquats d'électricité. En somme, cet indicateur de rendement est resté inchangé.

Il se trouve, dans le tableau A7, des données sur le nombre de collectivités dotées d'une protection adéquate contre les incendies. Après plusieurs années de changements mineurs, une certaine amélioration en 2007-2008 a été notée, soit une diminution du nombre de collectivités n'ayant aucune protection contre les incendies ou n'ayant qu'une protection inadéquate. Il y a toujours place à l'amélioration dans ce domaine, puisqu'un peu plus de la moitié des collectivités sont dotées d'une protection adéquate contre les incendies.

4.4.2 Obstacles et influences externes du programme

Les sections 4.2.3 et 4.3.2 traitent des limites de la conception et de la prestation du programme. Les obstacles à la réussite du programme sont liés au niveau de financement du F et E, au suivi du financement du F et E, à l'emplacement et aux capacités des Premières nations, aux voies de communication et aux délais budgétaires. Les facteurs extérieurs qui nuisent à la réussite du programme sont les conditions météo difficiles et les interruptions lors de la construction.

Tout cela suggère que le programme pourrait atteindre plus efficacement ses objectifs en l'absence de ces obstacles et influences négatives. Le manque de données sur les coûts et le rendement, qui restreint la possibilité de rendre compte des réussites du programme, rend tout aussi difficile l'évaluation de l'incidence des limites du programme. Il ressort de l'évaluation qu'il existe peu ou pas de données sur les projets d'immobilisations mineures et que les régions ne sont pas en mesure de contrôler les dépenses de F et E. De plus, les données sur les résultats ne sont pas collectées. Cette situation devrait s'améliorer dès que le SIGI sera pleinement fonctionnel. Ce système a notamment pour objectif de centraliser les rapports sur les coûts et d'aider à rapporter les résultats. Il y a été constaté que le SIGI est toujours en transition et qu'il reste encore à être pleinement accepté par les intervenants des régions, or il est essentiel qu'ils y adhèrent totalement pour assurer la mise en œuvre pleine et entière de la nouvelle stratégie de mesure du rendement [Note 17].

L'évaluation a aussi constaté que la nature discrétionnaire du financement du programme fait en sorte qu'il est possible de l'utiliser pour compenser les manques à gagner des programmes sociaux et des programmes en éducation obligatoires [Note 18]. Ces manques à gagner résultent généralement de l'obligation d'AINC d'égaler les exigences de financement provinciales. Des fonctionnaires d'AINC rapportent que les budgets régionaux n'ont pas eu accès au financement pour les immobilisations majeures pendant deux ans pour cette raison. En Alberta, par exemple, c'est estimé que la moitié des services votés de la région, soit 12 à 14 millions de dollars, ont été utilisés pour des programmes sociaux et des programmes en éducation. Par contre, des fonctionnaires régionaux de la Colombie-Britannique rapportent que le financement du programme n'est pas affecté à d'autres programmes. Les fonctionnaires régionaux insistent par ailleurs sur l'importance du financement ciblé dans le programme, puisque ce type de financement ne peut être utilisé à d'autres fins.

Bien qu'il soit raisonnable de croire que l'utilisation des fonds du programme à d'autres fins ait nécessairement des répercussions négatives sur les résultats, l'évaluation n'a trouvé aucune donnée qui permettrait d'effectuer une analyse quantitative de la portée de ces répercussions. Les participants à l'évaluation soulignent toutefois que cela compromet la capacité d'AINC de financer les projets qui ne font pas partie des catégories hautement prioritaires.

4.4.3 Leviers financiers

L'évaluation a observé que les leviers financiers sont rares dans le cadre du programme. Très peu de Premières nations rapportent que AINC les aide à trouver les fonds additionnels pour leurs projets d'infrastructure. Il y a, par contre, quelques exemples de cas où l'utilisation de leviers financiers a été facilité sous le programme. En Alberta, la région a collaboré avec la province pour appuyer un projet de réseaux d'aqueduc, ce qui a accéléré la réalisation du projet et permis au Ministère de faire des économies. Dans l'ensemble, toutefois, l'évaluation n'a pas relevé de données illustrant ce genre de pratiques lors de notre évaluation du programme.

La documentation sur ce sujet arrive toujours à la même conclusion : la capacité de la plupart des Premières nations d'acquérir et d'entretenir des infrastructures à l'aide de leurs propres sources de revenus est relativement limitée, or le financement des infrastructures par l'entremise des paiements de transfert (subventions ou contributions) devrait être complété par d'autres sources de revenus. La meilleure solution à long terme pour favoriser la construction et l'entretien d'infrastructures dans les réserves serait probablement de mettre en place des mesures de développement économique.

Exemples de réussites à l'extérieur du programme

Il y a été noté des exemples de réussites à l'extérieur du programme en ce qui concerne les leviers financiers. Des fonctionnaires d'AINC en Alberta notent que le Fonds pour le développement des Premières nations de la province pourrait servir à cet effet. L'évaluation a également relevé des exemples de partage des coûts avec la province au Manitoba et de leviers financiers en Ontario, rendus possibles grâce à la proximité d'une collectivité avec d'autres municipalités, avec lesquelles elle a pu conclure des accords pour partager les frais de services et d'entretien, particulièrement dans le cas de l'entretien des routes et du déneigement. L'évaluation a également relevé d'autres exemples de partage des coûts et d'accords de services entre des Premières nations et des villes ou municipalités avoisinantes, particulièrement dans le cas des services de traitement des eaux usées.

Il apparaît que les leviers financiers ont plus de chances de réussite lorsque la Première nation a accès à une source autonome, stable et fiable de revenus. Ce facteur semble avoir une plus grande incidence que le programme lui-même. Un autre facteur est la certitude d'avoir un financement global d'AINC, particulièrement dans le cadre d'accords de financement pluriannuels.

4.5 Rapport coût-efficacité et solutions de rechange : Résumé des constatations

4.5.1 Rapport coût-efficacité

Manque de données adéquates

L'évaluation a eu du mal à obtenir des mesures adéquates du rapport coût-efficacité. Il y a été prévu de trouver des données dans les bases de données administratives et financières. Or notre analyse des paiements de transfert du programme n'a pas permis de relever de l'information sur les frais administratifs du programme (salaires, coût indirect, équivalents temps plein). En outre, les rapports et les données sur le rendement ne sont pas présentés de façon à permettre une évaluation du rapport coût-efficacité du programme.

Chaque région compile les données relatives aux dépenses par bande ayant reçu du financement dans le cadre du programme. L'examen de ces projets n'a pas permis de faire ressortir des analyses globales qui auraient rendu les comparaisons interrégionales possibles.

Certaines données relatives aux dépenses de petites collectivités non autochtones ont été obtenues. Toutefois, ces données se sont encore une fois révélées inégales tant au niveau de leur précision (quantité de détails) que de leur format et leur couverture.

L'équipe d'évaluation a donc envisagé la possibilité d'étudier le rapport coût-efficacité des dépenses du programme en comparant des collectivités de Premières nations et des collectivités non autochtones partageant des caractéristiques géographiques et démographiques similaires. Il devait, pour ce faire, avoir des données sur les dépenses de projets comparables (dépenses en immobilisations pour des services d'aqueduc ou d'égout, par exemple). Il semblait être possible, a priori, de parvenir à des constatations utiles sur la rentabilité relative des dépenses en immobilisations en ayant accès à des données sur des collectivités de Premières nations et des collectivités non autochtones ayant réalisé des projets similaires. Un projet d'immobilisations de services d'égout entrepris par une collectivité non autochtone d'une taille comparable et située à proximité d'une collectivité de Première nation aurait ainsi pu servir d'élément de comparaison pour l'évaluation du rapport coût-efficacité.

Malheureusement, les données sur les immobilisations municipales se sont avérées irrégulières en termes de détails, alors que les rapports manquaient d'uniformité en ce qui a trait aux composantes des dépenses en capital. Aussi, il y a eu un manque d'uniformité dans les échéanciers rapportés, même dans les collectivités d'une même province. Bref, les données disponibles ne permettaient pas une analyse rigoureuse du rapport coût-efficacité du programme.

Données nécessaires

Bien que les données disponibles varient d'une région à l'autre, le programme serait mieux servi s'il avait accès à des données administratives précises, uniformes et complètes. Cela pourrait comprendre la liste de tous les biens d'infrastructure dans les réserves, leur cycle de vie prévu, leur état actuel, leur valeur de remplacement, leurs coûts d'entretien, les travaux à effectuer pour les rendre conformes et leurs indicateurs clés de rendement.

Défis de l'évaluation de la rentabilité (optimisation des ressources)

Il a été difficile, dans le cadre de l'analyse du rapport coût-efficacité, d'établir le ratio exact entre les résultats obtenus et l'argent dépensé. Les résultats ne sont pas clairement documentés, en dehors de l'information relative à la réparation, à la rénovation ou au remplacement de biens. Ces améliorations sont documentées dans les mises à jour annuelles des plans quinquennaux ainsi que dans les rapports annuels du SRCB. Les estimations de coûts qui se trouvent dans ces documents ne permettent toutefois pas de calculer le ratio entre les résultats atteints et l'argent dépensé. Des fonctionnaires régionaux affirment que les projets d'immobilisations majeures sont soigneusement planifiés, approuvés, gérés et entretenus et soulignent ue les politiques d'approvisionnement sont conçues de façon à optimiser l'utilisation des ressources de ces projets [Note 19].

Est-ce qu'il y a des mesures de remplacement convenables ?

Lors des 31 études de cas menées dans le cadre de la présente évaluation, il a été relevé de nombreux exemples de projets d'infrastructure essentiels (immobilisations majeures) entrepris et réalisés conformément aux priorités nationales. De plus, le programme exige que les Premières nations respectent les politiques d'approvisionnement concurrentiel dans le cas des projets d'immobilisations majeures. Le fait d'atteindre des résultats positifs tout en respectant ces directives permet de croire que les ressources allouées aux projets sont optimisées.

En outre, le fait que le financement du programme soit alloué aux projets hautement prioritaires (santé et sécurité) signifie qu'il va directement dans des secteurs où les besoins sont jugés, selon les priorités établies par le programme et le gouvernement fédéral, les plus importants. Il s'agit là d'un indicateur supplémentaire de l'optimisation des ressources.

L'évaluation a aussi relevé des données qui démontrent que les politiques d'AINC en matière d'approvisionnement concurrentiel sont respectées. Des professionnels des Services techniques d'AINC étudient la conception et le cahier de charges des projets de toutes les régions, ce qui va également dans le sens d'une optimisation des ressources du programme en ce qui a trait à la planification, à la conception et à l'approvisionnement des projets d'immobilisations majeures.

En l'absence de données objectives, ces pratiques semblent indiquer l'atteinte de résultats positifs dans les secteurs hautement prioritaires contraints par un budget limité. Tous ces facteurs semblent confirmer que les ressources allouées au programme sont optimisées.

4.5.2 Pratiques exemplaires

L'évaluation a relevé différentes pratiques exemplaires en ce qui a trait à la gestion et à la prestation du programme. Trois d'entre elles méritent tout particulièrement de s'y arrêter.

Premièrement, l'utilisation réussie du financement bancaire afin que les projets d'immobilisations majeures soient réalisés en temps opportun. Le bureau régional d'AINC envoie une lettre d'intention (non contraignante), grâce à quoi la Première nation peut obtenir le financement nécessaire pour compléter un projet déjà approuvé. La Première nation paie les intérêts applicables jusqu'à ce que AINC lui verse le financement prévu. AINC ne rembourse toutefois pas les intérêts payés sur l'emprunt. Le financement d'AINC sert à rembourser le capital, même s'il est versé sur plus d'un exercice.

Cette pratique s'est avérée efficace dans la région du Québec. Elle a permis aux Premières nations de terminer des projets prioritaires plus rapidement, en plus d'éviter à la région de se retrouver avec des sommes inutilisées en fin d'exercice. C'est une excellente pratique, conforme aux règles financières du gouvernement fédéral, qui permet à la région d'utiliser ces sommes pour financer les projets prioritaires approuvés et pour payer le travail terminé, tel que requis par les règlements financiers.

Une autre pratique exemplaire observée dans plusieurs régions est l'accès à du soutien technique et à de la formation par l'entremise du programme de formation itinérante. Ce programme offre des séances de formation sur le terrain plusieurs fois par année aux opérateurs de Premières nations de stations de traitement et de distribution d'eau potable. Des participants aux études de cas menées dans les régions du Yukon, du Québec, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique soulignent l'utilité de ce programme, qui donne accès à une expertise indispensable en gestion de l'eau, et ce, de façon efficace et économique. Certains répondants des Premières nations précisent que leurs opérateurs ont obtenu leur agrément et qu'il serait bon d'étendre le programme d'agrément à d'autres secteurs essentiels.

La troisième pratique exemplaire est l'outil complet et efficace d'évaluation des risques de la Colombie-Britannique, que l'AC du programme a utilisé comme modèle pour élaborer son outil national d'évaluation des risques. Depuis 1993, la Colombie-Britannique utilise également un système de gestion de projet maison complètement informatisé, le Système de gestion des projets d'immobilisations. Ce système contient les données relatives aux projets et permet de générer des modèles en vue de l'approbation des projets. Sa base de données permet aussi de suivre les projets, de l'étape de l'évaluation de la faisabilité du projet à sa complétion : approbations obtenues à différentes étapes du projet, financement alloué, exigences en matière de rapports, etc. Certaines de ses fonctions ont été intégrées dans le système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits.

4.5.3 Solutions de rechange et améliorations

Le programme pourrait tirer profit d'améliorations dans le domaine des communications, des capacités et des échéanciers de financement.

Amélioration des voies de communication

Il ressort de l'évaluation que les voies de communication entre le personnel régional d'AINC et les Premières nations pourraient être améliorées.

Premièrement, des accusés de réception de routine devraient être envoyés lors de la réception des rapports afin que les Premières nations sachent le plus tôt possible si elles doivent entreprendre des mesures correctives. Un accusé de réception par télécopieur ou par courriel confirmerait aux Premières nations que leurs documents ont été reçus et les encouragerait à assurer un suivi. Retarder le versement du financement en raison de l'absence d'un rapport qui a pourtant bel et bien été soumis impose des contraintes inutiles à la gestion budgétaire et à la réalisation du projet.

Deuxièmement, les Premières nations pourraient veiller à ce que les communications du bureau régional se rendent jusqu'au gestionnaire de leur administration chargé du projet. Si des gestionnaires doivent s'absenter, leurs dossiers devraient être confiés à d'autres employés. L'évaluation a également observé que des communications provenant d'AINC et destinées au chef ou à l'administrateur de bande sont parfois restées sur leur bureau durant leur absence. Or lorsque les communications ne sont pas transmises en temps opportun, des problèmes de gestion surgissent.

Troisièmement, une plus grande transparence aiderait les intervenants des Premières nations à connaître et comprendre les raisons des décisions prises relativement à leur projet. Des explications claires permettraient aux demandeurs de tirer des leçons des faiblesses de leurs propositions, tandis qu'une plus grande transparence améliorait la confiance entre les parties.

Renforcement des capacités

Il ressort de l'évaluation que les capacités des administrations de Premières nations doivent être renforcées, que ce soit par une formation en gestion ou par l'acquisition de compétences techniques.

De nombreuses Premières nations, qui manquent de compétences à l'interne en gestion de projets et en services techniques, ont exprimé leur volonté de suivre des sessions de formation. Les participants aux études de cas voient donc d'un bon œil le fait d'étendre le programme de formation itinérante au-delà de la formation en gestion de l'entretien des services d'eau potable. L'évaluation a observé des cas où le financement a servi à payer des consultants par l'entremise de l'impartition du projet en raison du manque d'expertise dans la réserve.

En plus du besoin de formation supplémentaire dans les secteurs techniques, il faudrait mettre en place des mesures incitatives pour retenir les techniciens formés dans les petites collectivités qui ne peuvent leur offrir un salaire à la mesure de leur formation. Les compétences techniques peuvent être acquises dans le cadre de programmes de formation tels que le programme de formation itinérante. Une fois formés, les techniciens devraient avoir des mesures incitatives économiques minimales pour rester dans les collectivités.

Amélioration des échéanciers

L'évaluation a noté un consensus général à l'effet que la prestation du programme pourrait être améliorée si l'accès au financement pluriannuel était largement disponible. Cela aiderait à régler les problèmes de gestion de projets liés à la courte période de construction et à éviter les pratiques de fin d'exercice comme financer des projets moins prioritaires prêts à être mis en chantier. De plus, le financement pluriannuel aurait l'avantage d'améliorer la planification des projets hautement prioritaires. Il aurait également tout avantage à accélérer le processus afin d'approuver les projets avant le début de la saison de construction.

De plus, il y a un solide appui à l'idée de verser le financement avant le début de la période de construction. L'utilisation plus généralisée de lettres d'intention et le remboursement subséquent des frais payés par une Première nation pour un projet approuvé pourraient être l'un des moyens pour y parvenir.

5.0 Constations, conclusions et recommandations

5.1 Constatations et conclusions

L'évaluation a confirmé la pertinence du programme et sa conformité aux priorités et objectifs d'AINC et du gouvernement fédéral. Le programme offre un apport important aux Premières nations en les aidant à acquérir, à exploiter et à entretenir des infrastructures de base. Il aide les Premières nations à maintenir des collectivités saines, sécuritaires et viables. Sans le financement du programme, de nombreux projets d'infrastructure n'auraient pas été possibles.

Les rôles, les responsabilités et la terminologie sont généralement bien compris, particulièrement par les responsables de programme chevronnés d'AINC et des Premières nations. Le processus décisionnel pour l'allocation du financement est conforme aux priorités nationales dans toutes les régions. Toutes les régions utilisent d'ailleurs le SNCP dans leur prise de décisions relatives à l'allocation du financement. Une exception a toutefois été noté : à la fin de l'exercice, certaines régions allouent les fonds excédentaires à des projets qui peuvent être terminés rapidement et qui pourraient ne pas entrer dans les catégories les plus prioritaires.

Le programme semble atteindre ses priorités absolues, mais il y a peu de financement pour les problèmes moins prioritaires. Un progrès important a été fait concernant l'atteinte de la priorité des priorités en matière d'eau potable : assurer l'accès à de l'eau répondant aux normes actuelles de sécurité. Le programme a aussi financé des projets d'élimination des eaux usées ces dernières années. Les répondants des Premières nations, bien que reconnaissant l'importance de ces secteurs prioritaires, considèrent le logement tout aussi prioritaire, sinon plus.

L'allocation pour le financement des dépenses d'immobilisation majeures est similaire dans la plupart des régions. La prestation des volets « F et E » et « immobilisations mineures » du programme varie toutefois d'une région à l'autre. La réussite du programme ne semble pas être liée aux modes de prestation de programme. Par ailleurs, d'autres facteurs, comme la proximité de la collectivité d'un centre urbain, l'expertise et la participation du conseil tribal et sa capacité à générer ses propres sources de revenu, ont une incidence sur le rendement du programme.

Toutes les régions contrôlent les projets à un degré divers, mais les mesures du rendement sont limitées. Le contrôle des immobilisations majeures semble être adéquat dans toutes les régions, mais il manque d'uniformité dans le contrôle du financement des projets d'immobilisations mineures et du F et E. De grandes améliorations pourront être apportées à la mesure des indicateurs de résultats lorsque le SIGI sera pleinement implanté dans les régions. Le Ministère, qui poursuit ses efforts en vue de régler tous les problèmes du système, s'est engagé à former les utilisateurs afin qu'ils puissent saisir les données relatives aux dépenses et à l'état des biens de leur inventaire régional, à les contrôler et à préparer des rapports.

Partout au pays, les représentants des Premières nations et les fonctionnaires d'AINC sont préoccupés par le fait que le financement du F et E est souvent insuffisant. Certains sont aussi préoccupés par la formule utilisée pour calculer le budget de F et E, les augmentations annuelles permises et le fait que les manuels de référence des coûts sont dépassés et ne tiennent pas compte des coûts réels dans les collectivités rurales ou éloignées. De plus, les Premières nations souhaitent plus de transparence quant au processus d'allocation du financement et une meilleure coordination entre le moment choisi pour allouer le financement et la saison de la construction.

Il y a place à de l'amélioration dans certains domaines, comme les communications entre les Premières nations et les bureaux régionaux et les délais de financement des projets. D'après certains répondants, le haut taux de roulement du personnel et le faible niveau de transfert des connaissances seraient à la base des problèmes de communication. Les études de cas révèlent aussi certaines pratiques exemplaires régionales qui pourraient améliorer la situation en ce qui concerne les délais. La région du Québec envoie notamment des lettres d'intention grâce auxquelles les banques acceptent de prêter de l'argent aux Premières nations dont les projets ont été approuvés. Lorsqu'elles reçoivent les fonds d'AINC, les Premières nations remboursent alors leur prêt. Cette pratique permet de terminer des projets dans un même exercice et évite les délais inutiles observés ailleurs.

Par ailleurs, le manque de données n'a pas permis une analyse quantitative des résultats atteints par rapport aux sommes dépensées. Toutefois, étant donné que les projets d'immobilisations majeures correspondent aux priorités nationales et que les réalisations respectent les directives en matière d'approvisionnement concurrentiel, il peut être affirmé qu'il y a bel et bien optimisation des ressources. En outre, le choix de financer, dans le cadre du programme, des projets hautement prioritaires pour la santé et la sécurité signifie que les sommes sont dépensées dans des secteurs où les besoins sont criants, et ce, à l'échelle nationale.

5.2 Recommandations

1. Le programme devrait être renouvelé, étant donné sa pertinence avérée, ses réalisations, les besoins à combler et les priorités des Premières nations.
2. AINC, en consultation avec les Premières nations et les conseils tribaux, devrait revoir et moderniser la formule de financement du F et E, afin qu'elle tienne compte des réalités et des structures de coûts actuelles, et instaurer des mesures incitatives pour l'entretien adéquat des infrastructures dans les collectivités.
3. AINC devrait améliorer les mesures du rendement et des coûts relatives aux infrastructures (données financières et non financières).
4. AINC et les Premières nations devraient travailler de concert, en consultation avec les conseils tribaux, dans le but d'améliorer la rapidité des communications à l'échelle régionale et d'intégrer les exigences en matière de rapports (y compris les mesures du rendement).
5. AINC et les Premières nations devraient appliquer les pratiques exemplaires qui ressortent de l'évaluation, qui assurent une bonne gestion et une prestation efficace du programme, notamment :
   
   
   1. fournir des lettres d'intention afin que les Premières nations puissent obtenir du financement bancaire dès l'approbation du projet et ainsi éviter les délais inutiles dans la réalisation des projets;
   2. améliorer la formation en gestion de projet et dans différents domaines techniques afin d'augmenter les compétences de base des administrations des Premières nations, ce qui leur permettrait de réduire leurs dépenses de consultation et d'accélérer les démarches de dépôt de projets, et étendre les éléments d'agrément du programme de formation itinérante à d'autre secteurs essentiels; et
   3. fournir du financement pluriannuel et/ou revoir le financement de façon à compenser les délais de construction.

Annexe A - Données

Logement

Services communautaires

Notes en bas de page :

1. Des personnes des secteurs suivants ont participé aux entrevues : Direction générale des infrastructures communautaires, Direction de l'innovation et des partenariats, Direction des politiques, Direction de la mise en œuvre et des opérations, Direction générale du soutien aux opérations et à la planification et Direction des programmes et des procédures. (retourner au paragraphe source)
2. Dans le budget 2005, le gouvernement du Canada a investi 295 millions de dollars sur cinq ans pour aider à stabiliser le logement dans les réserves.(retourner au paragraphe source)
3. Le budget 2006 prévoyait 47,4 millions de dollars pour les écoles, tandis que le budget 2005 prévoyait 192 millions de dollars pour le logement.(retourner au paragraphe source)
4. Ces dépenses sont dénotées comme planifié en raison d'un changement dans le processus pour la planification des immobilisations.(retourner au paragraphe source)
5. Différentes études et plans stratégiques de l'Australian Bureau of Statistics et de la Housing New Zealand Corporation concernant le logement indigène (2001 à 2007).(retourner au paragraphe source)
6. JANAM Group, Problems Associates with Overbuilding and Overdesign in Non-First Nation Communities, AINC, 2005.(retourner au paragraphe source)
7. Système des guides ministériels d'AINC. Amend./Modif. 4 98.03.31; chapitre 1 2, annexe C, constatation sur le F&E, page 2, paragraphe 5.3.(retourner au paragraphe source)
8. Dominique Collin et Michael Rice, Access to Capital for Business: Scoping Out the First Nation and Inuit Challenge, présentation lors de la Conférence socioéconomique de Statistique Canada, 4 mai 2009.(retourner au paragraphe source)
9. Le SIBI est un système informatisé conçu pour accepter, colliger et rapporter des informations de base sur les biens immobiliers situés sur réserve, de même que pour présenter un sommaire de cette information à l'administration centrale, aux bureaux régionaux, aux bureaux de district, aux Premières nations et aux unités techniques de conseil tribal. L'information dans le SIBI est aussi utilisée aux fins de calcul des besoins de financement annuel brut et net de F et E pour les biens immobiliers de l'infrastructure des collectivités.(retourner au paragraphe source)
10. Le SRCB est un module du SIBI. L'information contenue dans le SRCB inclut une évaluation de la condition des biens immobiliers et des estimations de coûts sur les besoins de réparation et de reconstruction de ces biens immobiliers, et une estimation de la vie utile restante du bien immobilier.(retourner au paragraphe source)
11. Les Premières nations peuvent entrer des biens qui n'ont pas été financés par AINC dans leur inventaire, mais ceux-ci ne seront pas liés au financement du F et E par AINC.(retourner au paragraphe source)
12. Lettre du sous-ministre Michael Wernick à Kevin Page, datée du 19 juin 2009. Cette lettre a été rédigée pour corriger des inexactitudes factuelles d'un rapport de la Bibliothèque du Parlement intitulé Besoins de financement des écoles des Premières nations au Canada.(retourner au paragraphe source)
13. AINC, feuille de calcul Excel, PMF 2009-2010, CMR d'AINC pour le SCT, 15 octobre 2008.(retourner au paragraphe source)
14. Les conditions du programme sont trouvées dans l'Annexe C du Cadre de contrôle de gestion du Programme d'immobilisations et d'entretien du 1er avril 2009.(retourner au paragraphe source)
15. Durant la période couverte par la présente évaluation, le montant maximal était de 15 millions de dollars par projet. (retourner au paragraphe source)
16. Les dépenses en éducation n'étaient pas disponibles au moment de l'examen.(retourner au paragraphe source)
17. AINC, Direction générale des infrastructures communautaires, Stratégie de gestion du rendement du Programme d'immobilisations et d'entretien et du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations, novembre 2009.(retourner au paragraphe source)
18. D'après un fonctionnaire de l'AC, un rapport interne préparé à l'AC d'AINC suggère d'utiliser près de 10 p. 100 de l'allocation annuelle nationale pour le programme pour satisfaire aux exigences obligatoires dans le domaine des services sociaux et de l'éducation.(retourner au paragraphe source)
19. Aucune donnée relative aux dépenses régionales a été fournie à l'équipe d'évaluation afin d'analyser la question plus profondément.(retourner au paragraphe source)