Archivée - Évaluation de la Politique d'intervention

Notez que les expressions « Premières nations soumises à la Politique d'intervention » ou « Premières nations visées par un niveau précis d'intervention » s'appliquent au financement qu'AINC accorde aux Premières nations et aux organisations.

Introduction

La Politique d'intervention actuelle d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), adoptée en 2006, est conçue pour assurer la prestation continue des programmes et des services et pour maintenir les obligations de rendre compte pendant que les bénéficiaires (c.-à-d. Premières nations, organisations autochtones) tentent de corriger leurs manquements aux ententes de financement. À long terme, l'application de la Politique devrait mener à l'amélioration du rendement des bénéficiaires ainsi qu'à la réduction du nombre de Premières nations dont le financement est désormais soumis à la politique d'intervention[Note 1] et de la durée de la période d'intervention.

Quatre facteurs déclenchent une intervention : le bénéficiaire ne respecte pas les modalités de l'entente de financement; le vérificateur du bénéficiaire s'est récusé ou a formulé une opinion défavorable; le bénéficiaire pour cent ou plus de ses revenus d'exploitation annuels; ou la santé, la sécurité ou le bien-être des membres de la Première nation est mis en péril. Il y a trois niveaux principaux d'intervention : la gestion par le bénéficiaire, la cogestion et la gestion par un séquestre-administrateur.

La présente évaluation vise à évaluer la pertinence, le succès, la rentabilité, la conception et l'application de la Politique d'intervention ainsi qu'à envisager des améliorations pouvant être apportées à la Politique ou des options pour son remplacement. Au moment de l'évaluation, AINC élaborait une nouvelle politique (provisoirement nommée Politique de prévention et de gestion des manquements). Cette politique, qui mettra l'accent sur la prévention et la viabilité continue, devrait correspondre davantage à la nouvelle orientation et aux nouveaux outils d'AINC en matière de développement des capacités. On s'attend également à ce que la présente évaluation influe sur l'élaboration de la nouvelle politique.

Méthodologie

L'évaluation s'est appuyée sur six sources de données :

1. Une analyse documentaire.
   
   
2. Un examen des documents et des dossiers.
   
   
3. Une analyse des données sur le rendement et des données financières d'AINC.
   
   
4. Des entrevues avec des sujets interrogés clés de l'administration centrale et des bureaux régionaux d'AINC, d'autres ministères fédéraux clés et des représentants clés d'autres organisations, ainsi qu'avec quelques organisations des Premières nations ou organisations gérées par des Indiens, des séquestres-administrateurs, cogestionnaires et agents des services de financement, dans le cadre des études de cas. Au total, 85 entrevues ont été réalisées avec des personnes ou des groupes de personnes, par téléphone, par téléconférence ou lors des visites faites pour les études de cas.
   
   
5. Des études de cas touchant 24 Premières nations et trois autres organisations gérées par des Indiens. Les études de cas visaient à être largement représentatives des statistiques sur l'intervention ainsi que d'autres variables telles que la région, l'éloignement, la taille et le bien-être de la collectivité. Elles comprenaient des bénéficiaires ayant eu du succès et d'autres pour lesquels le processus a moins bien fonctionné.
   
   
6. Un examen de la stratégie d'évaluation ainsi que des constatations et conclusions préliminaires par un groupe d'experts en la matière.

L'évaluation, qui a été menée de janvier à juin 2010, comprenait des visites dans cinq régions, des vidéoconférences avec deux régions et des entrevues téléphoniques avec deux régions. La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) a révisé le rapport d'évaluation en se fondant sur les conclusions de recherches menées par elle-même et par l'Institut sur la gouvernance, une société d'experts-conseils.

Conclusions de l'évaluation

La Politique d'intervention est encore pertinente 
L'évaluation révèle que la Politique d'intervention reste pertinente et qu'il existe un besoin continu de protéger le financement des programmes et des services, de veiller à l'exécution des services essentiels et de s'assurer que la reddition de compte quant à la manière dont l'argent du gouvernement fédéral est dépensé s'effectue. De plus, il est encore nécessaire d'améliorer la capacité des bénéficiaires de gérer et d'administrer les fonds. La Politique d'intervention est conforme aux plans et aux priorités du gouvernement fédéral et d'AINC ainsi qu'aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. Comme la Politique d'intervention d'AINC a servi de base aux politiques d'intervention de Santé Canada (SC) et du Conseil de gestion financière des Premières nations (CGFPN), AINC, SC et le CGFPN travaillent ensemble afin de coordonner les modifications apportées à la Politique.

La Politique d'intervention a obtenu un succès mitigé au chapitre de l'atteinte de ses objectifs   
Il y a eu une faible baisse du nombre de bénéficiaires faisant l'objet d'une intervention, particulièrement au cours des dernières années. On a également constaté une réduction du nombre de bénéficiaires accusant un déficit d'exploitation cumulatif de huit pour cent ou plus. La Politique d'intervention a effectivement permis d'offrir les services essentiels, de maintenir l'état de santé des membres des bandes et d'assurer leur sécurité et de faire en sorte que les bandes rendent des comptes à AINC.

Par contre, le niveau d'intervention n'a pas baissé – en fait, depuis dix ans, une proportion croissante de Premières nations est soumise à une cogestion et une proportion décroissante subit une intervention gérée par le bénéficiaire. De plus, de nombreuses Premières nations qui font l'objet d'une intervention depuis longtemps, quelle qu'en soit la forme – 42 % des Premières nations au 31 mars 2010 – subissaient cette intervention depuis 10 ans ou plus.

Tout changement de la fréquence, du niveau et de la durée des interventions ne peut pas être attribué uniquement à la mise en œuvre de la Politique, puisque d'autres facteurs, dont l'accès à une source de revenus autonomes, les résultats économiques dans certains domaines et l'offre de crédit, peuvent également avoir un effet. La principale lacune en vertu de la Politique relevée dans le cadre de l'évaluation est le renforcement des capacités.

Un certain nombre de facteurs influent sur le succès de la Politique d'intervention 
Certains facteurs fondamentaux liés à la gouvernance, à la gestion, à l'engagement de la collectivité et aux pratiques de financement ont une incidence sur le succès de la Politique d'intervention. Il existe également un certain nombre de facteurs contextuels liés à ce dont est dotée la collectivité (ressources naturelles, emplacement géographique, possibilités économiques et accès à des revenus autonomes, force du secteur privé, taille et croissance de la population), à ce dont sont pourvus les membres de la collectivité (éducation, santé, identité culturelle) et à la cohésion et la sécurité sociale qui pourraient influer sur le succès de la Politique. Bon nombre de ces facteurs échappent à l'action de la Politique d'intervention.

Les facteurs de réussite clés définis dans l'évaluation sont les suivants : leadership volontaire et motivé chez les bénéficiaires, gestion stable et compétente, participation de la collectivité, relations externes positives et accès à des revenus autonomes considérables.

La Politique d'intervention n'est pas rentable 
AINC et les bénéficiaires doivent consacrer du temps et des efforts considérables à la mise en œuvre de la Politique d'intervention. Le coût des cogestionnaires et des séquestres-administrateurs a des répercussions sur la disponibilité du financement pour soutenir la gouvernance et l'administration chez les bénéficiaires. Les administrateurs ne sont pas en mesure de se servir des excédents pour régler les dettes. Toute amélioration des résultats des interventions ainsi que toute autre intervention externe à la Politique visant le règlement des problèmes de volonté, de capacité et de faibles revenus autonomes devraient accroître la rentabilité.

La Politique d'intervention n'est pas conçue de façon à pouvoir atteindre tous ses objectifs 
Les principales lacunes dans la conception de la Politique d'intervention relevées lors de l'évaluation sont les suivantes : un cadre de développement des capacités, des stratégies de prévention et des outils d'évaluation communs. Certains sujets interrogés clés ont suggéré que le Ministère procure du financement additionnel aux cogestionnaires et aux séquestres-administrateurs afin d'accroître la volonté des bénéficiaires, de renforcer les capacités de ces derniers et d'améliorer la capacité de surveillance d'AINC. Certains sujets interrogés clés ont également mentionné que les bénéficiaires ayant peu d'accès à des revenus autonomes auraient besoin d'autres outils de règlement de dette.

La Politique d'intervention d'AINC est similaire à d'autres méthodes d'intervention 
Sur le plan des objectifs, des éléments déclencheurs, des niveaux d'intervention, des moyens de régler les manquements, de la surveillance et du suivi, la Politique d'intervention d'AINC est similaire aux méthodes qu'emploient les gouvernements provinciaux à l'égard de leurs éléments infranationaux (municipalités, conseils scolaires et hôpitaux) et aux méthodes dont se servent d'autres pays pour les bénéficiaires autochtones. Les principales différences sont les suivantes : les gouvernements provinciaux parviennent mieux à maîtriser la dette de leurs éléments infranationaux en raison de l'adoption d'un cadre législatif; et certaines autres méthodes offrent plus de soutien du développement des capacités au moyen d'un éventail plus large de mécanismes de renforcement des capacités.

La mise en œuvre de la Politique d'intervention se déroule comme prévu, mais comporte certaines lacunes en matière de surveillance et de soutien
La Politique d'intervention fournit un cadre commun pour les objectifs, les éléments déclencheurs, l'évaluation et les niveaux d'intervention, et les bureaux régionaux d'AINC respectent les procédures établies. Il existe toutefois des variations au sein des régions et entre celles-ci, principalement en ce qui a trait aux capacités des bénéficiaires et des agents des Services de financement d'AINC. Des sujets interrogés clés ont suggéré que les capacités soient renforcées au moyen de formation et d'autres outils liés à la Politique d'intervention. D'autres améliorations ont également été proposées : une surveillance accrue du rendement des cogestionnaires et des séquestres-administrateurs par AINC; la modification du genre de renseignements recueillis dans le système PTPNI (Système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits); des processus plus officiels pour la communication de renseignements à d'autres ministères ou la mise en commun de renseignements avec ceux-ci.

Améliorations et solutions de remplacement suggérées

Les principales améliorations de la Politique d'intervention recommandées sont les suivantes :

• amélioration de la prévention et de la détection rapide grâce à l'évaluation générale des bénéficiaires qui sera réalisée chaque année;
  
  
• révision du déclencheur lié à la dette afin de mieux refléter divers aspects de la santé financière des bénéficiaires;
  
   
• éventail plus large d'outils et de mécanismes permettant d'évaluer les besoins en matière de renforcement de la capacité des bénéficiaires et d'y subvenir, et financement additionnel réservé à cet effet; et
  
  
• simplification de l'intervention gérée par le bénéficiaire; renforcement de l'intervention cogérée; et enrichissement de l'intervention gérée par un séquestre-administrateur au moyen d'autres initiatives de développement des capacités pour lesquelles des marchés distincts seront conclus et qui seront financées séparément.
  
  

D'autres solutions ont été proposées en vue de régler les questions qui ne sont pas du ressort de la Politique d'intervention, mais qui ont une incidence sur son succès.  Parmi ces questions, on compte les suivantes : accroissement de la stabilité des dirigeants et de l'engagement de la collectivité, amélioration des pratiques de financement ou modification du régime de financement et nouvelles méthodes de gestion de la dette.

Il est recommandé qu'AINC : 

1. Mette en œuvre des stratégies de prévention et de détection rapide afin d'éviter que les Premières nations fassent l'objet d'une intervention ou passent à un niveau plus élevé d'intervention. À cette fin, il faudrait :
   
   
   1. mieux cerner les lacunes et les besoins en matière de finances et de gouvernance (lié à l'évaluation générale);
      
      
   2. mieux recenser les facteurs justifiant la cogestion et l'intervention d'un séquestre-administrateur;
      
      
   3. indiquer les mesures pour encourager les séquestres-administrateurs à développer la capacité des Premières nations et incorporer une condition en ce sens aux ententes avec les séquestres-administrateurs;
      
      
   4. formuler des questions afin de bien évaluer les principaux facteurs de réussite,  les tendances à l'amélioration ou à la détérioration de la situation (songer à effectuer des sondages communautaires afin de mieux évaluer la capacité de réussite des collectivités); et
      
      
   5. améliorer les communications et la coordination aux niveaux national et régional avec d'autres ministères qui offrent des services ou des programmes aux Premières nations.
      
      
2. Il est recommandé que :
   
   
   1. les séquestres-administrateurs soient préqualifiés et évalués en fonction de critères de rendement;
      
      
   2. AINC fasse une vérification des ententes de cogestion et des ententes avec un séquestre-administrateur selon les risques; et
      
      
   3. les ententes avec les séquestres-administrateurs soient modifiées afin d'amener ces derniers à participer à l'évaluation en plus des vérifications.
      
       
3. La nouvelle Politique de prévention et de gestion des manquements devrait corriger les lacunes de la Politique d'intervention actuelle sur le plan de la conception et de l'administration. À cette fin, il faudrait :
   
   
   1. adopter des instruments nationaux et des méthodes formelles pour l'évaluation des Premières nations;
      
      
   2. clarifier les rôles et responsabilités des agents des services de financement, rédiger des descriptions de travail qui indiquent les compétences et les connaissances requises et proposer la formation nécessaire pour satisfaire les besoins; et
      
      
   3. communiquer clairement la nouvelle politique et les méthodes d'évaluation aux groupes concernés et aux Premières nations.
      
      
4. Élaborer et mettre en place de meilleurs systèmes de surveillance et de déclaration, y compris :
   
   
   1. L'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie de mesure du rendement qui permettra de présenter des données utiles au moyen de rapports d'étape trimestriels et du rapport ministériel sur le rendement. Des indicateurs de rendement tels que la durée, la fréquence et le niveau d'intervention ainsi que le degré de mise en œuvre du plan de redressement pourraient être envisagés.
      
      
   2. L'élaboration et la mise en œuvre d'un système de suivi des coûts à l'administration centrale et en région pour recueillir les données sur les coûts afin de mesurer la rentabilité et d'orienter la prise de décisions futures.
      
      
   3. La restructuration du module de la Politique d'intervention dans le système PTPNI, notamment la révision des entrées, du traitement et des sorties (rapports) du système aux niveaux régional et national, en vue de le rendre plus convivial et fiable et de contribuer à la formulation de la nouvelle stratégie de mesure du rendement conformément à la nouvelle politique.

1.1 Vue d'ensemble

L'évaluation vise à évaluer la pertinence, la conception, la mise en œuvre, la réussite et la rentabilité de la Politique d'intervention d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), ainsi qu'à examiner les pratiques exemplaires, les améliorations et les solutions de rechange possibles. Le rapport d'évaluation renferme des renseignements sur la politique, la méthodologie utilisée aux fins de l'évaluation, les constatations et conclusions pour chacune des questions d'évaluation, ainsi que des conclusions et des recommandations globales.

1.2 Profil de la Politique

1.2.1 Contexte

La Politique d'intervention d'AINC est une politique interne de gestion financière qui a évolué au fil des ans, de façon à inclure divers enjeux comme l'endettement, les plans de redressement, ainsi que la gestion par un séquestre-administrateur. La politique actuelle a été élaborée en partie en réponse à une vérification de la vérificatrice générale du Canada réalisée en 2003 en ce qui a trait à la gestion par un séquestre-administrateur, et en partie en réponse à un examen juridique exhaustif visant à limiter la responsabilité de la Couronne.

La politique a été adoptée en décembre 2006 et elle est entrée en vigueur le 1er avril 2007. Elle relève du dirigeant principal des finances d'AINC, et vient consolider toutes les pratiques d'intervention antérieures.

L'adoption de la Politique d'intervention a donné lieu au lancement d'une Initiative correspondante sur le renforcement de la capacité de développement des Premières nations. Cette initiative visait à « soutenir des initiatives à court terme et à fort impact qui entraîneront des changements mesurables »[Note 2]. Le financement pour 2006-2007 et 2007-2008 a été assuré en vertu du Programme de perfectionnement en gestion des Indiens et des Inuits, qui devait être visé par une nouvelle autorisation par la suite[Note 3].

Au moment de l'évaluation, AINC était en train d'élaborer une nouvelle politique d'intervention (appelée provisoirement Politique de prévention et de gestion des manquements) parce qu'on avait l'impression que certains éléments n'étaient pas abordés dans la Politique d'intervention de 2006. La nouvelle politique vise à assurer une harmonisation accrue par rapport à la nouvelle orientation et aux outils d'AINC concernant le renforcement des capacités et elle met l'accent sur la prévention et la viabilité à long terme. En vue de l'élaboration de cette nouvelle politique, le Ministère a demandé l'avis d'experts dans le domaine de la gestion financière, notamment le Conseil de gestion financière des Premières nations, l'Association des agents financiers autochtones du Canada et l'Assemblée des Premières Nations, dans le cadre de séances de consultation et de mobilisation. Les séances de mobilisation organisées avec les intervenants et les employés régionaux étaient prévues pour l'été 2010 et visaient à assurer l'adoption d'une nouvelle politique avant le début de l'exercice financier 2011-2012. La présente évaluation devrait orienter l'élaboration de la nouvelle politique.

1.2.2 Objectifs de la politique et résultats attendus

La Politique d'intervention vise à permettre la prestation des programmes et services et à maintenir les obligations de reddition de comptes pendant la résolution de situations problématiques. Il incombe au bénéficiaire de corriger les situations problématiques. La politique est également conçue de façon à faciliter une intervention cohérente sur le plan des opérations régionales, à faciliter le contrôle permanent de l'intervention et à améliorer l'efficacité de l'intervention. La politique a pour but d'encourager le bénéficiaire en situation de manquement à améliorer sa capacité de prestation des programmes et des services et de prévoir une stratégie de retrait si seul un niveau d'intervention moindre est requis ou s'il y a lieu de mettre fin à l'intervention[Note 5].

1.2.3 Cadre de la politique

La Politique d'intervention prévoit un cadre d'intervention par le ministre en cas de manquement d'un bénéficiaire par rapport aux modalités d'une entente de financement. Elle s'applique à toutes les ententes de financement, sauf pour ce qui est des ententes sur l'autonomie gouvernementale prescrites par la loi. Elle fait état des éléments qui déclenchent une intervention, des niveaux d'intervention, du processus, des rôles et responsabilités, de l'examen du rendement, du cadre de responsabilisation (en cas de gestion par un séquestre-administrateur) et de la stratégie de retrait.

Il existe quatre éléments déclencheurs dans le cas des conseils des Premières nations et des conseils tribaux :

• le bénéficiaire ne respecte pas les conditions générales de l'entente de financement;
  
  
• le vérificateur du bénéficiaire fait état de l'impossibilité d'exprimer une opinion ou exprime une opinion défavorable sur les déclarations financières;
  
  
• le bénéficiaire a accumulé un déficit d'exploitation qui équivaut à au moins 8 % de ses revenus annuels totaux provenant des activités de fonctionnement; et
  
  
• la santé, la sécurité ou le bien-être des membres d'une collectivité autochtone sont menacés.

La Politique d'intervention ne s'applique pas aux différends en matière d'élection, ni aux allégations et plaintes, sauf lorsqu'un différend ou une préoccupation concernant une élection donne lieu à un manquement. Si le bénéficiaire est une société, il peut également y avoir une intervention en cas de faillite, d'insolvabilité ou de liquidation.

Conformément à la politique, AINC avise le bénéficiaire en cas de manquement, évalue la capacité du bénéficiaire à remédier à la situation et son empressement à le faire et détermine le niveau d'intervention requis. Il y a trois grands niveaux d'intervention :

1. Gestion par le bénéficiaire – intervention de faible niveau, lorsque le bénéficiaire veut remédier à la situation et est en mesure de le faire grâce à un plan de redressement.
   
   
2. Cogestion – intervention de niveau moyen, lorsque le bénéficiaire veut remédier à la situation, mais n'a pas la capacité requise pour le faire. Le conseil de la Première nation ou le conseil tribal doit alors conclure une entente de cogestion avec un cogestionnaire en plus d'élaborer ou de modifier et de mettre en œuvre un plan de redressement.
   
   
3. Gestion par un séquestre-administrateur – intervention de niveau élevé, lorsque AINC estime que le bénéficiaire présente un risque élevé en ce qui a trait au financement offert en vertu d'une entente de financement ou à la prestation de programmes et de services ou que le Conseil ne veut pas remédier à la situation. AINC nomme alors un séquestre-administrateur chargé de gérer le financement. On fait également appel à un séquestre-administrateur en l'absence d'une entente de financement signée par le Conseil.

AINC peut également retenir des fonds, mettre un terme à l'entente de financement, prendre toute autre mesure raisonnable ou exiger que toute autre mesure raisonnable soit prise par le bénéficiaire.

Conformément à la politique, le bénéficiaire élabore et met en œuvre un plan de redressement (PR). Ce plan est approuvé par le Conseil de la Première nation ou le conseil tribal (ou l'autorité appropriée dans le cas d'autres entités) et par le directeur régional des Services de financement et il est joint à l'entente de financement. Le PR devrait :

• indiquer la raison d'être du plan de redressement;
  
  
• indiquer la date d'entrée en vigueur;
  
  
• renfermer une description des causes de l'intervention;
  
  
• indiquer les mesures correctives devant être prises dans un délai précis pour remédier à la situation;
  
  
• faire état des indicateurs de rendement qui seront utilisés pour évaluer l'efficacité du plan de redressement;
  
  
• indiquer les rôles et responsabilités des intervenants en vertu du plan de redressement;
  
  
• lorsque l'intervention fait suite à des problèmes financiers, renfermer des prévisions quant à l'estimation des revenus et dépenses consolidés et un plan de gestion de la dette;
  
  
• indiquer le renforcement des capacités ou la formation nécessaire pour aider le bénéficiaire à remédier à la situation;
  
  
• renfermer une clause visant la présentation de rapports et le contrôle;
  
  
• renfermer une clause en vue de la modification du plan; et
  
  
• prévoir une stratégie de retrait.
  
  

En cas de cogestion, c'est le Conseil qui choisit et embauche un cogestionnaire. Le rôle du cogestionnaire consiste à aider le Conseil à remédier à la situation, à élaborer de saines pratiques de gestion, à rétablir sa santé financière et à renforcer ses capacités. Le cogestionnaire a le pouvoir de signer tous les comptes prévoyant du financement de la part d'AINC. C'est le Conseil qui paie le cogestionnaire, généralement à même la subvention de soutien des bandes.

En cas de gestion par un séquestre-administrateur, AINC choisit le séquestre-administrateur à partir d'une liste de personnes ou d'entreprises jugées admissibles et négocie une entente de gestion (voir la section 7.1). La totalité du financement offert par AINC ou le financement visant un programme ou un service en particulier est réacheminé au séquestre-administrateur. AINC peut également exiger que le séquestre-administrateur aide le Conseil à développer sa capacité d'administrer les fonds et donc à éliminer la situation qui a donné lieu à l'intervention. Le séquestre-administrateur est tenu de mettre sur pied un système de reddition de comptes à la collectivité en ce qui a trait aux programmes et services financés en vertu d'une entente de gestion par un séquestre-administrateur. Les honoraires du séquestre-administrateur sont généralement payés à même la subvention de soutien des bandes.

Les conseils sont responsables de leurs opérations de crédit et de leurs dettes, le cas échéant. La Couronne n'est pas tenue de payer leurs dettes (actuelles ou futures) ou d'en accepter la responsabilité. Les employés demeurent la responsabilité du Conseil, mais le séquestre-administrateur détermine les employés du Conseil affectés aux opérations et à l'administration qui sont nécessaires pour le maintien des programmes et services et paie les salaires et avantages sociaux de ces employés à même le financement obtenu de la part d'AINC.

Conformément à la politique, AINC contrôle les progrès réalisés grâce à l'intervention au moins une fois par trimestre. Le Conseil doit, si possible, participer à l'examen du rendement du séquestre-administrateur. Selon les résultats du contrôle, AINC peut augmenter ou diminuer le niveau d'intervention ou mettre un terme à l'intervention. En cas d'augmentation du niveau de l'intervention ou d'interruption de la cogestion ou de la gestion par un séquestre-administrateur, le Conseil est tenu d'élaborer un plan de transition administratif afin de recouvrer ses pouvoirs.

1.2.4 Gestion de la politique

C'est le Secteur du dirigeant principal des finances qui gère la Politique d'intervention, mais ce sont les régions qui l'appliquent. Conformément à la politique, l'administration centrale d'AINC assume les responsabilités suivantes :

• assurer la cohérence dans toutes les régions;
  
  
• offrir une formation et une orientation en ce qui a trait à l'application de la politique;
  
  
• renforcer les processus de gestion en fonction de la politique;
  
  
• assurer le contrôle des plans et l'examen du rendement;
  
  
• veiller à ce que le bénéficiaire du financement recouvre ses pouvoirs aussitôt que possible;
  
  
• prévoir l'examen périodique du respect et de la mise en œuvre de la politique dans les régions; et
  
  
• procéder périodiquement à l'examen et à la révision de la politique avec l'aide des bénéficiaires.

Les bureaux régionaux d'AINC assument les responsabilités suivantes :

• déterminer les situations où une intervention est nécessaire;
  
  
• mettre en œuvre le processus d'intervention;
  
  
• approuver le niveau d'intervention;
  
  
• aviser d'autres ministères fédéraux advenant la nomination d'un séquestre-administrateur;
  
  
• évaluer et approuver les plans de redressement;
  
  
• évaluer les lacunes en matière de capacités;
  
  
• nommer des séquestres-administrateurs à partir de la liste des personnes et entreprises jugées admissibles;
  
  
• utiliser les systèmes et procédures en vue de la mise en œuvre;
• tenir des documents et des dossiers appropriés; et
  
  
• procéder à la mise à jour du module d'intervention du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI).

1.2.5 Ressources affectées à la politique

La Politique d'intervention relève du dirigeant principal des finances et ne bénéficie pas de financement précis à l'heure actuelle. Le financement de l'élaboration de la politique est prévu dans le budget des services votés du DPF. Le financement de la mise en œuvre régionale de la politique est prévu dans les budgets régionaux des services votés. Les honoraires des séquestres-administrateurs ou des cogestionnaires sont défrayés par le Conseil, généralement à même la subvention de soutien des bandes accordée par AINC.

L'Initiative connexe relative au développement des capacités a été financée en 2006-2007 (à compter de janvier 2007) et en 2007-2008, à l'aide du budget de 2006 autorisé par le Conseil du Trésor. Le Conseil du Trésor avait approuvé une somme de 10,6 millions de dollars; 75 % de ce montant ont été attribués aux régions, en fonction de la répartition régionale moyenne des interventions requises au cours des trois années précédentes, et 25 % de ce montant ont été attribués en fonction de la population régionale. Une somme de 500 000 $ environ a été mise à la disposition des conseils tribaux et d'autres institutions, notamment l'Association des agents financiers autochtones du Canada (AAFA).

2.1 Objectifs de l'évaluation

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), l'évaluation permet d'examiner les questions liées à la pertinence, à la réussite et au rendement. Elle permet également d'examiner les questions liées à la conception et à la mise en œuvre, en vue d'orienter et d'améliorer la politique et le processus de mesure du rendement. L'évaluation porte également sur les pratiques exemplaires, les améliorations et les solutions de rechange. Le mandat a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AINC, le 24 septembre 2009.

2.2 Questions et enjeux liés à l'évaluation

L'évaluation est axée sur les enjeux suivants :

• Pertinence 

L'évaluation de la pertinence vise à déterminer dans quelle mesure la Politique d'intervention permet de répondre aux besoins existants et de respecter les priorités générales, ainsi que les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, sans engendrer un chevauchement et un double emploi par rapport aux politiques d'autres intervenants.

• Réussite

L'évaluation de la réussite vise à déterminer si les objectifs de la Politique d'intervention sont atteints et à cerner les facteurs ayant facilité ou entravé l'atteinte des objectifs. Elle permet également d'examiner les causes sous-jacentes et les principaux facteurs de réussite, ainsi que les répercussions imprévues de la politique, positives ou négatives.

• Rentabilité

L'évaluation de la rentabilité de la Politique d'intervention donne lieu à l'examen du coût de l'intervention par rapport aux résultats et à la comparaison de ces coûts à ceux d'autres approches en matière d'intervention (adoptées par d'autres organismes de financement des Premières nations et des conseils tribaux du Canada, des gouvernements provinciaux et d'autres pays).

• Conception 

L'évaluation de la conception de la Politique d'intervention vise à déterminer si la politique est bien conçue pour atteindre ses objectifs et à établir une comparaison par rapport à d'autres approches en matière d'intervention.

• Mise en œuvre 

L'évaluation de la mise en œuvre de la Politique d'intervention vient compléter le travail déjà accompli lors de la Vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la Politique d'intervention (2009), en déterminant si la politique est mise en œuvre de la façon prévue et si l'orientation et le contrôle sont efficaces, et en déterminant les facteurs qui entravent la mise en œuvre, ainsi que les pratiques exemplaires.

• Solutions de rechange

Enfin, l'évaluation vise à examiner les solutions de rechange susceptibles de donner lieu aux mêmes résultats ou à des résultats améliorés. De façon plus précise, l'évaluation permet d'examiner d'autres modèles d'intervention utilisés par d'autres organismes de financement des Premières nations et des conseils tribaux du Canada, des gouvernements provinciaux ou d'autres pays.

L'annexe B, Grille d'évaluation remaniée, fait état des questions se rapportant à chacun de ces enjeux.

2.3 Portée de l'évaluation et moment choisi

L'évaluation porte sur les activités de la Politique d'intervention effectuées durant la période allant de l'adoption de celle-ci, en décembre 2006, jusqu'au 31 mars 2010. Cependant, étant donné que la Politique d'intervention n'a jamais été évaluée, les données historiques pour les dix dernières années ou plus ont également été examinées, en consultant les systèmes d'information financière d'AINC et les vérifications antérieures et en menant des entrevues auprès de sujets interrogés clés. Cette façon de procéder aide à replacer les activités récentes dans un contexte historique et à déterminer les tendances globales, le cas échéant.

AINC est en train d'examiner et de réviser la Politique d'intervention de 2006. L'équipe d'évaluation a reçu de la documentation en ce qui a trait à la Politique d'intervention révisée, mais elle n'en a pas tenu compte pour l'analyse étant donné qu'il s'agit de documentation provisoire. Elle a donc mis l'accent sur la version actuelle de la Politique d'intervention.

La pertinence, la conception, la mise en œuvre, la réussite et la rentabilité de la Politique d'intervention ont été évaluées à l'aide de données qualitatives et quantitatives et les données ont été appliquées à différentes sources. Pour déterminer les facteurs qui pourraient avoir entravé l'obtention des résultats attendus et pour formuler des recommandations en matière de modifications ou de solutions de rechange, les causes sous-jacentes, les mesures de prévention et les stratégies de retrait possibles ont été examinées.

L'évaluation tient compte des vérifications antérieures, d'autres évaluations, de rapports sur la Politique d'intervention et de l'Initiative correspondante, ainsi que d'autres documents pertinents. Elle tient également compte d'autres politiques connexes d'AINC en matière de développement communautaire, de paiements de transfert, d'évaluation des risques, de renforcement des capacités et d'ententes de financement.

Les points de vue de différents représentants d'AINC, ainsi qu'à des bénéficiaires, ont été sollicités. Ainsi, les commentaires du Secteur du dirigeant principal des finances et du Secteur des opérations régionales, ainsi que de toutes les régions d'AINC sauf le Nunavut[Note 6] ont été recueillis. Nous avons également recueilli les commentaires de plusieurs Premières nations, conseils tribaux et autres organisations autochtones. Enfin, les approches adoptées par d'autres ministères fédéraux clés, d'autres administrations et d'autres pays en matière d'intervention, ainsi que le point de vue d'experts qui connaissent les enjeux sur le plan de l'évaluation et s'y intéressent ont été examinés.

L'évaluation a été réalisée entre janvier et juin 2010. Elle a été précédée d'une phase de consultation organisée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) et cette phase de consultation préliminaire a donné lieu à l'élaboration d'une ébauche de rapport sur la méthodologie d'évaluation et d'une ébauche de modèle logique. Entre janvier et mars 2010, l'Institut sur la gouvernance a mis au point la version définitive du rapport sur la méthodologie d'évaluation et élaboré des instruments pour la collecte des données; il a rédigé l'ébauche de l'examen des documents et procédé à une analyse documentaire. Entre avril et juin 2010, l'Institut sur la gouvernance a visité cinq régions (Atlantique, Québec, Ontario, Manitoba et Saskatchewan) avec la DGEMRE, réalisé des études de cas et mené des entrevues. La DGEMRE a également compilé et analysé des données durant cette période. L'Institut sur la gouvernance a organisé deux réunions de spécialistes avec la participation de la DGEMRE – la première à la fin de la phase de la planification et la deuxième à la fin de la phase de la collecte des données. L'Institut sur la gouvernance a fait part des constatations et conclusions préliminaires à la haute direction d'AINC à la fin de mai 2010. La DGEMRE a formulé des recommandations en fonction du rapport présenté.

2.4 Méthodologie d'évaluation

2.4.1 Élaboration d'un modèle logique

La DGEMRE a élaboré l'ébauche du modèle logique pour la Politique d'intervention en fonction de la raison d'être, des buts et des objectifs de la Politique, de la consultation préliminaire des sujets interrogés clés d'AINC et des résultats stratégiques d'AINC (annexe C, Version préliminaire du modèle logique de cadre de la Politique). La DGEMRE a utilisé l'ébauche du modèle logique pour essayer de clarifier les enjeux liés à l'évaluation, ainsi que les résultats à court, à moyen et à long termes.

D'après l'ébauche du modèle logique, AINC réalise un certain nombre d'activités pour assurer la prestation de services et la reddition de comptes, l'adoption de mesures de redressement et le renforcement des capacités des bénéficiaires. À long terme, ces mesures devraient donner lieu à une amélioration du rendement et, en fin de compte, à la diminution du niveau d'intervention et à un retrait plus rapide, à une réduction du nombre de Premières nations visées par des mesures d'intervention et à la durée de ces interventions, ainsi qu'à l'efficacité et à la gestion responsable des programmes et services financés par AINC. Les questions liées à l'évaluation et la méthodologie d'évaluation ont été conçues de façon à permettre l'évaluation de l'obtention de ces résultats.

2.4.2 Sources de données

La méthodologie d'évaluation est axée sur six sources de données : l'analyse documentaire, l'examen des documents et des dossiers, l'analyse des données, les entrevues menées auprès des sujets interrogés clés, les études de cas et un groupe d'experts. Les sections ci-après résument chacune de ces sources de données. L'annexe B, Grille d'évaluation remaniée, indique les sources de données utilisées pour répondre à chacune des questions d'évaluation.

1. Analyse documentaire

L'analyse documentaire visait à définir et à examiner les principaux enjeux associés à l'intervention, par un palier de gouvernement d'un autre gouvernement ou un organisme de financement d'un bénéficiaire. L'analyse documentaire a permis d'orienter les constatations et conclusions du présent rapport d'évaluation, principalement à ce qui a trait à la conception, à la mise en œuvre et à l'efficacité, ainsi qu'aux solutions de rechange possibles.

L'analyse documentaire a donné lieu à un survol des bases de données sur la politique gouvernementale, l'administration et les sciences sociales et des revues spécialisées, à partir de mots clés comme intervention, manquement, gestion de la dette, redressement, gestion par un séquestre-administrateur, supervision, mise en tutelle et redressement. Ce survol a fait ressortir trois types d'intervention particulièrement pertinents dans le cas de la Politique d'intervention d'AINC – une intervention systématique, une intervention dans le cas des collectivités en difficulté et une intervention dans le cas d'entités infranationales.

Initialement, huit exemples d'intervention au Canada et à l'étranger ont été choisis en vue d'un examen plus poussé, puis un autre exemple d'approche de rechange a été choisi au cours de la phase de collecte des données. Voici les exemples de cas utilisés pour illustrer les différentes approches adoptées en matière d'intervention :

L'Institut sur la gouvernance a recueilli des données à propos des autres approches en matière d'intervention dans des publications gouvernementales ou d'autres rapports et interviewé des sujets interrogés clés pour six des exemples ci-dessus.

L'analyse documentaire s'est terminée par un résumé des enjeux, des leçons apprises et des solutions de rechange possibles.

2. Examen des documents et des dossiers

La DGEMRE a choisi les dossiers et les documents pertinents au cours de la phase de consultation préliminaire de l'évaluation et l'Institut sur la gouvernance a complété la liste des documents et dossiers pertinents au cours de la phase de collecte des données. Ces documents comprenaient des rapports de vérification et d'évaluation, ainsi que des documents sur la Politique d'intervention et des politiques connexes. L'Institut sur la gouvernance a également effectué une recherche dans Google à propos de la couverture médiatique des cas d'intervention par AINC au cours des cinq dernières années.

La DGEMRE a également demandé aux bureaux régionaux d'AINC de fournir des échantillons de plans de redressement pour cinq bénéficiaires faisant l'objet d'un redressement et cinq bénéficiaires faisant l'objet d'une cogestion ou d'une gestion par un séquestre-administrateur et l'Institut sur la gouvernance a examiné ces documents. Toutes les régions, sauf la région des Territoires du Nord-Ouest, ont fourni un échantillon visant au total 63 Premières nations, deux organisations gérées par des Autochtones, deux cas de cogestion et deux cas de gestion par un séquestre-administrateur. L'annexe D renferme un résumé de l'échantillon des plans de redressement.

L'examen des documents et des dossiers a donné lieu à une réunion d'information générale à l'intention de l'équipe d'évaluation, avant la phase de collecte des données, et il a permis d'orienter les constatations en ce qui a trait à un certain nombre de questions et d'enjeux liés à l'évaluation.

3. Analyse des données

L'Institut sur la gouvernance a réalisé, en collaboration avec la DGEMRE, une analyse des données financières et des données sur le rendement d'AINC par rapport à la Politique d'intervention, pour la période allant de 1999-2000 à 2009-2010. La DGEMRE a mis sur pied une base de données pour l'analyse, à partir des données provenant des systèmes de gestion existants, des systèmes financiers ou d'autres bases de données pertinentes d'AINC. La DGEMRE a également nettoyé et validé les données sur l'intervention pour les 11 dernières années avec l'aide des bureaux régionaux d'AINC. La DGEMRE a utilisé le logiciel PASW Statistics 18[Note 7] pour l'analyse et collaboré avec la Direction de la recherche et de l'analyse en vue de l'intégration des données de l'indice du bien-être des collectivités (IBC) et de leur analyse.

Les bases de données et sources de renseignements suivantes ont été utilisées aux fins de l'analyse :

L'analyse des données visait à fournir une description de l'application de la Politique d'intervention et à évaluer les données quantitatives en ce qui a trait aux causes ou aux répercussions sous-jacentes, notamment à l'aide des indicateurs et des tendances à l'échelle nationale et régionale en ce qui a trait à l'incidence de l'intervention, au niveau d'intervention, à la durée de l'intervention et aux éléments déclencheurs. L'analyse a également porté sur les variables pouvant être associées aux causes sous-jacentes, notamment la taille, la population, l'éloignement et l'indice du bien-être des collectivités. Lorsque possible, la DGEMRE a établi un lien entre les données sur l'intervention et les données sur les causes sous-jacentes, puis interprété les résultats.

Étant donné que le nombre total d'organisations gérées par des Indiens en vertu de la Politique d'intervention est minime par rapport au nombre total de Premières nations visées par une intervention, l'analyse des données concernant ces organisations s'est limitée à l'incidence et au niveau de l'intervention.

L'annexe E, Résumé de l'analyse des données, renferme un sommaire des mesures prévues initialement et des résultats obtenus en ce qui a trait à l'analyse des données. L'annexe F indique le type d'analyse réalisée. Les résultats pertinents dans le présent rapport d'évaluation sont inclus.

4. Entrevues auprès de sujets interrogés clés

L'Institut sur la gouvernance a mené un certain nombre d'entrevues auprès de gestionnaires des bureaux régionaux et de l'AC d'AINC, d'autres ministères fédéraux et de sujets interrogés clés d'autres organisations. Un certain nombre de représentants d'organisations des Premières nations ou d'autres organisations gérées par des Autochtones, de séquestres-administrateurs, de cogestionnaires et d'agents des Services de financement ont aussi été interviewés dans le cadre des études de cas. Il avait été prévu que 122 entrevues seraient menées auprès de personnes ou de groupes de personnes et 82 (67 %) ont été réalisées (annexe G, Résumé des entrevues). Les entrevues ont été réalisées entre avril et juin 2010.

Les entrevues ont été menées en fonction des guides d'entrevue associés aux questions et enjeux liés à l'évaluation. Elles ont été réalisées en personne, par téléphone ou par voie de conférence téléphonique. Les résultats ont été consignés, inclus dans le rapport technique sur des entrevues menées auprès des sujets interrogés clés et intégrés au présent rapport d'évaluation.

5. Études de cas

L'Institut sur la gouvernance a réalisé au total 27 études de cas, dans toutes les régions, sauf le Nord. Ces études de cas visaient 24 organisations des Premières nations et trois autres organisations gérées par des Autochtones. L'Institut sur la gouvernance et la DGEMRE ont pris des mesures pour faire en sorte que les études de cas soient représentatives des statistiques sur l'intervention au cours des dix dernières années et qu'elles tiennent compte d'autres variables comme l'éloignement, la taille et le bien-être de la collectivité. Nous avons consulté les bureaux régionaux d'AINC à propos des cas choisis et apporté quelques modifications en raison des problèmes sur le plan de l'accès aux bénéficiaires ou au financement d'AINC.

Les études de cas des Premières nations sont les suivantes :

Les autres organisations gérées par des Autochtones comprennent un conseil tribal, un organisme des services à l'enfance et à la famille et une autorité scolaire. L'annexe H, Résumé de l'échantillon d'études de cas, renferme une ventilation des cas par région.

Les études de cas portaient sur un certain nombre de questions et d'enjeux liés à l'évaluation, plus particulièrement les causes sous-jacentes, la mise en œuvre et la réussite. De façon plus précise, l'équipe d'évaluation a utilisé les cas de réussite des Premières nations et les autres cas de réussite pour analyser les principaux facteurs de réussite. Elle a utilisé les cas chroniques de gestion par les bénéficiaires et de gestion par un cogestionnaire ou un séquestre-administrateur pour analyser les contraintes associées à la mise en œuvre; elle a aussi utilisé les cas de gestion par une autre organisation autochtone pour déterminer de quelle façon la situation d'une Première nation influe sur l'organisme chargé de la prestation de services ou l'inverse.

Les études de cas ont été réalisées grâce à un examen de la documentation, à une visite sur place lorsque le temps et les ressources le permettaient et à des entrevues menées auprès du bénéficiaire, de l'agent des Services de financement d'AINC et de séquestres-administrateurs ou de cogestionnaires, le cas échéant et lorsque possible. La DGEMRE a envoyé un courriel ou une lettre au chef et au conseil, au gestionnaire de bande et au séquestre-administrateur ou au cogestionnaire de chacune des Premières nations, ainsi qu'au directeur général de chacune des autres organisations gérées par des Autochtones, afin de les inviter à participer à l'évaluation. L'Institut sur la gouvernance a assuré un suivi en envoyant un courriel et en téléphonant à toutes les personnes-ressources afin d'organiser une visite sur place ou une entrevue téléphonique. Les personnes-ressources ont identifié d'autres personnes pertinentes aux fins des entrevues. Tel qu'indiqué dans la section 2.4.3, Limites et contraintes, l'équipe d'évaluation a pu mener des entrevues auprès de seulement la moitié des bénéficiaires, de trois cogestionnaires et d'un séquestre-administrateur, et ce, malgré les nombreuses mesures de suivi. L'annexe H indique les cas ayant donné lieu à des entrevues auprès des bénéficiaires.

6. Groupe d'experts

L'Institut sur la gouvernance a mis sur pied un groupe d'experts formé de quatre personnes et organisé deux ateliers d'une demi-journée. Les membres du groupe d'experts étaient des employés d'AINC et de Santé Canada possédant une vaste expérience dans les domaines de la gestion financière, de la gouvernance et du renforcement des capacités. L'Institut sur la gouvernance a également invité des membres du Comité consultatif à assister aux ateliers.

L'Institut sur la gouvernance a organisé un atelier au début de l'évaluation, afin d'examiner les principaux secteurs visés et les solutions de rechange possibles, et un atelier à la fin de la phase de la collecte des données, afin d'évaluer les constatations et conclusions préliminaires. La DGEMRE a participé aux deux ateliers.

2.4.3 Limites et contraintes

Lors de l'évaluation, l'équipe d'évaluation a fait face à un certain nombre de contraintes ayant pour effet de limiter la fiabilité des données et l'interprétation des résultats. Ces contraintes sont indiquées ci-après, en fonction de la nature de l'enjeu, des mesures prises pour atténuer les répercussions et de l'incidence sur l'évaluation. De façon générale, l'équipe a essayé d'examiner les contraintes en utilisant des données provenant de toutes les sources de données, en complétant les données quantitatives au moyen de données qualitatives et en tenant compte des différents points de vue exprimés par les sujets interrogés clés et les experts. L'équipe a également émis des réserves en ce qui a trait aux constatations en cas de problèmes liés à la fiabilité des données, de parti pris possible et d'attribution des résultats à la Politique d'intervention.

Contrainte no 1 : Pas de modèle logique reconnu pour la Politique d'intervention

Tel qu'indiqué précédemment, il n'y avait pas, au moment de l'adoption de la Politique d'intervention, de modèle logique indiquant le lien entre les activités, les extrants et les résultats.

 Mesures d'atténuation 

La DGEMRE a élaboré une ébauche de modèle logique, en fonction des composantes de la politique, de la consultation préliminaire des sujets interrogés clés d'AINC et de l'architecture d'activités de programme d'AINC. Ce modèle logique a été utilisé pour fournir des détails à propos des enjeux de l'évaluation, pour orienter la collecte des données et pour évaluer la réussite et la rentabilité de la Politique d'intervention. Cependant, il n'y a pas de version définitive du modèle logique.

 Incidence sur l'évaluation  

L'importance accordée à l'évaluation et à l'interprétation des résultats pourrait changer advenant une modification du modèle logique, surtout en ce qui a trait aux résultats à long terme.

Contrainte no 2 : Disponibilité et fiabilité des données et analyse des données

• Certaines bandes avaient des données incomplètes parce que les données provenaient d'une multitude de sources. Cette situation a eu une incidence sur l'analyse étant donné que la population totale différait selon l'analyse. L'IBC et les données financières sont les variables pour lesquelles il y a le plus de données manquantes. Ainsi, entre 25 % et 28 % des données étaient manquantes dans le cas de l'IBC parce que Statistique Canada n'avait pas recueilli des données auprès de toutes les collectivités des Premières Nations dans le cadre du recensement. Entre 5 % et 7 % des données financières étaient manquantes parce que certaines bandes avaient conclu une entente sur l'autonomie gouvernementale (34 bandes), parce que certaines bandes n'obtenaient pas de financement directement auprès d'AINC dans le cas de programmes et services essentiels, mais plutôt auprès de leurs conseils tribaux (30 bandes), parce que certaines bandes n'avaient pas conclu d'entente de financement avec AINC (3 bandes), parce que certaines bandes s'étaient subdivisées en plusieurs bandes ou parce que la bande avait reçu moins de 30 000 $.
  
  
• AINC a remplacé son SGPT par le système PTPNI en 2006-2007 et la configuration du système PTPNI est différente du SGPT. Il a donc fallu extraire les données financières à la main pour chaque bande et les entrer de nouveau dans la base de données aux fins de l'analyse. Par conséquent, seules les données pour les exercices 2004-2005 à 2008-2009 ont été extraites.
  
  
• Il a été impossible de brosser un tableau exhaustif de la durée totale de l'intervention en raison du temps requis pour valider les données et apporter des modifications au système financier. L'analyse de la durée se limite donc à la période allant de 1999-2000 à 2009-2010.
  
  
• Nous n'avions pas la compétence statistique nécessaire pour établir un indice composé d'intervention tenant compte du niveau d'intervention et de la durée de l'intervention. Par conséquent, l'analyse du lien entre cet indice et d'autres variables n'a pu être effectuée. Cependant, en raison des contraintes associées aux données sous-jacentes, il est peu probable que cet indice composé aurait permis d'obtenir des données plus appropriées.
  
  
• Il n'y avait pas de données quantitatives sur le coût de l'intervention pour AINC. Il n'y avait pas de données exhaustives et comparables sur le coût de l'intervention pour les bénéficiaires, sauf pour ce qui est du coût pour les séquestres-administrateurs.
  
  
• Il n'y a pas de données exhaustives et comparables sur le rendement en ce qui a trait à la qualité des services offerts par les bénéficiaires, qu'ils fassent l'objet d'une intervention ou non.
  
  
• Santé Canada ne recueille pas de données sur les interventions gérées par le bénéficiaire et ne compile pas de données nationales sur les interventions gérées par un cogestionnaire.

Mesures d'atténuation 

• Les données d'intervention ont été validées auprès des bureaux régionaux d'AINC, afin d'en accroître la fiabilité, le codage des numéros de bandes dans différentes bases de données a été révisé en fonction du site Web des profils des Premières nations et certaines bandes ont été retirées afin de tenir compte des contraintes ci-dessus relativement aux données financières. Les données jugées incomplètes ou non fiables (notamment en cas de dépendance au financement d'AINC) n'ont pas été utilisées aux fins de l'analyse des données.
  
  
• La portée de l'analyse des données a été réduite dans certains cas – c.-à-d. les données financières de 2004-2005 à 2008-2009 plutôt que de 1999-2000 à 2009-2010 soit une période de 11 ans plutôt que tout l'historique de l'intervention et une comparaison restreinte avec les données d'intervention de Santé Canada.
  
  
• Différents outils statistiques ont été utilisés pour effectuer l'analyse, selon la nature des données sous-jacentes – c.-à-d. moyennes, fréquences, corrélations, chi-carrés et analyse de la variance.
  
  
• Nous avons fait preuve de circonspection pour l'interprétation des résultats lorsqu'un grand nombre de données étaient manquantes – notamment dans le cas de l'IBC ou du déficit cumulatif.
  
  
• Les données qualitatives découlant des entrevues ont été utilisées pour compléter les données quantitatives manquantes – notamment en ce qui a trait au coût de l'intervention et à l'incidence sur la qualité des services.

 Incidence sur l'évaluation

L'évaluation inclut un profil précis de l'intervention et une analyse statistique de quelques-uns des facteurs contextuels pouvant avoir une incidence sur le niveau ou la durée de l'intervention, mais d'autres analyses statistiques des causes sous-jacentes n'ont pas été possibles et n'ont pas été réalisées. L'analyse de la rentabilité est également restreinte en raison de l'absence de données quantitatives exhaustives sur les coûts.

Contrainte no 3 : Parti pris possible dans le cadre des études de cas

Pour ce qui est des entrevues menées auprès de sujets interrogés clés et des études de cas, seulement 60 % des bénéficiaires environ ont été interviewés, et ce, malgré de nombreuses mesures de suivi, par téléphone et par courriel, auprès de toutes les personnes-ressources. Le taux de réussite a été le moins élevé (33 % de l'échantillon) dans le cas des Premières nations n'ayant jamais fait l'objet d'une intervention et dans le cas des cogestionnaires et des séquestres-administrateurs. Le taux de réussite a été le plus élevé (77 % de l'échantillon) dans le cas des entrevues menées auprès des Premières nations faisant l'objet d'une cogestion ou d'une gestion par un séquestre-administrateur depuis plus de cinq ans. Des représentants des trois organisations gérées par des Autochtones ont également été interviewés.

Dans certains cas, des entrevues ont été prévues, mais les personnes devant être interviewées n'étaient plus disponibles au moment prévu, et il n'y avait pas suffisamment de temps pour les remplacer. Cependant, des agents des Services de financement ont été interviewés dans tous les cas. Il y a donc une possibilité de parti pris en faveur du point de vue d'AINC plutôt que du point de vue des bénéficiaires en ce qui concerne les études de cas.

 Mesures d'atténuation

Les entrevues menées auprès des bénéficiaires ont été complétées en sollicitant le point de vue d'organisations autochtones nationales, et en procédant à un examen des documents et à une analyse documentaire.

Incidence sur l'évaluation :

Il se pourrait que l'évaluation ne tienne pas compte du point de vue de tous les bénéficiaires et des cogestionnaires et séquestres-administrateurs et qu'il y ait un parti pris en faveur d'AINC. Il se pourrait que le point de vue des bénéficiaires mette l'accent sur la cogestion et la gestion par un séquestre-administrateur plutôt que sur la gestion par les bénéficiaires.

Contrainte no 4 : Disponibilité des données historiques

La disponibilité des données historiques est une autre contrainte associée aux études de cas. Étant donné que bon nombre de cas portaient sur une période d'intervention de dix ans ou plus, il y avait très peu de documentation se rapportant aux étapes initiales de la mise en œuvre. Par ailleurs, les plans de redressement étaient souvent désuets (voir la section 7, Constatations issues de l'évaluation - Prestation). Dans quelques cas, les personnes-ressources du bénéficiaire et l'agent des Services de financement étaient relativement nouveaux et manquaient de recul.

 Mesures d'atténuation 

Les études de cas ont été conçues à l'aide des données disponibles ou reçues. Pour quelques-unes des entrevues, les chefs, les conseillers ou les agents des Services de financements précédents ayant un certain recul ont été consultés.

Incidence sur l'évaluation 

Le niveau d'analyse historique des études de cas varie.

Contrainte no 5 : Disponibilité de la documentation

La seule contrainte en ce qui a trait à l'examen de la documentation réside dans le fait que les Territoires du Nord-Ouest n'ont fourni aucun plan de redressement en vue de l'analyse des PR.

 Mesures d'atténuation

Une entrevue a été réalisée auprès de représentants régionaux des Territoires du Nord-Ouest, afin d'obtenir des renseignements sur la mise en œuvre de la Politique d'intervention dans cette région.

 Incidence sur l'évaluation

La région des Territoires du Nord-Ouest est unique en son genre étant donné que seulement trois des 26 bandes des Premières nations ont une assise territoriale, les services essentiels sont financés par AINC (par l'intermédiaire du gouvernement territorial et non pas directement) et le bureau régional ne relève pas du Secteur des opérations régionales de l'administration centrale d'AINC, mais plutôt du Secteur des affaires du Nord. L'absence de plan de redressement dans le cas des Territoires du Nord-Ouest n'est donc pas considérée comme une contrainte majeure pour ce qui est des constatations de l'évaluation dans le cas des PR.

Contrainte no 5 : Analyse de l'incidence et exécution de la Politique d'intervention

Tel qu'indiqué dans les constatations sur le taux de succès (section 4), les modifications positives sur le plan de l'incidence, du niveau et de la durée de l'intervention et du déficit cumulatif des Premières nations ne peuvent pas nécessairement être attribuées à la Politique d'intervention. Les données obtenues dans le cadre des entrevues, des études de cas et de l'analyse des données montrent que d'autres facteurs peuvent également influer sur l'incidence, le niveau ou la durée d'une intervention. C'est le cas, notamment, de la capacité de générer des recettes autonomes, des risques économiques associés à certains secteurs d'activité, du niveau d'éloignement, de la taille (très petite), de l'absence d'une assise territoriale ou du refus des créanciers de prêter de l'argent. En raison des écarts régionaux attribuables à ces facteurs, il est impossible d'expliquer les écarts régionaux en matière de résultats par le mode d'application de la Politique d'intervention par les bureaux régionaux.

 Mesures d'atténuation 

Des contraintes ont été relevées en ce qui a trait à l'exécution de la Politique dans les constatations et l'analyse ainsi que les causes sous-jacentes et les facteurs contextuels susceptibles d'influer sur la réussite de la politique.

Incidence sur l'évaluation

L'évaluation ne permet pas d'imputer l'obtention des résultats à long terme ou les écarts régionaux à la mise en œuvre de la Politique d'intervention. Ce sont plutôt un certain nombre d'autres facteurs ou de variables qui sont responsables. L'évaluation permet toutefois de proposer des solutions de rechange à la Politique d'intervention pour faire face à ces autres facteurs sous-jacents.

2.5 Évaluation, gestion et assurance de la qualité

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) du Secteur de la vérification et de l'évaluation d'AINC a dirigé et géré l'évaluation conformément à sa politique sur la participation autochtone et à sa stratégie en matière d'assurance de la qualité. À moins d'indication contraire, c'est l'Institut sur la gouvernance qui a réalisé l'évaluation.

La DGEMRE a mis sur pied un Comité consultatif externe chargé de lui fournir des conseils à propos de l'évaluation. Ce comité était formé de représentants du ministère des Finances, du Secrétariat du Conseil du Trésor et d'une organisation des Premières nations et les membres étaient invités à participer aux deux ateliers du groupe d'experts. La DGEMRE a également mis sur pied un groupe de travail interne formé de représentants de la Direction des paiements de transfert et des politiques financières (qui fait partie du Bureau du dirigeant principal des finances), du Secteur des opérations régionales et des bureaux régionaux d'AINC.

Le rapport sur la méthodologie d'évaluation et le rapport d'évaluation provisoire ont été soumis à un examen par des pairs aux fins de l'assurance de la qualité et du respect des politiques d'évaluation pertinentes du Conseil du Trésor, d'AINC et de la DGEMRE.

2.6 Présentation des constatations et de l'analyse

La section ci-après résume les conclusions en ce qui a trait aux questions d'évaluation, selon les différentes sources de données. Dans le cas des données qualitatives, certains mots et expressions sont utilisés pour indiquer la proportion de répondants, de régions ou d'études de cas visés par les constatations ou pour indiquer la fréquence. Les mots et expressions utilisés sont les suivants :

Il peut arriver que les constatations ne s'appliquent pas à certains répondants, à certaines régions ou études de cas parce qu'aucune réponse n'a été fournie, parce qu'aucune conclusion ne pouvait être tirée à partir des commentaires formulés ou parce qu'une réponse différente a été fournie. Lorsque possible, d'autres opinions, ainsi que l'opinion majoritaire, sont présentées.

3.1 Priorités et besoins constants

La Politique d'intervention répond-elle aux besoins actuels?

La grande majorité des représentants d'AINC croient que la Politique d'intervention répond aux besoins des collectivités des Premières nations et d'autres bénéficiaires en les aidant à gérer les ressources disponibles, à assurer la prestation continue des services essentiels et à rendre des comptes à AINC. Un grand nombre de bénéficiaires conviennent que la Politique d'intervention est nécessaire, surtout au niveau de la gestion par le bénéficiaire et de la cogestion. Toutefois, presque tous les bénéficiaires dont les affaires sont gérées par un séquestre-administrateur soutiennent que la Politique d'intervention n'a pas répondu à leurs besoins.

Selon une analyse des éléments déclencheurs pour les Premières nations qui étaient visées par une intervention depuis le 4 février 2010, le déficit d'exploitation cumulatif est de loin le motif d'intervention le plus cité (82,12 % des Premières nations). C'est particulièrement vrai dans le cas de la cogestion (88 % des Premières nations) et de la gestion par le bénéficiaire (85 % des Premières nations). Dans le cas de la gestion par un séquestre-administrateur, les motifs sont plus variés, mais le déficit d'exploitation cumulatif et le risque d'insolvabilité sont également souvent évoqués (72,22 % des Premières nations).

Les études de cas indiquent que les déficits d'exploitation et les dettes peuvent influer sur la prestation des services essentiels aux membres des Premières nations en :

• intensifiant les problèmes de trésorerie qui peuvent entre autres causer le retard des paiements d'aide sociale, du versement des salaires et des frais de scolarité aux conseils scolaires provinciaux ainsi que des paiements destinés à divers fournisseurs en plus de l'annulation de projets de construction, etc.;
  
  
• augmentant le coût des immobilisations, ce qui entraîne une hausse du coût des affaires et de la prestation des services;
  
  
• réduisant la capacité d'améliorer les services, d'entretenir les immobilisations, de renforcer la capacité ou de promouvoir le développement économique;
  
  
• limitant l'accès à de nouveaux fonds d'AINC ou de créanciers pour améliorer les logements, les infrastructures ou le développement économique; et
  
  
• risquant de causer la saisie de tous les fonds par les créanciers dans les cas les plus graves.

Le deuxième motif le plus cité est une récusation ou une opinion défavorable du vérificateur (10,6 % des Premières nations). Une récusation, une opinion défavorable ou une opinion avec réserve du vérificateur peut indiquer la présence d'irrégularités dans la gestion financière et les pratiques comptables ou que les Premières nations ont refusé de fournir l'information nécessaire pour effectuer une vérification consolidée. Il est donc impossible d'avoir une idée précise de l'état de santé financier du bénéficiaire. Ce dernier court alors le risque d'accroître son déficit à des niveaux qui dépassent sa capacité et d'être incapable de recouvrer certaines dépenses qui n'ont pas été correctement comptabilisées ou de perdre la confiance des bailleurs de fonds et des créanciers. Une opinion sans réserve, d'un autre côté, permet d'offrir un rapport exact au conseil ou à un autre organisme dirigeant, aux membres, aux bailleurs de fonds, aux créanciers et à d'autres intervenants.

Pour ce qui est de la gestion par un séquestre-administrateur, voici les autres motifs d'intervention enregistrés dans le système PTPNI :

• Sérieuse violation des modalités de l'entente de financement (27,78 % des Premières nations dont les affaires sont gérées par un séquestre-administrateur).
  
  
• La santé, la sécurité et le bien-être des membres des Premières nations sont compromis (22,22 % des Premières nations dont les affaires sont gérées par un séquestre-administrateur).
  
  
• Autres raisons (44,44 % des Premières nations dont les affaires sont gérées par un séquestre-administrateur).

Selon les entretiens que nous avons eus avec les représentants régionaux d'AINC et les résultats des cas d'étude, le refus de signer une entente de financement ou de soumettre un rapport de vérification consolidée pourrait compter comme une sérieuse violation ou être compris dans les autres raisons. Parmi les raisons moins communes, notons un conflit électoral grave ou l'absence d'un dirigeant légitime. Même si aucune entente de financement ne peut être conclue, les services essentiels doivent être fournis aux membres des Premières nations.

Un grand nombre de bénéficiaires et d'autres personnes clés interrogées ont noté que les Premières nations ont besoin de plus de fonds d'AINC, d'autres sources de financement ou de plus de souplesse pour être en mesure de répondre à leurs besoins et de renforcer leur capacité.

3.2 Cohérence avec les priorités et les politiques du gouvernement fédéral et d'AINC

Dans quelle mesure la Politique d'intervention est-elle harmonisée avec a) les priorités du gouvernement fédéral et b) les résultats stratégiques d'AINC?

Au cours des 30 dernières années, la prestation de programme directe est passée d'une prestation directe par AINC à une prestation par les Premières nations par l'intermédiaire de paiements de transfert. La Politique d'intervention est harmonisée avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques ministériels, car elle soutient la surveillance et la gérance adéquates des ressources et permet de veiller à ce que les Premières nations reçoivent et offrent les services essentiels et d'assurer la protection de la santé et de la sécurité tout en contribuant à établir la capacité administrative des gouvernements et des organisations des Premières nations.

La Politique d'intervention est parfaitement harmonisée avec l'activité de programme « Gouvernance et institutions gouvernementales » de l'architecture des activités de programme d'AINC. Cette activité de programme a pour but de promouvoir ce qui suit : « Exercice d'une saine gouvernance et renforcement des institutions gouvernementales en s'appuyant sur des mesures législatives, des programmes, des politiques et des processus administratifs favorisant la mise en place de gouvernements inuits et des Premières nations stables, légitimes, efficaces et adaptés à la culture, qui fournissent des services efficients et qui sont responsables envers leurs citoyens. »[Note 8]

3.3 Double emploi ou chevauchement

Y a-t-il double emploi ou chevauchement avec d'autres programmes, politiques ou initiatives offerts par d'autres intervenants (y compris d'autres ministères fédéraux)?

Les recherches démontrent que la Politique d'intervention d'AINC est unique en son genre et qu'il n'y a pas de double emploi avec d'autres initiatives offertes par d'autres intervenants. La Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor contient peu de directives en matière d'intervention, car l'objet était d'accorder de la souplesse aux ministères. La politique prévoit qu'en cas de manquement à une entente de financement, il est possible d'exiger le remboursement de la subvention ou de la contribution,[Note 9] mettre fin à l'entente de financement ou offrir d'« autres recours et procédures » (non spécifiés).[Note 10]

Santé Canada s'est inspiré de la Politique d'intervention d'AINC pour concevoir sa propre politique d'intervention. Les deux ministères collaborent à l'élaboration d'un cadre sur la gestion par un séquestre-administrateur et à la sélection préalable des séquestres-administrateurs. Les représentants de l'administration centrale d'AINC et de Santé Canada ont indiqué qu'ils s'avisaient mutuellement lorsqu'un séquestre-administrateur est requis. AINC avertit Santé Canada lorsqu'une entente de financement entre le gouvernement et une Première nation sera annulée en raison d'une intervention. Santé Canada compte sur AINC pour soutenir le renforcement de la capacité générale en gestion et en administration au sein des Premières nations et des conseils tribaux et s'emploie de son côté à appuyer le renforcement de capacités en santé.

Le Conseil de gestion financière des Premières nations s'est lui aussi inspiré de la Politique d'intervention d'AINC pour rédiger sa propre politique d'intervention. Le Conseil collabore étroitement avec AINC afin de réviser cette politique et de trouver des moyens de mieux se communiquer de l'information dans leur intérêt commun.

3.4  Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

La Politique d'intervention cadre-t-elle avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral? 

La Politique d'intervention est une politique opérationnelle qui cadre avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en ce sens qu'elle lui permet d'assurer la continuité des services essentiels destinés aux Premières nations. Cependant, le gouvernement fédéral n'est pas responsable des dettes des Premières nations,[Note 11] mais ces dettes peuvent influer sur la prestation des services essentiels.

3.5 Conclusions liées à la pertinence

• Il y a un besoin constant de protéger le financement des programmes et services, d'assurer la prestation des services essentiels et de rendre des comptes sur l'engagement des fonds fédéraux. Il y a aussi un besoin constant d'accroître la capacité des bénéficiaires d'administrer les fonds.
  
  
• La Politique d'intervention cadre avec les plans et les priorités du gouvernement fédéral et d'AINC ainsi qu'avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.
  
  
• Santé Canada et le Conseil de gestion financière des Premières nations se sont inspirés de la Politique d'intervention d'AINC pour concevoir leur propre politique d'intervention. Santé Canada, le Conseil et AINC travaillent ensemble à coordonner les changements à cette politique.

4.1 Tendances en matière d'intervention

Quelles sont les tendances en matière d'intervention?

Indicateurs

Un examen de la documentation a permis de démontrer qu'aucune mesure du rendement n'avait été élaborée pour la Politique d'intervention. Toutefois, depuis le début de la mise en œuvre de cette politique, les services internes ont mesuré certains indicateurs, comme le nombre de collectivités faisant l'objet d'une intervention, le niveau d'intervention, le taux de déficit et la raison de l'intervention. Cependant, dans le récent Rapport sur les plans et les priorités, les renseignements sur le pourcentage de collectivités des Premières nations faisant l'objet d'une intervention financière ont été ajoutés[Note 12]. Ces renseignements dépendent de différents facteurs, comme la constance de l'utilisateur final pour l'entrée des renseignements dans le système d'information; en effet, certaines préoccupations au sujet de la fiabilité ont été relevées pour la collecte des données. Les renseignements suivants sur la fréquence des interventions et sur leur niveau et leur durée ont été recueillis par le truchement des bureaux régionaux, plutôt que par le système PTPNI afin d'assurer la fiabilité des renseignements. Dans ce cas, il peut y avoir des incohérences avec les renseignements utilisés par la Direction des paiements de transfert (c.-à-d. le rapport sur le rendement ministériel), puisque les processus de cueillette des renseignements sont différents. Les indicateurs fondés sur un examen de la documentation sur la Politique d'intervention depuis les années 1990, ainsi que sur les observations faites par les évaluateurs pendant ce processus sont énumérés à l'annexe K.

Fréquence et niveau d'intervention

Une mesure du succès de la politique d'intervention à long terme est la fréquence et le niveau de l'intervention, c'est-à-dire que plus la politique a du succès, moins il y aura de bénéficiaires de toute forme d'intervention (fréquence) et plus faible sera le niveau d'intervention. Comme il est indiqué dans le Graphique 1 et le Tableau 1 (Annexe I – Tableaux de données), le nombre total de Premières nations faisant l'objet d'une forme d'intervention a en fait augmenté au cours des 11 dernières années (1999-2000 à 2009-2010). Cependant, le nombre total d'interventions a diminué après avoir atteint un sommet en 2003-2004 et suit une tendance à la baisse depuis 2007-2008, lorsque la Politique d'intervention a été lancée. En date du 31 mars 2010, 168 Premières nations faisaient l'objet d'une forme d'intervention, soit 29 % de toutes les Premières nations à qui s'applique la Politique d'intervention[Note 13].

Source : PTPNI et bureaux régionaux

Graphique 1 : Le graphique présente des séries chronologiques et une légende qui montrent l'évolution du nombre total de Premières nations visées par une intervention, ainsi que le niveau de cette intervention, de l'exercice 1999 2000 à l'exercice 2009 2010.

L'axe horizontal montre les exercices (de 1999 2000 à 2009 2010) alors que l'axe vertical indique le nombre de Premières nations visées par une intervention.

Le graphique contient quatre séries chronologiques, chacune étant représentée par une couleur : plan de redressement (PR) en bleu, cogestion (CG) en rouge, gestion par un séquestre-administrateur (SA) en vert et nombre total de Premières nations touchées par les trois niveaux d'intervention en mauve.

Plan de redressement : Le nombre de Premières nations assujetties à un plan de redressement a été à son plus bas en 2009 2010, avec 81 Premières nations, et à son plus haut en 2001 2002, avec 103 Premières nations.

Cogestion : Le nombre de Premières nations cogérées a atteint son point le plus bas lors de l'exercice 1999 2000, alors que 36 Premières nations étaient cogérées, et son point le plus haut en 2007 2008 alors que 66 Premières nations l'étaient.

Gestion par un séquestre-administrateur : Le nombre de Premières nations gérées par un séquestre-administrateur a été le plus bas en 1999 2000, avec 15 Premières nations, et le plus élevé en 2003 2004, avec 37 Premières nations.

Le tableau 1 de l'appendice I montre les nombres détaillés par niveau d'intervention et par exercice.

De 1999-2000 à 2009-2010, le nombre de Premières nations faisant l'objet d'une gestion par le bénéficiaire a diminué, le nombre de Premières nations faisant l'objet d'une cogestion a grandement augmenté et le nombre de Premières nations faisant l'objet d'une gestion par un séquestre-administrateur a également augmenté. De 2007-2008 à 2009-2010, cependant, le nombre de Premières nations faisant l'objet d'une cogestion et d'une gestion par un séquestre-administrateur est resté assez stable. En date du 31 mars 2010, 81 Premières nations faisaient l'objet d'une gestion par le bénéficiaire; 64 Premières nations, d'une cogestion; 23 Premières nations, d'une gestion par un séquestre-administrateur.

Le Graphique 2 et le Tableau 2 (Annexe I) fournissent de l'information sur le niveau de l'intervention pour ce qui a trait à la part proportionnelle de chaque niveau d'intervention. De 1999-2000 à 2009-2010, la proportion d'interventions gérées par le bénéficiaire a diminué et est passée de 64 % à 48 %, tandis que la proportion des interventions en cogestion a augmenté et est passée de 25 % à 38 %. La proportion des interventions par un séquestre-administrateur a fluctué pendant la même période. De 2007-2008 à 2009-2010, cependant, la proportion de chaque niveau d'intervention est restée relativement stable. En date du 31 mars 2010, 48 % des Premières nations faisant l'objet d'une intervention étaient gérées par le bénéficiaire; 38 %, gérées par une cogestion; 14 %, gérées par un séquestre-administrateur.

Source : PTPNI et bureaux régionaux

Graphique 2 : Le graphique et la légende montrent la répartition des niveaux d'intervention dans l'ensemble des Premières nations visées par une intervention de l'exercice 1999 2000 à l'exercice 2009 2010.

Les exercices (de 1999 2000 à 2009 2010) sont indiqués sur l'axe horizontal alors que le pourcentage de Premières nations faisant l'objet de chacun des niveaux d'intervention est indiqué sur l'axe vertical.

Sur le graphique, chacun des trois niveaux est représenté par une couleur : plan de redressement (PR) en bleu, cogestion (CG) en rouge et gestion par un séquestre-administrateur (SA) en vert.

Plan de redressement : La série chronologique montre que la proportion de Premières nations assujetties à un plan de redressement a été d'au moins 48 % (lors des exercices 2006 2007, 2008 2009 et 2009 2010) et d'au plus 64 % (en 1999 2000).

Cogestion : Cette portion du graphique montre que le pourcentage de Premières nations cogérées a varié entre 25 % lors de l'exercice 1999 2000 et 38 % en 2009 2010.

Gestion par un séquestre-administrateur : Le graphique montre que la proportion de Premières nations gérées par un séquestre-administrateur a été au minimum de 10 %, en 1999 2000, et au maximum de 20 % en 2003 2004.

Le tableau 2 de l'appendice I montre les proportions détaillées par niveau d'intervention et par exercice.

Les régions de l'Ontario, du Manitoba et de la Saskatchewan ont le plus grand nombre de Premières nations faisant l'objet d'une forme d'intervention; suivies des régions de l'Atlantique, de la Colombie-Britannique et du Québec (Tableau 3, Annexe I). Quand on tient compte du nombre de Premières nations dans chaque région, les régions du Manitoba, des Territoires du Nord-Ouest, de la Saskatchewan et de l'Atlantique ont la plus grande proportion de Premières nations faisant l'objet d'une forme d'intervention; suivies des régions du Québec, de l'Ontario et de l'Alberta. Il y a dans les régions de la Colombie-Britannique et du Yukon une faible proportion de Premières nations faisant l'objet d'une intervention, mais 11 Premières nations du Yukon sont autonomes, et la Politique d'intervention ne s'applique pas à elles.

Les fonctionnaires régionaux d'AINC ont noté des variations clés entre les régions qui pourraient mener à une plus grande fréquence ou à un niveau plus élevé d'intervention :

• les risques économiques, en particulier dans les secteurs comme les pêches, la foresterie ou le pétrole et le gaz;
  
   
• le nombre de collectivités sans assises territoriales (T.-N.-O.) et qui ont ainsi moins de possibilités de développement économique;
  
  
• le nombre de collectivités accessibles par avion (Manitoba, Nord de l'Ontario, Yukon et T.-N.-O.) ou de très petites collectivités (C.-B. ) et la difficulté d'évaluer la capacité; et
  
  
• la disponibilité limitée de fonds en fiducie ou de règlements de revendication qui pourraient être utilisés pour rembourser des dettes.

Certaines régions ont aussi noté qu'elles possédaient un système d'alarme précoce actif qui, selon elles, maintenait la fréquence et la durée des interventions à un niveau inférieur. Les fonctionnaires d'une région ont noté qu'ils avaient peut-être fait passer trop rapidement des Premières nations dans des accords de financement flexible pluriannuel, ce qui a causé par la suite une plus grande fréquence d'intervention.

Comme il est indiqué à la Section 2.4.3, Limites et contraintes, tout changement dans la fréquence et le niveau de l'intervention ne peut pas nécessairement être attribué à la Politique d'intervention. Par exemple, l'information tirée d'entrevues et d'études de cas semble indiquer qu'un accès amélioré à un revenu autonome a aussi une influence positive.

La fréquence d'intervention dans d'autres organisations gérées par les Indiens a augmenté après la mise en œuvre de la Politique d'intervention en 2006, mais a diminué pendant les deux années subséquentes (Graphique 3 ci-dessous et Tableau 4, Annexe I). Toutes ces organisations étaient gérées par le bénéficiaire, à l'exception de trois cas dans le passé où une cogestion ou une gestion par un séquestre-administrateur a été utilisée. En date du 31 mars 2010, il y avait sept organisations faisant l'objet d'une gestion par le bénéficiaire.

Source : PTPNI et bureaux régionaux

Graphique 3 : Le graphique montre une série chronologique indiquant le nombre d'organisations visées par la politique d'intervention de l'exercice 1999 2000 à l'exercice 2009 2010. Le nombre d'organisations figure sur l'axe vertical, et les exercices financiers sont indiqués sur l'axe horizontal.

Le graphique montre que le nombre d'organisations visées par un des trois niveaux d'intervention a atteint son plus bas en 1999 2000, avec trois organisations, et son plus haut en 2007 2008, avec dix organisations.

Le tableau 4 de l'appendice I montre le nombre total d'organisations ayant fait l'objet d'une intervention depuis l'exercice 1999 2000.

Comparativement à AINC, Santé Canada a une fréquence moins élevée d'intervention, quoiqu'il ne fasse pas le suivi des interventions gérées par le bénéficiaire et qu'il ne compile pas à l'échelle nationale les renseignements sur les interventions en cogestion. Par exemple, il y a actuellement uniquement neuf Premières nations faisant l'objet d'une gestion par un séquestre-administrateur pour Santé Canada, comparativement à 23 Premières nations dans cette situation pour AINC.  Les fonctionnaires régionaux de Santé Canada nous ont aussi dit que leurs cas de cogestion et de gestion par un séquestre-administrateur duraient moins longtemps.

Voici les explications données par les fonctionnaires de Santé Canada et d'AINC pour les différences entre les deux ministères : le financement de Santé Canada peut être versé à un organisme du domaine de la santé distinct et non pas au conseil de bande; une autorité sanitaire distincte peut être mise sur pied si le conseil de bande fait l'objet d'une gestion par un séquestre-administrateur par AINC; le financement versé par Santé Canada est moins flexible; les fonds pour les dépenses de capital sont gérés séparément du financement des programmes. Santé Canada a également revu son approche des accords de financement en 2008, et ce, afin d'investir plus de temps et d'efforts dès le début pour l'évaluation du risque et le renforcement des capacités et moins de temps durant la mise en œuvre pour la surveillance de la conformité et l'intervention[Note 14]. Cependant, selon les fonctionnaires de Santé Canada, il est trop tôt pour dire si ce changement a les effets voulus sur la fréquence et le niveau d'intervention.

Durée de l'intervention

L'un des objectifs de la politique est d'encourager le bénéficiaire qui manque à ses engagements à développer sa capacité de bien offrir les programmes et services de sorte que des mesures d'intervention ne seront pas nécessaires. Comme l'indique le rapport du Bureau du Vérificateur général de 2003[Note 15] : « l'intervention est censée être temporaire ». Le Rapport du vérificateur général de 2005[Note 16] va plus loin en affirmant qu'il n'y a pas de stratégie pour développer la capacité de gestion des Premières nations et ainsi mettre fin à la gestion par les séquestres-administrateurs. La durée de l'intervention permet de mesurer le degré de succès. Au cours des 11 dernières années (1999-2000 à 2009-2010), un total de 349 Premières nations ont fait l'objet d'une intervention à un moment donné. Environ la moitié de ces Premières nations ne font plus l'objet d'une intervention. Il y a cependant des Premières nations qui font l'objet d'une intervention depuis longtemps. Par exemple, sur les 168 Premières nations qui subissaient une intervention en date du 31 mars 2010, 42 % la subissaient depuis au moins dix des 11 dernières années; 29 % subissaient une intervention depuis 6 à 9 ans; 29 % depuis 1 à 5 ans.

Tableau 5 – Durée de l'intervention, en date du 31 mars 2010

Source : PTPNI et bureaux régionaux

Les régions de la Saskatchewan, du Manitoba et de l'Atlantique comptent la majorité des Premières nations qui font l'objet d'une intervention depuis longtemps.

Tableau 6 – La durée des interventions à long terme, par région, en date du 31 mars 2010

Source : PTPNI et bureaux régionaux

Déficit cumulatif

Puisqu'un facteur clé pour une intervention est le déficit d'exploitation cumulatif, une autre mesure du succès est la tendance du déficit cumulatif; c'est-à-dire que plus la Politique d'intervention donne des résultats à long terme, moins il y aura de Premières nations avec un déficit d'exploitation cumulatif supérieur à 8 % du total des revenues de financement. En fait, le nombre total de Premières nations dans cette situation a diminué de 32 % entre 2004-2005 et 2009-2010 (voir la remarque). Les régions de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan ont connu les plus importantes améliorations; c.-à-d. une réduction de plus de 50 % du nombre de Premières nations ayant un déficit d'exploitation cumulatif supérieur à 8 %. Le Québec, le Manitoba et l'Ontario ont connu des améliorations modérées; c.-à-d. une réduction supérieure à 35 %. Le nombre de Premières nations dans cette situation dans la région de l'Atlantique a augmenté quelque peu, passant de 9 à 10.

Tableau 7 – Nombre de Premières nations ayant un déficit d'exploitation cumulatif supérieur à 8 %

Source : Données financières du PTPNI 

Remarque : Ce rapport reflète les renseignements saisis dans l'état des revenus et des dépenses du PTPNI lorsque l'exigence en matière de vérification « Approuvé » a été complétée. Les Premières nations comprenant des vérifications dont les opinions contenaient des réserves ou des récusations ont été exclues.

En se basant sur cet échantillon, comme il était possible de s'y attendre avec un déclin du nombre de Premières nations visées, la taille totale du déficit cumulatif de ces Premières nations a aussi diminué (Tableau 7, Annexe I). La taille moyenne du déficit pour chaque Première nation a cependant augmenté. Les Premières nations du Manitoba comptent pour environ 30 % de tout le déficit cumulatif des Premières nations ayant un déficit d'exploitation cumulatif de plus de 8%.

Le déficit d'exploitation cumulatif est seulement un des nombreux indicateurs qui peuvent être utilisés pour mesurer le taux d'endettement ou la santé financière d'une Première nation. Il ne reflète pas complètement toute la portée de la dette de la Première nation, car il ne touche pas aux Premières nations comprenant des vérifications dont l'opinion était nuancée ou pour lesquelles on était dans l'impossibilité d'exprimer une opinion. Aussi, il ne sera plus applicable à la suite de l'adoption des Principes comptables généralement reconnus pour les Premières nations en 2010-2011. 

Les changements au déficit d'exploitation cumulatif ne sont pas nécessairement attribuables à la Politique d'intervention; par exemple, une augmentation du revenu autonome ou une baisse de la volonté des créditeurs de prêter de l'argent pourraient aussi faire diminuer le déficit d'exploitation cumulatif.

De la même manière, le déclin dans certains secteurs clés de l'économie (pêches, foresterie ou pétrole et gaz) et les ententes de financement pourraient contribuer à la hausse du déficit cumulatif. Les fonds sont transférés aux Premières nations pour les programmes et les services par le biais de différents types d'ententes Depuis la mise en œuvre de la politique d'évaluation en 2006, lorsqu'un séquestre-administrateur est nommé dans le cadre d'une Première nation, la collectivité devrait relever de l'entente globale de financement, qui empêche le séquestre-administrateur d'utiliser les surplus pour rembourser une dette. Une des dispositions de l'entente prévoit que tout surplus doit être versé à AINC. De plus, certains répondants croient que la mise en oeuvre de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert pourrait avoir les mêmes répercussions sur certaines Premières nations qui sont considérées comme présentant un risque moyen à élevé.

4.2 Causes sous-jacentes

Quelles sont les causes sous-jacentes des tendances observées dans les interventions?

À partir d'un examen des spécimens de plans de redressement, de nos études de cas et des entrevues, nous avons dressé la liste suivante des causes principales susceptibles de mener à des difficultés financières (consulter l'annexe J – Cadre des facteurs de causalité)[Note 18] :

• Développement économique (p. ex. entreprises qui échouent)
  
  
• Logement (dépassements, et nouvelles contraintes liées à la construction de nouveaux logis; collecte de loyers inexistante ou faible; retards dans la construction, moisissure dans les logements)
  
  
• Autres projets d'immobilisations (non financés, dépassements de coûts, retards)
  
  
• Dépenses d'aide sociale ou d'autres programmes non financées ou irrécupérables
  
  
• Dépassements dans l'éducation élémentaire et secondaire; baisse dans les inscriptions
  
  
• Prêts ou avances aux membres et aux employés de la bande, qui ne sont pas récupérés
  
  
• Dépassements des honoraires et des frais de déplacement des chefs et des conseillers
  
  
• TVH/TPS et versements d'impôts non payés
  
  
• Coûts de déplacement de la parenté des membres de la bande qui assistent aux funérailles dans la réserve
  
  
• Financement des actions en justice
  
  
• Facilité d'obtention d'un crédit
  
  
• Catastrophes naturelles – inondations, incendies, routes de glace fermées trop tôt ou ouvertes trop tard
  
   
• Trop grande dépendance sur les revenus autonomes qui fluctuent
  
  
• Refus de certifier ou rapport de vérification défavorable
  
  
• Fraude, corruption, népotisme

Comme nous l'avons dit à l'article 3.1, les causes immédiates à la base de la gestion par un séquestre-administrateur sont quelque peu différentes et plus variées. Elles peuvent comprendre le risque d'une saisie de fonds par les créditeurs, mais aussi d'autres raisons non financières, comme le refus de fournir des états financiers consolidés ou de signer une entente de financement, ou encore, plus rarement, un différend électoral grave.

L'analyse documentaire a permis de dresser une liste des causes sous-jacentes potentielles, liste complétée par un examen des spécimens de plans de redressement, des entrevues et des études de cas (annexe I). Les causes sous-jacentes sont résumées sous quatre catégories clés : mauvaise gouvernance, mauvaise gestion, facteurs communautaires et problèmes avec les bailleurs de fonds. La liste ci-dessous met en relief les causes sous-jacentes que la Politique d'intervention règle en tout ou en partie du fait qu'elle met l'accent sur la gestion financière et sur des aspects de la gouvernance et des ententes de financement. Les autres causes sous-jacentes (non mises en relief) peuvent toutefois nuire à la réussite de l'intervention – et nécessiteraient une approche différente.

Mauvaise gouvernance

• Élections contestées (problèmes de légitimité)
  
  
• Dirigeants (manque de compétences, de connaissances et d'expérience, questions de santé)
  
  
• Leadership instable (pas de vision communautaire commune)
  
  
• Leadership – orientation sur la famille plutôt que sur l'ensemble de la collectivité
  
  
• Leadership – intimidation par des gangs

• Ingérence politique indue (p. ex. système de portefeuille)
  
  
• Mauvaise reddition de comptes aux membres, aux bailleurs de fonds
  
  
• Peu de lois ou de politiques
  
  
• Problèmes éthiques (conflits d'intérêts, etc.)
  
  
• Relations improductives avec les entités extérieures (bailleurs de fonds, entreprises, etc.)
  
  
• Faibles mécanismes de règlement des différends, de recours
  
  
• Faible engagement auprès de la collectivité
  
  
• Autre

Mauvaise gestion

• Manque de compétences, d'expérience
  
  
• Instabilité (fort taux de rotation)
  
  
• Absence d'outils
  
  
• Absence de politiques, de plans, de budgets, de contrôle des dépenses
  
  
• Absence de compréhension de base de la gestion du budget
  
  
• Peu de renseignements communiqués au Conseil

Désengagement de la collectivité

• Apathique, attend peu de choses du gouvernement
  
  
• Manque de connaissances au sujet du gouvernement
  
  
• Crainte

Mauvaises pratiques de financement

• Exigences incorrectes, exigences de déclaration, paiements en retard
  
  
• Mauvaise analyse du risque
  
  
• Faible surveillance
  
  
• Sous-financement (p. ex. collectivités isolées)
  
  
• Argent « jeté » à la fin de l'exercice, entraînant des dépassements de coûts
  
  
• Faible coordination parmi la communauté fédérale
  
  
• Faibles contrôles ex ante sur les emprunts

Ces causes sous-jacentes (annexe I) sont façonnées par différents facteurs contextuels, rattachés aux fonds de dotation communautaires, aux fonds de dotation des membres de la collectivité, et à la cohésion et la sécurité sociales. Ces facteurs contextuels ont été créés tout d'abord à partir de l'analyse documentaire, puis complétés par nos entrevues et nos études de cas.

Fonds de dotation communautaires

• Peu de ressources naturelles
  
  
• Isolement géographique
  
  
• Absence de possibilités économiques, faibles revenus autonomes
  
  
• Dominance du secteur public, secteur privé restreint ou inexistant
  
  
• Croissance rapide de la population (surtout causée par les grossesses chez les adolescentes)
  
  
• Taille restreinte – a des effets nuisibles sur la capacité
  
  

Fonds de dotation des membres de la collectivité

• Faibles niveaux d'éducation
  
  
• Graves problèmes de santé (tuberculose, VIH/SIDA, ensemble des troubles causés par l'alcoolisation fœtale, santé mentale)
  
  
• Perte d'identité culturelle

Cohésion et sécurité sociales

• Compétition acharnée entre familles, groupes (faible cohésion sociale)
  
   
• Psychologie axée sur la victimisation
  
  
• Insularité (peu de relations avec l'extérieur)
  
  
• Taux de criminalité élevé (gangs, violence fondée sur le sexe, vandalisme)

Ici encore, la Politique d'intervention ne peut aborder ces facteurs, tandis que ces facteurs peuvent influer sur la réussite de la Politique d'intervention.

La relation entre plusieurs de ces facteurs contextuels et le niveau et la durée de l'intervention ont été testés dans notre analyse statistique. L'examen a porté sur les variables essentielles : l'indice du bien-être des collectivités (IBC)[Note 19] et ses volets (éducation, population active, revenu et logement); l'éloignement; la population inscrite dans les réserves; le type de système électoral (annexe E - Résumé de l'analyse des données). Voici en bref ce qui ressort de l'analyse :

• On constate une importante corrélation entre le fait qu'une Première nation subissait ou non une intervention en 2005-2006 et son IBC en 2006 avec chacun de ses quatre volets. Autrement dit, plus l'IBC est faible, plus une Première nation a des chances de subir une forme ou une autre d'intervention. Cela est intuitivement logique, parce que plus l'IBC est faible, plus les besoins sont élevés et la capacité est faible.
  
  
• Par contre, il n'y a pas de corrélation évidente entre l'IBC et ses volets d'une part et le niveau d'intervention d'autre part, en raison peut-être de la complexité des raisons qui mènent à la gestion par un séquestre-administrateur.
  
  
• Il existe une certaine corrélation entre l'IBC et le nombre d'années d'exercice d'une intervention quelconque (c.-à-d. que moins l'IBC est élevé, plus il y a d'années faisant l'objet d'une intervention de 1999-2000 à 2009-2010). De même, on note un certain rapport entre chacun des volets de l'IBC (sauf celui de l'éducation) et le nombre d'années faisant l'objet d'une intervention.
  
   
• La corrélation est considérable également entre l'éloignement d'une bande et le nombre d'années où elle fait l'objet d'une intervention. L'intervention moyenne pour une bande en milieu urbain dure 2,95 ans; pour une bande en milieu rural (50 km ou plus du centre de service le plus proche), 4,10 ans; pour une bande dans un secteur isolé (pas d'accès routier toute l'année), 4,91 ans. Cela est également logique intuitivement, en raison du faible nombre de possibilités de développement économique dans les secteurs isolés et des coûts plus élevés des biens et services.
  
  
• Aucune corrélation n'a été détectée entre la taille d'une collectivité et le nombre d'années de l'intervention, peut-être parce que le financement d'AINC est largement fonction de la taille de la population ou du nombre de bénéficiaires.
  
  
• De même, aucune corrélation n'a été notée entre le type de système électoral (Loi sur les Indiens ou code électoral coutumier) et le niveau d'intervention. La Loi sur les Indiens exige la tenue d'élections tous les deux ans; la fréquence est variable dans les codes électoraux coutumiers, mais les élections tendent à se produire tous les trois à quatre ans. Le type de système électoral a donc servi d'indicateur de la fréquence des élections. La stabilité du leadership au fil du temps serait une mesure plus utile.

4.3 Atteinte des objectifs

La Politique d'intervention a-t-elle permis d'atteindre les objectifs et les résultats prévus? Varient-ils d'une région à l'autre? a) Dans quelle mesure la Politique d'intervention renforce-t-elle la reddition de comptes par le bénéficiaire? b) La Politique d'intervention contribue-t-elle au renforcement de la capacité locale en vue d'assurer des services de qualité supérieure? c) La Politique d'intervention contribue-t-elle à la continuité de la prestation de services et à l'usage convenable des fonds?

L'article 4.1 concerne l'atteinte des objectifs à long terme, soit la réduction du niveau, de l'incidence et de la durée des interventions, et l'article 4.2 concerne les causes sous-jacentes et les facteurs contextuels qui influent sur l'atteinte des objectifs à long terme (sur bon nombre desquels la Politique d'intervention n'exerce aucune influence). La présente section se penche sur la réalisation des objectifs à court et à moyen terme, soit garantir la prestation des services essentiels, veiller à la reddition de comptes et renforcer la capacité.

Services essentiels

L'un des objectifs de la Politique d'intervention est de garantir la prestation ininterrompue des services essentiels, soit l'éducation, l'aide sociale et une partie de l'infrastructure communautaire. Les services non essentiels sont le soutien à la gouvernance, le développement économique, l'éducation postsecondaire et certaines immobilisations mineures. Selon les représentants et les bénéficiaires dans les régions, les fonds d'AINC pour les services tant essentiels que non essentiels ont été versés sans interruption, quel que soit le niveau d'intervention. Les Premières nations qui font l'objet d'une intervention quelconque sont aussi admissibles à un financement ciblé, et beaucoup ne s'en privent pas. En cas de gestion par un séquestre-administrateur, par contre, AINC ne peut approuver aucune nouvelle garantie d'emprunt ministérielle (GEM) pour un logement social financé par la Société canadienne d'hypothèques et de logement. Dans les autres niveaux d'intervention, une GEM ne peut être approuvée qu'après que le plan de redressement est en exécution depuis six mois.

L'absence de données sur le rendement des programmes nous a empêchés d'évaluer les incidences des interventions sur la qualité des programmes et services offerts. Douze de nos études de cas[Note 20] donnent à penser que la mise en application des mesures correctives et la réduction de la dette ont conféré de nombreux avantages aux Premières nations et aux autres organisations administrées par les Indiens, notamment les suivants :

• une efficacité accrue
  
  
• une amélioration de la gestion financière
  
  
• des contrôles plus stricts sur les dépenses
  
  
• une meilleure planification et budgétisation des programmes
  
  
• une amélioration des relations avec les créanciers et de l'accès aux crédits
  
  
• un accès accru au financement depuis plusieurs sources et la possibilité de se qualifier pour un financement plus souple de la part d'AINC

Reddition de comptes

Les représentants d'AINC estiment que la Politique d'intervention garantit la reddition de comptes par les bénéficiaires envers AINC mais qu'elle n'assure pas une meilleure reddition de comptes par les bénéficiaires envers leurs membres.

La Politique d'intervention prévoit que les séquestres-administrateurs doivent rendre compte à la collectivité des fonds qu'ils administrent. Quelques représentants régionaux ont observé que certains séquestres-administrateurs rendaient compte aux membres de la collectivité, ce qui a l'avantage d'augmenter les attentes de la collectivité à l'égard de ses dirigeants. Toutefois, les représentants régionaux et les bénéficiaires gérés par un séquestre-administrateur ont fait observer que ce dernier ne visite pas nécessairement les collectivités. Selon le seul séquestre-administrateur que nous avons interrogé, l'une des raisons principales pour ne pas visiter la collectivité est le manque de sécurité garantie pendant le séjour dans la réserve. Deux ou trois des bénéficiaires gérés par un séquestre-administrateur ont déclaré que AINC doit exercer une surveillance plus étroite du rendement des séquestres-administrateurs.

Renforcement des capacités

La Politique d'intervention prescrit qu'il incombe au bénéficiaire d'améliorer sa capacité, mais AINC est conscient de la nécessité d'appuyer le perfectionnement des capacités et s'engage à consacrer les minces ressources disponibles à l'aide aux bénéficiaires les plus nécessiteux[Note 21]. Lors de l'adoption de la Politique d'intervention en 2006, des fonds supplémentaires ont été fournis par l'Initiative correspondante en vue du renforcement des capacités, mais ces fonds étaient destinés aux projets à court terme et n'ont donc été offerts que pour deux ans.

En 2006-2007 et en 2007-2008, un total de 10,6 M$ ont été affectés à l'Initiative correspondante. Un total de 115 projets ont été financés à partir de l'affectation de 2006-2007, soit une moyenne de 29 304 $ par projet[Note 22], et 147 projets à partir de l'affectation de 2007-2008, soit une moyenne de 36 000 $ par projet[Note 23]. Ces projets s'inscrivaient dans trois grandes catégories : perfectionnement en finances, perfectionnement en gestion et système d'intervention – y compris la préparation de plans de redressement et de projets de mise en œuvre de ces plans de redressement. Les fonds ont été versés pour obtenir les outils, la formation et les ressources nécessaires afin d'élargir la capacité. De plus, l'Association des agents financiers autochtones du Canada (AAFA) a créé trois nouveaux cours (à base de séminaires et en ligne) à l'intention du personnel du bureau de bande, y compris le document Developing an Effective Remedial Management Plan (élaborer un plan de redressement efficace)[Note 24].

Des fonds de développement professionnel et institutionnel (DPI)[Note 25] sont toujours disponibles pour le perfectionnement de la gouvernance et de la gestion, mais ces fonds sont relativement limités par comparaison avec ceux des autres programmes d'AINC. Ainsi, le programme de DPI a transféré 13,9 M$ aux Premières nations, aux organisations autochtones et aux conseils tribaux en 2007-2008[Note 26]. Le financement de DPI est fondé sur les propositions; or, la demande dépasse les fonds disponibles[Note 27]. En outre, le DPI a d'autres priorités, bien que quatre régions aient mentionné qu'elles ont pu mettre de côté des fonds destinés au DPI à l'intention de Premières nations faisant l'objet d'une intervention ou à risque.

Voici les conclusions d'une vérification interne des programmes et autorisations de perfectionnement (développement) des capacités d'AINC, y compris de la DPI : aucune approche coordonnée n'est appliquée par AINC dans la prestation des programmes de développement des capacités; aucune ressource n'est consacrée spécifiquement au soutien à la conception et à la mise en œuvre de programmes de perfectionnement des capacités efficaces; les programmes de perfectionnement des capacités traitent souvent d'enjeux communs, comme la conception et la mise en œuvre de la gouvernance, la participation des collectivités ou le perfectionnement des compétences; et on ne recueille pas les données de mesure du rendement voulues pour démontrer l'efficacité des programmes[Note 28]. En outre, cette vérification a conclu que des problèmes sous-jacents chez les bénéficiaires nuisent au perfectionnement des capacités, notamment l'absence des rudiments de l'éducation, de la difficulté à faire venir et à conserver du personnel qualifié, des changements périodiques dans le leadership, et l'absence d'un plan général[Note 29].

Selon nos études de cas, le renforcement des capacités le plus important et durable se produit lorsque des Premières nations ou d'autres organisations administrées par les Indiens recrutent des gestionnaires qualifiés et des directeurs financiers, ou concluent des contrats avec des experts, y compris les cogestionnaires. Pour les très petites Premières nations, aussi bien que celles qui sont isolées, attirer et conserver un personnel qualifié a posé des problèmes et remis en question la durabilité des progrès réalisés.

Selon les représentants régionaux et les bénéficiaires, la contribution des cogestionnaires au renforcement des capacités est variable. Certains établissent des systèmes et des procédures, contrôlent les dépenses, forment le personnel et les dirigeants, et améliorent les résultats financiers, tandis que d'autres ne possèdent pas les compétences et l'expérience nécessaires, sont débordés, ou n'apportent pas de contribution utile au renforcement des capacités du personnel de la bande. Des représentants régionaux mettent le mauvais rendement des cogestionnaires au compte de contrôles insuffisants exercés par AINC sur leur sélection et leur rendement. Quant aux cogestionnaires eux-mêmes, ils disent que leur réussite dépend en grande partie de la qualité de leur relation avec le chef et les conseillers.

La Politique d'intervention oblige AINC à examiner l'accord de cogestion conclu entre un cogestionnaire et le Conseil, avant son exécution, pour veiller à ce que les exigences minimales soient satisfaites et à ce que le cogestionnaire corrige efficacement le manquement constaté[Note 30]. La Politique fournit aussi des exemples de critères de sélection d'un cogestionnaire, et des différents rôles et responsabilités que l'accord de cogestion peut définir[Note 31]. Des régions ont fait appel à cette disposition de la Politique pour veiller à ce que les cogestionnaires possèdent l'expertise et l'expérience voulues, qu'on leur donne le pouvoir de cosignature (au moins pour les fonds d'AINC), qu'ils préparent une stratégie de retrait, que le Conseil évalue périodiquement leur rendement et qu'ils soient remplacés au besoin. D'autres régions ont exercé un contrôle moindre sur la sélection et la gestion des cogestionnaires par les Conseils; les représentants de ces régions croyaient qu'ils devraient exercer un plus grand contrôle, et que les Premières nations accepteraient davantage ce contrôle, si AINC finançait aussi les cogestionnaires. Une région a invoqué la question de la responsabilité potentielle d'AINC pour le rendement de ses cogestionnaires s'il assumait un contrôle accru sur leur sélection et rendement.

Le consensus à l'administration centrale d'AINC et parmi les représentants régionaux et les bénéficiaires est que la plupart des séquestres-administrateurs n'élargissent pas la capacité, qu'ils sont trop coûteux et le deviennent plus encore, qu'ils n'ont généralement pas l'expertise voulue si la cause sous-jacente est non financière, qu'ils se heurtent à une résistance de la part de la Première nation, et que la plupart du temps ils s'occupent uniquement des fonds d'AINC au lieu de toutes les sources de revenus.

Les agents des services de financement (ASF) d'AINC peuvent apporter un certain appui. Selon l'administration centrale d'AINC et les représentants régionaux, toutefois, ils n'ont pas toujours les qualifications nécessaires et sont débordés, outre qu'il peut y avoir conflit entre leurs rôles de soutien et de surveillance. Bon nombre des ASF ont eux-mêmes fait savoir qu'ils auraient besoin d'un renforcement de leurs capacités à l'égard des plans de redressement.

Les conseils tribaux sont une autre source de capacité potentielle. AINC a confié à des conseils tribaux, ou à de grandes bandes non affiliées, la prestation de services consultatifs en développement économique, gestion financière, planification communautaire, services techniques et gouvernance de la bande. Les conseils tribaux sont tenus d'offrir ces cinq services consultatifs à leurs membres; cependant, une évaluation réalisée en 2009 a conclu que ce n'était pas toujours le cas, surtout en matière de services consultatifs sur la gestion financière. Les collectivités hésitent parfois à communiquer l'information financière à leur conseil tribal, tandis que les collectivités éloignées ou isolées ne communiquent qu'avec difficulté avec le leur[Note 32]. Ces constatations ont trouvé confirmation dans nos entrevues et études de cas : certains conseils tribaux apportent un grand soutien, d'autres non; certaines collectivités ne veulent pas d'un soutien de leur conseil tribal, tandis que les compétences et les ressources font parfois défaut aux conseils tribaux eux-mêmes.

C'est l'AAFA qui est citée le plus souvent par les sujets interrogés clés comme une source possible de renforcement des capacités (formation, certification et services consultatifs), mais l'Association admet elle-même que ses capacités sont variables : certaines de ses branches régionales sont fortes, d'autres sont faibles. De plus, les conseils des Premières nations doivent payer les services de l'AAFA, outre que ce sont souvent les bandes qui en ont le plus besoin qui recourent le moins à ses services.

4.4 Conséquences imprévues

Quelles sont les conséquences imprévues – bonnes ou mauvaises – de cette Politique?

Voici les conséquences imprévues favorables qui ont été mises au jour par les entrevues et les études de cas :

• une intervention au niveau de la gestion par le bénéficiaire et de la cogestion fournit aux chefs politiques une justification pour prendre de dures décisions politiques, comme mettre à pied du personnel ou réduire les paiements aux membres de la bande; et
  
  
• la collectivité ou le Conseil comprend mieux les problèmes financiers et les solutions nécessaires, et ces solutions jouissent d'un soutien accru.

Plusieurs conséquences fâcheuses ont été mentionnées dans nos entrevues et études de cas, mais elles concernaient souvent la dette davantage que l'intervention même : réduction dans la disponibilité du financement souple, accès réduit aux GEM ou au crédit, mises à pied du personnel, pénuries de personnel, perte d'avantages sociaux du personnel, baisse de la morale du personnel, perte d'accès aux prêts et avances par les membres de la bande, entre autres.

Voici d'autres conséquences fâcheuses possibles qui ressortent des entrevues :

• Coûts sociaux supplémentaires, pour la collectivité, de la mise à pied de certains employés : accroissement de la pauvreté, hausse du crime et du vandalisme, perte d'estime de soi;
  
  
• Attention importune de la part du public, des médias et de la classe politique, surtout touchant la gestion par un séquestre-administrateur;
  
  
• Augmentation des litiges relatifs à la gestion par un séquestre-administrateur;
  
  
• La gestion par un séquestre-administrateur décharge le conseil de sa responsabilité de prendre les décisions difficiles;
  
  
• Perte de confiance de la collectivité envers les dirigeants, qui deviennent moins crédibles;
  
  
• La gestion par un séquestre-administrateur donne lieu à deux séries de livres comptables, ce qui constitue une mauvaise pratique de gestion publique; et
  
  
• Détérioration de la relation avec AINC.

Un facteur de taille susceptible de nuire à la réussite même de la Politique d'intervention est la réduction de la disponibilité du financement de soutien aux bandes à cause des paiements aux cogestionnaires et aux séquestres-administrateurs. Les fonds de soutien aux bandes sont fournis par AINC sous forme de subvention, ce qui laisse beaucoup de latitude dans leur mode d'emploi. Toutefois, l'évaluation des programmes de soutien aux gouvernements indiens menée en 2009 a conclu que le financement de soutien aux bandes n'a pas suivi les réalités de la gouvernance et de l'administration modernes[Note 33]. En particulier, la gestion par un séquestre-administrateur peut coûter la plupart ou, dans quelques cas, la totalité du financement de soutien aux bandes, ce qui les force à rechercher d'autres sources pour engager un gestionnaire et du personnel administratif.

Il existe aussi des incitatifs peu avouables pour les cogestionnaires et les séquestres-administrateurs : ils souhaitent maintenir leur poste plutôt que d'en arriver à se mettre eux-mêmes au chômage. Rien n'encourage les Premières nations à économiser dans leurs contributions, ou les séquestres-administrateurs à épargner, puisque ces montants ne peuvent être consacrés à éponger la dette.

4.5 Principaux facteurs de réussite

Quels sont les principaux facteurs de réussite?

Les cas de réussite ont été utilisés afin de comprendre pourquoi certaines Premières nations n'ont jamais fait l'objet d'une intervention bien qu'elles aient été désavantagées, et pourquoi d'autres Premières nations ont pu s'extraire de l'intervention à l'issue d'une longue période d'intervention. Les raisons de la réussite ont également été étudiées dans les entrevues et dans l'examen documentaire. Voici les principaux facteurs de réussite, selon ces sources :

• L'engagement ferme et l'attitude des dirigeants en matière de prise de décisions difficiles, de réduction des coûts, de respect du budget et des plans, d'amélioration des pratiques et systèmes financiers, et de réduction ou remplacement du personnel.
  
   
• La stabilité et la capacité des dirigeants et de la direction, ou un changement de dirigeants et de direction s'ils sont un élément du problème.
  
  
• Une gestion efficace de l'interface entre politique et administration, et une autorité hiérarchique claire entre les chefs et conseillers et le personnel.
  
  
• Un engagement constant et véritable de la collectivité et une solide reddition de comptes à la collectivité.
  
  
• L'accès à d'importants revenus autonomes pour éponger la dette.
  
  
• De bons rapports externes avec AINC, d'autres ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux, les investisseurs commerciaux, et d'autres Premières nations ou leurs conseils tribaux.

De même que les causes sous-jacentes et les facteurs contextuels, la Politique d'intervention exerce une faible influence sur la plupart de ces grands facteurs de réussite. Il est ressorti de nos études de cas et entrevues que les améliorations dans la situation financière ou la capacité d'une Première nation peuvent s'avérer fragiles : ainsi, une entreprise détenue par la bande peut commencer à perdre de l'argent, ou un membre clé du personnel peut prendre sa retraite.

4.6 Conclusions concernant les facteurs de réussite

• Pour ce qui est des objectifs à long terme, la proportion des interventions a baissé, mais non leur niveau ou leur durée. Le nombre de Premières nations dont le déficit cumulatif est supérieur à 8 % a de même baissé. Toute réussite ou tout échec ne peut toutefois être obligatoirement attribué à la Politique d'intervention, puisque d'autres facteurs peuvent intervenir, comme les revenus autonomes, le rendement économique de certains secteurs, ou l'offre de crédit.
  
  
• Il existe quatre causes sous-jacentes d'une intervention : mauvaise gouvernance, mauvaise gestion, désengagement de la collectivité et mauvaises pratiques de gestion. La Politique d'intervention n'aborde qu'une partie de ces causes sous-jacentes, et elle néglige aussi des facteurs contextuels liés à la proportion et à la durée des interventions, surtout le bien-être et l'isolement des collectivités.
  
  
• La Politique d'intervention a réussi, sous l'angle des objectifs à court terme, à protéger les fonds d'AINC, à veiller à la reddition de comptes à AINC par les bénéficiaires et à garantir la prestation ininterrompue des services essentiels. Elle a moins bien réussi à assurer la reddition de comptes aux membres de la collectivité ou à développer la capacité des bénéficiaires. Dans cette Politique, les cogestionnaires sont l'outil de renforcement des capacités le plus important, mais leur rendement est variable. En général, les séquestres-administrateurs ne contribuent guère au renforcement des capacités : pour cela, la méthode la plus efficace et durable consiste à recruter et à conserver un personnel qualifié, ou à engager les experts voulus.
  
   
• Cette Politique a quelques conséquences imprévues, notamment les répercussions négatives sur la disponibilité des fonds de soutien aux bandes pour la gouvernance et l'administration, et les conséquences fâcheuses de la gestion par un séquestre-administrateur.
  
  
• Voici les principaux facteurs de réussite : des dirigeants motivés et engagés, une direction stable et compétente, l'engagement de la collectivité et de bonnes relations externes – outre l'accès à d'importants revenus autonomes.

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5. Constatations issues de l'évaluation – rendement (Efficience et économie)

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6. Constatations issues de l'évaluation – Conception

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7. Constatations issues de l'évaluation – Prestation

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8. Constatations de l'évaluation : Améliorations et solutions de rechange

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9. Conclusions et recommandations

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Annexe A : Grille d'évaluation remaniée

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Annexe B : Version préliminaire du modèle logique de cadre de la Politique

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Annexe C : Plan de redressement

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Annexe D : Résumé de l'analyse des données

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Annexe E : Résumé de l'analyse statistique

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Annexe F : Résumé des entrevues

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Annexe G : Résumé de l'échantillon d'études de cas

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Annexe H : Tableaux de données

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Annexe I – Cadre des facteurs de causalité

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Annexe J – Indicateurs potentiels

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Notes en bas de page :

1. Veuillez lire la note à la page v. Dans les pages suivantes, nous utilisons l'exprsssion Premières nations soumises à la Politique d'intervention. (retourner au paragraphe source)
   
   
2. Affaires indiennes et du Nord Canada, Cadre de gestion de 2006-2007, janvier 2007, p. 2. (retourner au paragraphe source)
   
   
3. On a par la suite fusionné le Programme de perfectionnement en gestion des Indiens et des Inuits et le Programme de perfectionnement professionnel dans le cadre de Rassembler nos forces, pour former le Programme de développement professionnel et institutionnel (PDPI). L'un des objectifs du PDPI consiste à établir une capacité suffisante et durable, en vue de la mise sur pied d'un gouvernement communautaire efficace, efficient et adapté sur le plan culturel. (retourner au paragraphe source)
   
   
4. Affaires indiennes et du Nord Canada, Document d’information – Renouvellement de la politique d’intervention d’AINC. (retourner au paragraphe source)
   
   
5. Affaires indiennes et du Nord Canada, « Chapitre 5.11 - Ententes de financement : Politique d'intervention », Guide des politiques et des procédures financières, section 1.0, mise à jour du 15 mai 2008. (retourner au paragraphe source)
   
   
6. Le Nunavut a été exclu parce qu'il n'y a pas de Conseil des Premières nations ou de conseil tribal au Nunavut. (retourner au paragraphe source)
   
   
7. PAWS - Predictive Analytics SoftWare Statistics (anciennement SPSS). (retourner au paragraphe source)
   
   
8. Affaires indiennes et du Nord Canada, Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2009, p. 18. (retourner au paragraphe source)
   
   
9. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, « Norme comptable 3.2 du Conseil du Trésor - Paiements de transfert (Subventions et contributions) ». (retourner au paragraphe source)
   
   
10. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Directive sur les paiements de transfert, 1er octobre 2008. (retourner au paragraphe source)
    
    
11. Affaires indiennes et du Nord Canada, « Chapitre 5.13 - Ententes de financement : Politique sur le crédit et la solvabilité », Guide des politiques et des procédures financières, modification 03, 07 10 02. (retourner au paragraphe source)
    
    
12. AINC, Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, (retourner au paragraphe source)
    
    
13. Au total, il y a environ 615 Premières nations au Canada, mais certaines ont été exclues de l'analyse parce qu'elles sont visées par un accord sur l'autonomie gouvernementale, n'ont pas d'accord de financement avec AINC ou reçoivent trop peu de financement pour devoir faire des rapports à AINC. Au total, 584 collectivités des Premières nations ont été utilisées pour cet exercice. (retourner au paragraphe source)
    
    
14. Institut sur la gouvernance, Special Study on Funding Arrangements Documentation and Literature Review, 28 novembre 2008, p. 29. (retourner au paragraphe source)
    
    
15. Bureau du vérificateur général du Canada, chapitre 10 - Autres observations de vérification, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, novembre 2003. (retourner au paragraphe source)
    
    
16. Bureau du vérificateur général du Canada, Chapitre 5 - La gestion des programmes destinés aux Premières nations, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, mai 2006 (retourner au paragraphe source)
    
    
17. Bureau du vérificateur général du Canada, Chapitre 5 - La gestion des programmes destinés aux Premières nations, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, mai 2006 (retourner au paragraphe source)
    
    
18. Ce modèle a été conçu par l'Institut sur la gouvernance et a servi pour l'évaluation. Il a été vérifié dans une certaine mesure. (retourner au paragraphe source)
    
    
19. L'indice du bien-être des collectivités (IBC) a été créé par AINC en vue de mesurer la qualité de vie des collectivités inuites et des Premières nations par rapport à celle des autres collectivités canadiennes au fil du temps. L'IBC, calculé à partir des données du Recensement de la population de Statistique Canada, donne une note de bien être (de 0 à 100) pour chaque collectivité selon quatre volets : éducation, population active, revenu et logement. (retourner au paragraphe source)
    
    
20. Les 12 études de cas comprennent les sept « autres cas de réussite » (Premières nations ayant réussi à cesser de faire l'objet d'une intervention) et deux « cas de plans de redressement chroniques » (Premières nations faisant l'objet d'une intervention gérée par les bénéficiaires depuis longtemps, mais dont deux s'apprêtent à sortir de l'intervention). Les trois autres cas concernent des organisations administrées par les Indiens. (retourner au paragraphe source)
    
    
21. Affaires indiennes et du Nord Canada, « chapitre 5.11 - Ententes de financement : Politique d'intervention », 6.0 Énoncé de la politique, Guide des politiques et des procédures financières, p. 190. (retourner au paragraphe source)
    
    
22. Affaires indiennes et du Nord Canada, Final Report on the Companion Initiative on Capacity Development for Recipients under Intervention 2006-2007, non daté, p. 3 (retourner au paragraphe source)
    
    
23. Affaires indiennes et du Nord Canada, Direction du développement professionnel et institutionnel, Nouveaux besoins financiers pour 2008-2009, présentation au Comité de gestion financière, février 2008, p. 12. (retourner au paragraphe source)
    
    
24. Ibidem (retourner au paragraphe source)
    
    
25. Pour plus d'information sur les DPI. (retourner au paragraphe source)
    
    
26. Affaires indiennes et du Nord Canada, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, Évaluation des programmes de soutien aux gouvernements indiens, 16 juillet 2009, p. 11. (retourner au paragraphe source)
    
    
27. Ibidem, p. 30. (retourner au paragraphe source)
    
    
28. Affaires indiennes et du Nord, Direction générale des services de vérification et d'assurance, Vérification du développement des capacités, rapport de vérification interne, 3 juin 2009, p. 6 à 9. (retourner au paragraphe source)
    
    
29. Ibidem, p. 7. (retourner au paragraphe source)
    
    
30. Affaires indiennes et du Nord Canada, « Chapitre 5.11 - Ententes de financement : Politique d'intervention », Guide des politiques et des procédures financières, article 11, mis à jour le 15 mai 2008, p. 199 et 200. (retourner au paragraphe source)
    
    
31. Ibidem, Annexes B et C, p. 216 à 218. (retourner au paragraphe source)
    
    
32. Évaluation des programmes de soutien aux gouvernements indiens, p. 27 et 28. (retourner au paragraphe source)
    
    
33. Ibidem, p. 27. (retourner au paragraphe source)
    
    
34. Affaires indiennes et du Nord Canada, Invitation à présenter une proposition pour un accord-cadre sous forme de listes de personnes et d'entreprises jugées admissibles pour la prestation aux bénéficiaires autochtones de services de gestion par un séquestre-administrateur, p. 6.(retourner au paragraphe source)
    
    
35. Affaires indiennes et du Nord Canada, Direction générale des services de vérification et d'assurance, Vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la politique d'intervention, 26 février 2009. (retourner au paragraphe source)
    
    
36. Affaires indiennes et du Nord Canada, Direction générale des services de vérification et d'assurance, Vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la politique d'intervention, 26 février 2009, p. 17. (retourner au paragraphe source)
    
    
37. Affaires indiennes et du Nord Canada, trousse d'information, 7 mars 2007. (retourner au paragraphe source)
    
    
38. Affaires indiennes et du Nord Canada, région du Québec, Procédure régionale d'intervention auprès des Premières nations et organismes en difficulté financière et/ou administrative, 6 avril 2006. (retourner au paragraphe source)
    
    
39. Affaires indiennes et du Nord Canada, région de la C.-B., 2008-2009 Intervention Procedures and Policy Manual, septembre 2008, et Intervention Plan Receipt Procedure & FNITP Guide, avril 2008 (retourner au paragraphe source)
    
    
40. Affaires indiennes et du Nord Canada, Direction générale des services de vérification et d'assurance, Vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la politique d'intervention, 26 février 2009. (retourner au paragraphe source)
    
    
41. Ibidem, p. 18. (retourner au paragraphe source)
    
    
42. Affairesindiennes et du Nord Canada, Secteur des opérations régionales/Secteur du dirigeant principal des finances, Nouvelle méthode d'intervention, présentation à la haute direction, 17 février 2010. (retourner au paragraphe source)
    
    
43. Secrétariatdu Conseil du Trésor, Politique et Directive sur les paiements de transfert, 1er octobre 2008. (retourner au paragraphe source)
    
    
44. Affaires indiennes et du Nord Canada, Cahier d'évaluation générale (épreuve), version provisoire aux fins de discussion, 23 mars 2010. (retourner au paragraphe source)
    
    
45. Nola Buhr, Recommandations à l'effet de nouveaux déclencheurs financiers en vue de l'application de mesures correctives, 24 novembre 2008. (retourner au paragraphe source)
    
    
46. Affaires indiennes et du Nord Canada, « Cadre de politiques et de programmes pour soutenir le développement communautaire des Premières nations », présentation au Comité de la haute direction, 9 et 10 septembre 2009. (retourner au paragraphe source)
    
    
47. La grille d'évaluation initiale était intégrée au rapport de méthodologie d'évaluation. Elle a été révisée et remaniée pour fournir une présentation plus claire des questions et des constatations de l'évaluation. Les ajouts à la grille d'évaluation sont indiqués en caractères gras. (retourner au paragraphe source)

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