Archivée - Évaluation formative du Programme d’enseignement primaire et secondaire dans les réserves

L'évaluation formative du Programme d'enseignement primaire et secondaire (réalisée en 2009‑2010) sera suivie d'une évaluation sommative du Programme d'enseignement primaire et secondaire en 2010‑2011, laquelle doit s'achever en 2011‑2012, conformément à l'accord conclu en mai 2008 entre Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor. L'étude de l'évaluation formative est nécessaire pour approuver la continuation des modalités du programme, qui prennent fin le 31 mars 2010. L'évaluation sommative commencera en 2010‑2011 et s'achèvera en 2011‑2012, à temps pour envisager le renouvellement de l'autorisation stratégique en 2012‑2013.

Alors que l'évaluation sommative prévue pour 2010‑2011 prévoit l'examen systématique des résultats scolaires, avec la consultation constructive de représentants de l'éducation des Premières nations et des Inuits, la présente évaluation porte sur la pertinence et, dans la mesure du possible, le rendement. De plus, cette étude permet de faire un examen préliminaire de l'information disponible sur l'éducation des Premières nations à AINC; de revoir la documentation existante sur l'éducation des Premières nations; et d'aider à mieux comprendre l'évaluation des résultats scolaires en vue de jeter les fondations de l'évaluation sommative. Les recommandations de changements majeurs à faire aux politiques ou au programme sont reportées à l'évaluation sommative.

Le Programme d'enseignement primaire et secondaire a pour objectif général d'offrir aux élèves admissibles résidant dans les réserves des programmes d'éducation comparables à ceux exigés par les lois, règlements ou politiques de la province où est située la réserve. On s'attend à ce que les élèves admissibles reçoivent une éducation comparable à celle des autres Canadiens dans la même province de résidence, et des résultats pédagogiques semblables, avec les avantages socioéconomiques connexes pour eux‑mêmes, leurs collectivités et le Canada.

L'évaluation aborde les activités de programme pour l'éducation primaire et secondaire (y compris les services d'enseignement pour les écoles administrées par une bande, les écoles fédérales et les écoles provinciales; les services de soutien aux élèves du primaire et du secondaire; Nouveau sentier pour l'éducation; le recrutement et le maintien en fonction des enseignants; et l'engagement des parents et de la collectivité[Note 1]. Le Programme des centres éducatifs et culturels d'AINC, dont la dernière évaluation remontait à 2004, a également fait l'objet de l'évaluation.

Conformément aux exigences du Conseil du Trésor, l'évaluation porte sur la pertinence (comme le besoin continu, l'alignement sur les priorités du gouvernement, l'alignement sur les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral), sur le rendement (manifestations d'efficience et d'économie) et sur la conception et la prestation.

Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont basées sur l'analyse et sur la validation de quatre sources de données principales (consulter également l'annexe A, Matrice d'évaluation[Note 2]) : analyse documentaire; étude de documents et de dossiers; analyse des données; et entrevues avec des informateurs clés.

Conclusions

Il a été clairement démontré qu'il était nécessaire d'améliorer les taux d'obtention du diplôme d'études secondaires; de combler les écarts de financement entre les écoles des Premières nations et celles des autres Canadiens; de répondre aux besoins d'apprentissage spécifiquement autochtones, et d'aborder les circonstances singulières des Premières nations, y compris la nécessité d'obtenir un apprentissage mieux adapté sur le plan culturel. En outre, le Programme d'enseignement primaire et secondaire adhère aux objectifs du gouvernement du Canada d'éliminer les obstacles systémiques qu'affrontent les populations autochtones et de faciliter la participation au marché du travail et la réussite financière. Cependant, on constate un manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités, de même qu'à leur alignement sur les objectifs du programme. Cela est d'autant plus vrai sur les plans de la conception et de l'exécution du programme, ainsi que du contrôle de l'éducation par les Premières nations.

Bien qu'une analyse détaillée des ressources (qui sera intégrée dans l'évaluation sommative) ne fût pas disponible pour la présente étude, la preuve détaillée dans la documentation et donnée par les informateurs clés indiquait un manque de ressources pour atteindre les objectifs prévus, notamment la comparabilité provinciale. De plus, un des points qui revenaient le plus souvent dans la documentation et les entrevues avec les informateurs clés concernait le fait que le processus de financement des programmes d'éducation destinés aux Premières nations n'est pas fondé sur les véritables coûts actuels. En particulier, le développement des capacités a souvent été abordé en lien avec le manque de ressources. On a fait remarquer à maintes reprises que le plafond de deux pour cent imposé sur les dépenses visant les Premières nations signifie qu'il devient impossible, à mesure que les coûts augmentent, de répondre aux besoins avec les ressources disponibles comme on peut le faire dans les autres écoles.

Les données de la liste nominative, qui seront utilisées pour l'évaluation sommative, brosseront certes un portrait plus complet des résultats des élèves, mais les données des recensements canadiens laissent entendre qu'il y a eu des améliorations appréciables chez les populations autochtones dans le domaine des réalisations scolaires en général. Toutefois, une analyse plus approfondie révèle que ces améliorations sont très modestes, voire inexistantes, au sein des collectivités de Premières nations dans les réserves. Divers rapports et études indiquent que ce problème est prévalent dans d'autres pays aussi, et que l'accent sur l'apprentissage pertinent et approprié culturellement semble prometteur pour ce qui est d'augmenter le taux de réussite chez les élèves des Premières nations.

Également d'importance capitale est le fait que les régimes de déclaration des données recueillies par AINC qui existaient durant la période de l'étude n'ont pas permis d'évaluer adéquatement les résultats en fonction des investissements faits au titre du programme.

Compte tenu des conclusions précédentes, il est recommandé que :

1. AINC, avec les commentaires significatifs des représentants de l'éducation des Premières nations, examine de nouvelles approches de financement et d'exécution afin de mieux utiliser les ressources et d'atteindre les résultats visés, tout en conservant les principes de la prise en charge de leur éducation par les Premières nations;
   
   
2. AINC s'assure qu'il analyse de façon approfondie l'information recueillie à l'aide de la liste nominative, qui sert à surveiller les résultats des élèves, afin d'optimiser sa capacité de produire des rapports significatifs sur les résultats;
   
   
3. AINC veille à ce que sa nouvelle approche de collecte des données permette la mise en correspondance de données sur les dépenses et les résultats, ainsi que leur exploitation systématique; et
   
   
4. AINC clarifie, avec la contribution significative des représentants de l'éducation des Premières nations, ses rôles et ses responsabilités tout en gardant à l'esprit l'obligation qu'il a de faire rapport des résultats à la population canadienne.

1.1 Vue d'ensemble

L'évaluation formative du Programme d'enseignement primaire et secondaire (réalisée en 2009‑2010) sera suivie d'une évaluation sommative Programme d'enseignement primaire et secondaire en 2010‑2011, laquelle doit s'achever en 2011‑2012, conformément à l'accord conclu en mai 2008 entre Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor. L'étude de l'évaluation formative est nécessaire pour approuver la continuation des modalités du programme, qui prennent fin le 31 mars 2010. L'évaluation sommative commencera en 2010‑2011 et s'achèvera en 2011‑2012, à temps pour envisager le renouvellement de l'autorisation stratégique en 2012‑2013.

Alors que l'évaluation sommative prévue pour 2010‑2011 prévoit l'examen systématique des résultats scolaires, avec la consultation constructive de représentants de l'éducation des Premières nations et des Inuits, la présente évaluation porte sur la pertinence et, dans la mesure du possible, le rendement. De plus, cette étude permet de faire un examen préliminaire de l'information disponible sur l'éducation des Premières nations à AINC; de revoir la documentation existante sur l'éducation des Premières nations; et d'aider à mieux comprendre l'évaluation des résultats scolaires en vue de jeter les fondations de l'évaluation sommative.

1.2 Profil du programme

1.2.1.   Contexte et objectifs

Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde au Parlement du Canada l'autorité législative sur tout ce qui touche « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». Le Canada a exercé cette autorité en promulguant la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, qui est la loi habilitante du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC). Les articles 114 à 122 de la Loi sur les Indiens (1985) autorisent le ministre à conclure des accords sur les services d'éducation primaire et secondaire destinés aux enfants indiens qui vivent dans les réserves. Cette loi donne donc à AINC le mandat législatif de s'occuper de l'éducation primaire et secondaire des Indiens inscrits résidant dans une réserve.

Cependant, la Loi sur les Indiens ne traite pas de la question des programmes sociaux. Depuis le début des années 1960, MAINC sollicite des autorisations politiques supplémentaires en vue de prendre une gamme de mesures de soutien afin d'améliorer les conditions socioéconomiques et la qualité de vie globale des Indiens inscrits résidant dans les réserves. Parmi ces mesures figure l'appui à l'éducation culturelle des Indiens et des Inuits. Ainsi, le Ministère considère que son action dans le dossier des programmes d'éducation culturelle est une question de principe plutôt qu'une exigence législative.

Bien que des progrès importants aient été réalisés depuis le début des années 1970, la participation des Premières nations aux études primaires et secondaires et leur réussite demeurent en deçà de celles des autres Canadiens. Les taux de décrochage des Premières nations sont supérieurs à ceux des autres Canadiens. La hausse des taux de persévérance et de réussite des Indiens et des Inuits inscrits aux programmes d'éducation primaire et secondaire appuiera divers buts stratégiques, notamment l'autosuffisance, l'amélioration des chances de réussir dans la vie et la participation au marché du travail.

Le Programme d'enseignement primaire et secondaire est essentiellement financé par les autorisations suivantes :

• Subventions aux Premières nations participantes et à l'Autorité scolaire des premières nations en vertu de la Loi sur la compétence des Premières nations en matière d'éducation en Colombie‑Britannique;
  
  
• Subventions accordées aux Indiens et aux Inuits pour offrir des services d'aide à l'éducation primaire et secondaire;
  
  
• Subventions accordées aux Inuits pour favoriser leur essor culturel;
  
  
• Paiements aux Indiens, aux Inuits et aux Innus devant servir à fournir des services publics en éducation (y compris les centres éducatifs et culturels; les Indiens vivant dans une réserve et les Inuits; les élèves inuits et indiens inscrits; le Programme d'éducation spéciale; et la Stratégie emploi jeunesse);
  
  
• Subvention pour l'éducation des Mi'kmaq de la Nouvelle‑Écosse;
  
  
• Contributions destinées à venir en aide aux Indiens vivant dans une réserve et aux Inuits dans le cadre du programme Premières nations sur Rescol;
  
  
• Contributions aux gouvernements et organisations des Premières nations et des Inuits pour différentes initiatives dans le cadre du programme de la Stratégie emploi jeunesse ‑ Connexion compétences et du Programme Expérience emploi été; et
  
  
• Contributions à la Fondation nationale des réalisations autochtones.

1.2.2 Objectifs du programme et résultats prévus

Selon le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du programme, le Programme d'enseignement primaire et secondaire a pour objectif général d'offrir aux élèves admissibles résidant dans les réserves des programmes d'éducation comparables à ceux exigés par les lois, règlements ou politiques de la province où est située la réserve. On s'attend à ce que les élèves admissibles reçoivent une éducation comparable à celle des autres Canadiens dans la même province de résidence, et des résultats pédagogiques semblables, avec les avantages socioéconomiques connexes pour eux‑mêmes, leurs collectivités et le Canada.

Le Programme des centres éducatifs et culturels a pour objectif d'aider les collectivités indiennes et inuites à faire connaître, à préserver, à mettre à profit et à promouvoir leur patrimoine culturel grâce à l'établissement et au fonctionnement de centres éducatifs et culturels indiens et inuits.

L'éducation s'inscrit sous le résultat stratégique « Les gens » d'AINC, dont le résultat final est le « bien‑être des personnes et des familles au sein des Premières nations et des collectivités inuites ». L'éducation forme en elle‑même une activité de programme. Elle comprend les sous‑activités suivantes, dont traite cette évaluation, à savoir l'enseignement primaire et secondaire et les centres d'éducation culturels.

1.2.3 Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaires

Au Ministère, la gestion des programmes d'éducation revient à la Direction générale de l'éducation du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social.

Les contributions au Programme d'enseignement primaire et secondaire peuvent être versées directement aux chefs et aux conseillers, ou à des organismes désignés par eux (bandes et établissements, conseils tribaux, organismes d'éducation, organismes politiques ou régis par un traité, organismes publics ou privés engagés par les bandes indiennes, ou en leur nom, pour assurer des services d'éducation, ministères provinciaux de l'éducation, commissions scolaires ou districts provinciaux, établissements d'enseignement privés).

AINC peut en outre conclure des ententes directement avec les autorités scolaires provinciales pour assurer la prestation de services d'éducation primaire et secondaire; avec des entreprises privées pour administrer les fonds de programme de concert avec la Première nation ou en son nom (c.‑à‑d. cogestionnaires ou séquestres‑administrateurs); ou parfois aussi, AINC peut assurer la prestation directe de services (p. ex. dans les sept écoles fédérales restantes).

Pour avoir droit à un financement aux fins de l'éducation primaire et secondaire, l'élève doit à la fois :

1. être inscrit à une école fédérale, provinciale, administrée par une bande ou privée/indépendante reconnue à titre d'établissement primaire ou secondaire par la province où elle est située, et la fréquenter;
   
   
2. être âgé de 4 à 21 ans (ou la tranche d'âge admissible à du soutien pour l'éducation primaire et secondaire dans la province de résidence) au 31 décembre de l'année scolaire durant laquelle le soutien financier est requis, ou s'il n'a pas l'âge requis, être un élève qui reçoit déjà du financement d'AINC au titre de l'éducation primaire et secondaire; et
   
   
3. résider ordinairement dans une réserve.

AINC finance directement les centres éducatifs et culturels des Premières nations, des Inuits et des Innus ainsi que l'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK). Il finance aussi, aux termes d'une autorisation de financement de paiement de transfert souple (PTS), la Confédération des centres éducatifs et culturels des Premières nations, qui administre la majorité des centres éducatifs et culturels des Premières nations et en gère les fonds.

1.2.4 Ressources du programme

En 2008‑2009, le Programme d'enseignement primaire et secondaire et le Programme des centres éducatifs et culturels d'AINC ont reçu 1,2 milliard de dollars en financement.

Les programmes d'éducation sont financés au moyen d'ententes globales de financement (EGF) annuelles et d'ententes de financement Canada‑Premières nations (EFCPN) quinquennales ou d'ententes de financement MAINC‑Premières nations (EFMPN) quinquennales. Ces ententes comprennent différentes autorisations de financement, notamment les subventions, les contributions, les paiements de transfert souples (PTF) et les modes optionnels de financement (MOF).

Dans le cadre du programme, les fonds sont distribués par l'Administration centrale (AC) aux régions, puis par les régions aux bénéficiaires. Les EFMPN sont axées sur des formules et uniformes dans tout le pays. Par contre, pour les besoins du programme, le modèle d'affectation des EGF varie (parfois considérablement) d'une région à l'autre. La vérification du Programme d'enseignement primaire et secondaire effectuée en 2009 a montré que cet écart peut entraîner des inégalités dans l'accès au financement de programme.

Le financement de programme, du point de vue de l'affectation des fonds de l'AC aux régions, est un élément du budget de base annuel de chaque région. La Direction générale de l'éducation ne détermine pas la part de financement accordée à chaque région. C'est plutôt la responsabilité de la Direction de la gestion des ressources au sein des Finances, à l'AC. Les augmentations du budget national (deux pour cent par an à l'heure actuelle) sont réparties entre les régions en fonction des budgets établis. Les régions sont autorisées à affecter des fonds aux différents programmes compris dans leur budget de base, et donc, en dernière analyse, de décider de l'ampleur du financement de programme à fournir à leurs bénéficiaires.

Une analyse des données du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI) a été effectuée. Cependant, cette analyse n'a pas été prise en compte dans la présente étude en raison des incertitudes liées à l'exhaustivité des rapports extraits. On procédera donc plutôt à une analyse complète en vue de l'évaluation sommative dans le but de dresser un portrait détaillé des dépenses.

2.1 Portée et moment de l'évaluation

L'évaluation aborde les activités de programme pour l'éducation primaire et secondaire (y compris les services d'enseignement pour les écoles administrées par une bande, les écoles fédérales et les écoles provinciales; les services de soutien aux élèves du primaire et du secondaire; Nouveau sentier pour l'éducation; le recrutement et le maintien en fonction des enseignants; et l'engagement des parents et de la collectivité. Elle examine aussi le Programme des centres éducatifs et culturels d'AINC, dont la dernière évaluation remonte à 2004. La présente évaluation fournit de l'information sur la pertinence et, dans la mesure du possible, le rendement des programmes d'éducation, dans le but d'appuyer la gestion des autorisations de programmes conformément à l'article 6.5.3 de la Politique sur les paiements de transfert[Note 3]. De plus, cette évaluation contient des renseignements préliminaires sur l'état du processus de collecte de données sur les programmes d'éducation primaire et secondaire et favorise la mise en contexte et la formulation de questions pour l'évaluation sommative prévue en 2010‑2011. Le cadre de référence a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AINC le 4 juin 2009. Un contrat pour la réalisation des entrevues avec les informateurs clés a été approuvé en novembre 2009 et un contrat en vue de l'analyse documentaire a été approuvé en janvier 2010. Les processus de collecte et d'analyse des données ont eu lieu essentiellement entre janvier et février 2010.

2.2 Enjeux et questions de l'évaluation

Conformément au cadre de référence, l'évaluation a porté sur les enjeux suivants :

Pertinence

• Besoin continu
  
  • Dans quelle mesure les résultats escomptés du programme correspondent‑ils aux besoins des élèves des Premières nations? Le Programme d'enseignement primaire et secondaire peut‑il combler ces besoins?
    
    
• Harmonisation avec les priorités du gouvernement 
  
  • Dans quelle mesure les objectifs du Programme d'enseignement primaire et secondaire correspondent‑ils à l'approche du gouvernement du Canada à l'égard de l'éducation des Premières nations?
    
    
• Harmonisation avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral
  • Le programme est‑il encore une priorité pour AINC et/ou le gouvernement fédéral?

Efficacité

• Rendement
  • Dans quelle mesure le Programme d'enseignement primaire et secondaire permet‑il d'atteindre les résultats escomptés?
    
    
  • Quels sont les bénéfices ou les répercussions des partenariats existants (p. ex., avec les autres ministères, les provinces et le secteur privé) sur les écoles des Premières nations, de même que sur l'éducation et le perfectionnement des compétences de façon plus générale?
    
    
  • Le programme a‑t‑il eu des effets bénéfiques ou néfastes imprévus?
    
    
• Démonstration de l'efficience et de l'économie
  • Peut‑on générer de meilleurs résultats à partir des mêmes ressources?
    
    
  • Les systèmes administratifs et les pratiques opérationnelles permettent‑ils la prestation efficiente du Programme d'enseignement primaire et secondaire d'une manière rentable?

Conception et exécution

• Conception
  
  • Le programme possède‑t‑il des objectifs, des extrants et des résultats clairement définis? Comment et dans quelle mesure peuvent‑ils être mesurés?
    
    
  • Quelle est la portée du programme et quelles en sont les cibles? Sont‑elles clairement énoncées dans les autorisations du programme?
    
    
  • Les rôles et les responsabilités de toutes les parties sont‑ils bien définis (AINC et les Organisme de gestion régional (OGR)?
    
    
• Exécution
  • Les instruments de financement actuels représentent‑ils la méthode la plus efficace et efficiente de gérer le programme?
    
    
  • Des questions de capacité se posent‑elles pour AINC et/ou les OGR ainsi que pour les conseils de bande/conseils tribaux concernant la gestion et la prestation du programme?
    
    
  • Existe‑t‑il d'autres défis importants concernant la gestion et l'exécution du programme (pour les écoles, les OGR ou les conseils de bande/conseils tribaux, les bureaux régionaux et l'AC d'AINC, etc.)? Dans l'affirmative, quels sont ces défis?
    
    

Autres points importants

• Quelles recommandations, options, solutions de rechange, modifications ou stratégies possibles devraient être prises en compte en vue d'atteindre les résultats escomptés?

2.3 Méthode d'évaluation

La présente section fait état des méthodes de collecte des données utilisées dans le cadre de l'évaluation ainsi que de l'essentiel des facteurs à considérer, des points forts et des limites du rapport.

2.3.1 Sources de données

Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont basées sur l'analyse et sur la validation des diverses sources de données suivantes (consulter également l'annexe A, Matrice d'évaluation) :

• Analyse documentaire
  Une analyse documentaire a été effectuée à partir de sources nationales et internationales. Cette analyse portait notamment sur les ouvrages traitant expressément des Autochtones, les revues spécialisées, les articles de journaux, les rapports d'organismes nationaux et internationaux pertinents et les sites Web des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (F-P-T), sans s'y limiter.
  
  
• Étude de documents et de dossiers
  Un examen des documents et des dossiers portant notamment les présentations au Conseil du Trésor, les vérifications et évaluations antérieures, les CGRR/Cadre de vérification axé sur les risques antérieurs, les plans de gestion, des rapports sur les progrès et le rendement, les dossiers de projet et d'autres données administratives.
  
  
• Analyse des données
  Examen de la base de données de la liste nominative pour les exercices 2004‑2005 à 2008‑2009. Puisque les données de la liste nominative faisaient encore l'objet d'un regroupement et d'une analyse au moment de rédiger le rapport, elles ne seront pas incluses dans l'évaluation formative.
  
  En outre, une analyse des données du recensement canadien a été entreprise, de même que l'analyse statistique des données de l'indice du bien‑être des collectivités, qui est un indice agrégatif des données du recensement mesurant le bien‑être dans les domaines du revenu, de l'éducation, du logement et de l'activité sur le marché du travail.
  
  Les données sur les dépenses ont été extraites du système PTPNI. Il est cependant à noter qu'en raison de doutes sur l'exhaustivité des données extraites, celles‑ci feront l'objet d'une vérification approfondie et d'une nouvelle analyse pour les besoins de l'évaluation sommative (voir la section 2.3.2).
  
  
• Entrevues avec des informateurs clés
  Vingt‑huit personnes au total ont été interviewées (employés d'AINC et intervenants clés) pour répondre aux questions formatives (AINC : 19, Premières nations : quatre). Les informateurs clés ont été choisis en fonction de leur degré de connaissance des politiques et programmes sur l'éducation, et/ou de leur expertise en matière d'éducation des Premières nations.

2.3.2 Facteurs à considérer et limites

L'évaluation formative du Programme d'enseignement primaire et secondaire était principalement de nature administrative et portait essentiellement sur la façon dont AINC recueille et utilise les données pour déterminer les besoins et les résultats des élèves. C'est pourquoi le nombre de personnes interrogées ainsi que d'individus et d'organismes de l'extérieur d'AINC était faible, y compris les représentants des Premières nations. Comme l'évaluation sommative prévue pour 2010‑2011 sera surtout axée sur les résultats, y compris ceux des élèves et des collectivités des Premières nations, les organismes des Premières nations et d'autres spécialistes seront appelés à participer activement à sa conception et aux entrevues à titre d'informateurs clés.

Des retards considérables dans la mise en place des mécanismes nécessaires à l'évaluation ont entraîné des échéanciers très serrés et réduit l'ampleur du processus de collecte et d'examen des données. Par conséquent, le taux de réponse des représentants des Premières nations invités à participer aux entrevues à titre d'informateurs clés a été très faible. De plus, il a été impossible d'obtenir une liste complète des rapports offerts par les systèmes de données d'AINC; on s'est donc contenté d'en extraire un échantillon pour examiner les processus de diffusion de l'information et de production de rapports. Ces contraintes ont aussi nui au règlement des problèmes d'intégrité des données quant à l'examen des dépenses du programme.

Il était prévu au départ d'analyser les données au moyen des rapports de la liste nominative, mais des doutes importants sont survenus quant à l'intégrité des données et à la possibilité de les analyser de manière à répondre aux questions de l'évaluation. Au moment où nous écrivons ces lignes, des rapports révisés sont générés à partir de la liste nominative et seront intégrés à l'évaluation sommative. Étant donné que la liste nominative constitue l'élément d'information le plus exhaustif concernant l'éducation primaire et secondaire et qu'elle comprend les données sur l'obtention de diplômes et le décrochage, les renseignements qu'elle contient sont très importants pour la suite de l'étude. Il est donc essentiel de procéder à une évaluation complète de ces données pour en assurer la fiabilité et l'exactitude avant de tirer des conclusions à partir de l'information contenue dans la base de données.

Pendant l'examen de l'information sur les dépenses de programme, d'autres motifs de préoccupation ont été soulevés quant à l'intégrité des données en raison de certaines irrégularités. Par conséquent, les données sur les dépenses extraites du système PTPNI n'ont pas été intégrées au présent rapport et, ainsi, on procédera à un examen plus complet des données à jour sur les dépenses dans l'évaluation sommative de 2010‑2011. Plus précisément, les motifs de préoccupation concernaient l'exactitude et l'exhaustivité des données extraites du système, car elles ont été obtenues à partir des mécanismes de codage actuels et excluent donc les dépenses qui ont été codées autrement. Par exemple, le codage de certains types d'activités peut différer selon l'exercice ou l'entente de financement. Par conséquent, les données sur les dépenses analysées étaient susceptibles de ne pas refléter parfaitement l'ensemble des dépenses par activité, année et région.

L'une des principales préoccupations quant à l'utilisation de données du recensement canadien et de l'indice du bien‑être des collectivités (IBC) réside dans le fait que ces données ne portent que sur les personnes évaluées au moment du recensement. De plus, plusieurs collectivités des Premières nations ne participent pas au recensement. Ainsi, ni les données du recensement ni celles de l'IBC ne tiennent compte des personnes qui terminent ou quittent l'école, puis partent de leur collectivité pour s'établir dans une collectivité non autochtone. Par ailleurs, l'IBC ne vise que les collectivités comptant plus de 65 résidants. Il est aussi à noter que l'indicateur de recensement, et ainsi la formule du calcul des valeurs de l'IBC relatives à l'éducation, a changé pour le recensement de 2006. Alors que les recensements antérieurs à 2006 comprenaient des données sur la littératie fonctionnelle (répondants d'au moins 15 ans ayant fait leur neuvième année) et les répondants d'au moins 20 ans ayant terminé leurs études secondaires, le recensement de 2006 portait d'une part sur ce dernier groupe et d'autre part non pas sur la littératie fonctionnelle, mais sur les répondants de 25 ans et plus qui détiennent au moins un baccalauréat. Il s'agit là d'un changement majeur, car il a nécessité une modification de la formule de l'IBC, ce qui fait que les valeurs de l'IBC avant 2006 et les valeurs pour 2006 ne se comparent pas. Une analyse des données de l'IBC entre 1981 et 2006 fait état d'une augmentation modeste, mais constante, des valeurs de l'IBC pour les collectivités des Premières nations jusqu'en 2001, ainsi que d'une baisse ou du maintien des valeurs de l'IBC relatives à l'éducation entre 2001 et 2006. Ce changement soudain, qui semble n'avoir aucune explication théorique, est très probablement causé par l'application d'une nouvelle méthode. Par conséquent, on ne peut comparer directement les données du recensement de 2006 et celles des autres années de recensement.

Enfin, en raison de la forte propension des jeunes à quitter les réserves et de la grande mobilité[Note 4] des populations des Premières nations, les données du recensement canadien et de l'IBC doivent être interprétées avec circonspection.

Les informateurs clés ayant participé à cette étude ont été choisis sur la base des recommandations du comité consultatif quant aux personnes qui en savent le plus sur les programmes et politiques d'éducation d'AINC et les problèmes des Premières nations dans ce domaine. La sélection n'est donc pas impartiale, car aucune procédure de sélection officielle n'a été utilisée. Ce problème sera moindre dans l'évaluation sommative grâce à l'instauration d'une procédure de sélection officielle des informateurs clés issus des Premières nations.

2.4 Rôles, responsabilités et contrôle de la qualité

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) du Secteur de la vérification et de l'évaluation (SVE) d'AINC a agi comme chargé de projet pour l'évaluation du Programme d'enseignement primaire et secondaire et a géré l'évaluation conformément à sa politique sur la participation et à son processus de contrôle de qualité.

Un comité consultatif formé de représentants de la DGEMRE d'AINC, du SPPEDS et de l'Assemblée des Premières Nations a examiné les évaluations de l'éducation primaire et secondaire ainsi que de l'éducation postsecondaire. Le mandat de ce comité consultatif était de créer des produits d'évaluation fiables, utiles et défendables, tant pour les intervenants internes qu'externes.

Par ailleurs, l'équipe d'évaluation a tenu une séance d'examen par les pairs du rapport de méthodologie ainsi que deux séances de validation des rapports techniques.

Une portion appréciable de cette évaluation a été réalisée à l'interne. La société d'experts‑conseils TNS Canadian Facts a été mandatée pour examiner la documentation et mettre en œuvre les entrevues des informateurs clés. De son côté, la société Harvey McCue Consulting a reçu le mandat de faire le point sur l'état de la recherche. L'équipe d'évaluation de la DGEMRE, qui avait à sa tête un gestionnaire principal de l'évaluation, avait pour tâche de surveiller les activités courantes. L'équipe d'évaluation de la DGEMRE a colligé les principaux documents à examiner et a fourni de la documentation et des données pour l'étude ainsi que les noms et coordonnées des représentants des Premières nations et des personnes‑ressources de l'AC et des bureaux régionaux d'AINC. L'équipe a ensuite rapidement examiné, commenté et approuvé les produits fournis par les entrepreneurs.

L'évaluation visait, d'une part, à relever les éléments attestant que les résultats attendus des programmes d'éducation primaire et secondaire d'AINC correspondent aux besoins des élèves des Premières nations et, d'autre part, à vérifier si ces programmes sont conformes aux priorités et aux rôles et responsabilités du Ministère et du gouvernement fédéral dans son ensemble.

Constatations

L'évaluation a démontré le besoin continu d'améliorer le taux d'obtention du diplôme d'études secondaires, de combler les écarts importants entre les écoles administrées par les bandes dans les réserves et celles administrées par le gouvernement provincial ainsi que de répondre aux besoins d'apprentissage propres aux Autochtones, notamment concernant leur culture et leur langue.

Le Programme d'enseignement primaire et secondaire adhère aux objectifs du gouvernement du Canada d'éliminer les obstacles systémiques qu'affrontent les populations autochtones et de faciliter la participation au marché du travail et la réussite financière. Cependant, on constate un manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités, de même qu'à leur alignement sur les objectifs du programme. Cela est d'autant plus vrai sur les plans de la conception et de l'exécution du programme, ainsi que du contrôle de l'éducation par les Premières nations.

3.1 Besoin continu

En 2008‑2009, AINC a investi 1,8 milliard de dollars dans l'éducation des Premières nations, dont 1,3 milliard pour l'éducation des quelque 120 000 élèves de niveau primaire et secondaire qui résident ordinairement dans une réserve.

Les informateurs clés font état de trois grands objectifs en ce qui concerne les programmes d'éducation primaire et secondaire :

• Offrir aux élèves vivant dans les réserves une éducation comparable à celle fournie dans les écoles de la province;
  
  
• Améliorer les résultats des élèves; et
  
  
• Augmenter les taux d'obtention de diplôme et réduire les taux de décrochage.

Alors que le dernier point ne porte pas vraiment à controverse, les informateurs clés estiment que le gouvernement et les Premières nations n'ont pas les mêmes perceptions quant à ce qu'on entend par « éducation comparable à celle fournie dans les écoles de la province » et « améliorer les résultats des élèves ». Pour comparer l'éducation dispensée dans les réserves et hors réserve, il y a trois indicateurs possibles : le financement, les programmes et les résultats. Commençons par le financement. En 1996, un plafond de deux pour cent a été établi pour les programmes et les services destinés aux Premières nations, y compris les dépenses en éducation. Entre-temps, plusieurs gouvernements provinciaux ont beaucoup investi dans les écoles publiques, dans une mesure dépassant largement deux pour cent. Par exemple, le total des dépenses dans les écoles publiques de tout le pays a augmenté de près du double du taux de l'inflation entre 2000‑2001 et 2006‑2007. Plus précisément, les dépenses ont augmenté de 4,5 % entre 2005‑2006 et 2006‑2007 pour atteindre 49,6 milliards de dollars et elles ont augmenté de 27,9 % sur la période de six ans, alors que le taux d'inflation pour la même période s'est chiffré à 14,4 %.

Si on tient compte de la hausse des frais de scolarité, du coût de la vie, des coûts du transport et du salaire du personnel enseignant, ainsi que l'inflation, il semble y avoir une discordance entre le financement de l'éducation dans les réserves et celui hors réserve. Les sommes affectées par AINC et les problèmes de détermination des coûts seront abordés dans la section 5.1, Conception.

Pour ce qui est des programmes, il est mentionné dans le CGRR de 2008 de la Direction générale de l'éducation que l'un des objectifs des programmes d'éducation primaire et secondaire est de fournir une éducation comparable à celle exigée dans les écoles provinciales par les lois, les règlements ou les politiques de la province dans laquelle se trouve la réserve. Bien que certaines matières de base soient incontournables, comme l'apprentissage de la lecture et du calcul, il est indéniable que cette approche risque d'occulter la nécessité d'adapter les programmes aux Autochtones, et notamment l'importance de la culture et de la langue autochtones pour l'identité et le bien‑être d'un enfant. Et il s'agit effectivement d'une lacune majeure du programme soulignée par les intervenants interrogés, qu'ils appartiennent ou non aux Premières nations. De plus, le nombre de centres éducatifs et culturels ainsi que leur capacité et influence varient selon les régions et les zones géographiques.

En ce qui a trait aux résultats, AINC aborde les programmes d'éducation plus ou moins de la même manière que ses autres programmes. Autrement dit, le Ministère assume le rôle de bailleur de fonds et laisse aux organismes et collectivités des Premières nations le soin de gérer les programmes. En théorie, cette façon de faire respecte le principe de prise en charge de leur éducation par les Premières nations. Mais en réalité, AINC requiert encore d'un nombre important de rapports et est toujours responsable de l'éducation selon la Loi sur les Indiens. De plus, faute de capacités et de ressources appropriées, de nombreuses collectivités ne sont pas en mesure de maximiser l'incidence que la prise en charge de leur éducation par les Premières nations peut avoir dans un domaine aussi fondamental que l'éducation des enfants.

Si on se fie à la croissance démographique et aux réponses des informateurs clés interviewés dans le cadre de cette étude, il est indéniable que l'augmentation de la population autochtone se traduira par un accroissement des besoins en matière d'éducation. Tel qu'il est indiqué dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP)[Note 5] de 2009‑2010 d'AINC, la population autochtone du Canada est jeune et croît près de deux fois plus rapidement que le la population du pays en général (1,8 % par année contre 1,0 %). AINC reconnaît que cette situation influera sur la demande en matière d'éducation, entre autres, et qu'il sera essentiel d'assister les élèves grâce à des programmes d'éducation et de formations adaptés aux particularités (mauvais état de santé, pauvreté, éloignement, diversité culturelle, etc.) des collectivités des Premières nations.

Par exemple, il ressort d'une analyse[Note 6] des données de l'IBC que dans la grande majorité des cas, hormis le Québec, plus les gens vivent éloignés d'un centre de services (selon les catégories de zones géographiques)[Note 7], plus les valeurs de l'IBC relatives à l'éducation diminuent. Dans quelques régions, en particulier les provinces de l'Atlantique et la Colombie‑Britannique, cette corrélation devient de plus en plus forte au fil du temps. Dans la majorité des cas, cette tendance s'explique par le fait que les valeurs de l'IBC relatives à l'éducation sont beaucoup plus élevées dans les collectivités de la zone 1 que celles des zones 2, 3 et 4. Cette tendance se manifeste le plus clairement dans les Territoires du Nord‑Ouest et au Québec, où les valeurs de l'IBC relatives à l'éducation ne diminuent pas nécessairement quand la distance entre les zones géographiques augmente, mais où les valeurs pour les collectivités de la zone 1 sont nettement supérieures que celles des autres zones, qui ne diffèrent pas tellement l'une de l'autre.

En outre, l'analyse des valeurs de l'IBC relatives à l'éducation par rapport à l'éloignement environnemental[Note 8] a permis de constater que la corrélation entre des valeurs faibles et un éloignement accru vers le Nord était moins évidente, mais tout de même présente. Cependant, cette corrélation semble devenir de plus en plus forte au fil du temps, en particulier au Manitoba, en Saskatchewan, en Alberta et en Colombie‑Britannique. De plus, les collectivités dont l'éloignement environnemental est de catégorie B ont tendance à afficher des valeurs de l'IBC relatives à l'éducation supérieures aux autres (aucune collectivité n'était classée dans la catégorie A dans l'analyse). Ces données montrent clairement qu'il est essentiel de considérer les circonstances particulières des collectivités dans les programmes d'éducation. L'analyse des données de l'IBC est présentée plus en détail dans la section 4.1.

Les écarts entre les populations autochtones et non autochtones sont également illustrés dans les données du Recensement du Canada. Comme le montre la figure 1 ci‑dessous, la proportion des non‑Autochtones âgés entre 20 et 29 ans qui détiennent un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur est constamment supérieure à celle des populations autochtones vivant dans les réserves et hors réserve et a augmenté d'environ huit pour cent entre 1996 et 2006. De plus, tandis que taux dans les populations autochtones et non autochtones vivant hors réserve ont considérablement augmenté au fil des ans, l'augmentation des taux dans les populations des Premières nations vivant dans les réserves est beaucoup plus modeste. Toutefois, les données du recensement doivent être interprétées avec circonspection, car il est tout à fait possible que l'émigration soit particulièrement fréquente chez les résidents des réserves détenant un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur.

Les données du recensement canadien montrent aussi que la proportion des femmes ayant obtenu au moins leur diplôme d'études secondaires est supérieure aux hommes, une tendance observée tant chez les Autochtones que les non‑Autochtones, à la fois dans les réserves et hors réserve. De plus, selon une étude présentée dans la documentation, les élèves de sexe féminin démontrent beaucoup plus d'habiletés en lecture et en calcul que leurs pairs masculins. Toujours selon cette étude, les différences entre les sexes étaient plus importantes chez les élèves autochtones, en particulier les élèves fréquentant des écoles administrées par les bandes, bien que ces données ne soient pas validées dans le recensement.

Figure 1 : Proportion (en %) des groupes d'âge détenant un diplôme
d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur selon le sexe,
le type (non‑Autochtone; Autochtone vivant hors réserve;
Autochtone vivant dans une réserve[Note 9]), l'année
et le groupe d'âge d'intérêt[Note 10] (20 à 24; 25 à 29)

Proportion (en %) des groupes d'âges détenant un diplçôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur

Source : Fait à l'interne par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen à partir de données du recensement canadien fournis par la Direction générale des politiques stratégiques, de la planification et de la recherche.

Ce graphique compare les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires, selon le sexe, le statut, l'année et le groupe d'âge.

Les groupes d'âge en question (20 24 et 25 29 ans) se présentent en segments le long de l'axe horizontal des x. Chaque ensemble de barres correspond à un statut (non-Autochtones, Autochtones hors réserve ou Autochtones dans les réserves) selon le sexe, l'année (1996, 2001 ou 2006) et le groupe d'âge. Les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires sont indiquées le long de l'axe vertical des y.

Dans le groupe d'âge 20 24 ans, environ 80 % des non-Autochtones (78 % des hommes et 83 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 52 % des Autochtones hors réserve (51 % des hommes et 53 % des femmes) et 33 % des Autochtones dans les réserves (32 % des hommes et 35 % des femmes).

En 2001, environ 83 % des non-Autochtones (80 % des hommes et 85 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 56 % des Autochtones hors réserve (54 % des hommes et 58 % des femmes) et 37 % des Autochtones dans les réserves (36 % des hommes et 41 % des femmes).

En 2006, environ 87 % des non-Autochtones (85 % des hommes et 89 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 67 % des Autochtones hors réserve (65 % des hommes et 69 % des femmes) et 38 % des Autochtones dans les réserves (36 % des hommes et 42 % des femmes).

Dans le groupe d'âge 25 29 ans, environ 81 % des non-Autochtones (78 % des hommes et 83 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 56 % des Autochtones hors réserve (54 % des hommes et 59 % des femmes) et 39 % des Autochtones dans les réserves (41 % des hommes et 43 % des femmes).

En 2001, environ 84 % des non-Autochtones (82 % des hommes et 86 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au moins un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 64 % des Autochtones hors réserve (61 % des hommes et 67 % des femmes) et 46 % des Autochtones dans les réserves (43 % des hommes et 49 % des femmes).

En 2006, environ 89 % des non-Autochtones (85 % des hommes et 92 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 73 % des Autochtones hors réserve (71 % des hommes et 75 % des femmes) et 47 % des Autochtones dans les réserves (44 % des hommes et 51 % des femmes).

Dans les études sur le sujet, on considère que la mobilité a une incidence sur la réussite des élèves et justifie par conséquent la prise en compte des particularités des Premières nations pour déterminer leurs besoins. Selon une étude, il existe une corrélation directe entre les déplacements fréquents des élèves de 15 à 19 ans et la probabilité qu'ils quittent l'école[Note 11]. Cette corrélation a des répercussions considérables comme le montre un projet de recherche selon lequel beaucoup de jeunes Autochtones changent d'école à répétition[Note 12]. Cette tendance est décrite en détail dans une étude[Note 13] portant sur 4 500 élèves, où environ 44 % d'entre ux ont changé d'école entre une et quatre fois et où le taux d'obtention de diplôme était directement lié au nombre de changements d'école (un : 48,9 %; deux : 28,1 %; trois : 17,3 %; quatre : 11,3 %).

3.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Dans le rapport annuel Le rendement du Canada 2008‑2009 : la contribution du gouvernement du Canada que présente le gouvernement fédéral au Parlement, l'éducation des Premières nations relève du secteur de résultats « Une société diversifiée qui favorise la dualité linguistique et l'inclusion sociale ». Selon ce rapport, les efforts fournis par le gouvernement dans ce secteur de résultats visent à favoriser, notamment, l'élimination des obstacles systémiques auxquels font face les Canadiens autochtones et, en particulier, l'éducation des Premières nations.

La nécessité d'améliorer les résultats scolaires chez les Premières nations a aussi été définie dans le budget de 2008. C'est pourquoi, dans ce rapport, le gouvernement du Canada s'est engagé à travailler de concert avec les administrations provinciales, les organisations des Premières nations et les enseignants afin de mettre au point des méthodes et des outils nouveaux et plus efficaces en matière d'éducation pour les Premières nations. Le gouvernement a investi 70 millions de dollars sur deux ans pour favoriser la conclusion d'ententes tripartites avec les Premières nations et les administrations provinciales intéressées. Ces ententes visent à améliorer les systèmes de gestion des finances et du rendement et à mettre en œuvre des plans de réussite scolaire axés sur les collectivités. De plus, quelque 27,3 millions de dollars ont été alloués à l'élaboration du Système d'information sur l'éducation (voir la section 4.1.3).

La question de l'harmonisation des programmes d'éducation des Premières nations avec les priorités du gouvernement est également traitée dans le RPP de 2009‑2010, la priorité dans ce domaine étant de jeter les bases d'une réforme du système de l'éducation afin de promouvoir la réussite scolaire. La stratégie adoptée par le gouvernement pour jeter ces bases correspond aux mesures énoncées dans le budget de 2008, à savoir travailler de concert avec les collectivités des Premières nations pour aider les écoles à élaborer leur plan de réussite, réaliser des évaluations de l'apprentissage, concevoir des systèmes de mesure du rendement et conclure des partenariats tripartites avec les collectivités des Premières nations et les administrations provinciales. Cela se traduit dans le nouveau Programme des partenariats en éducation, un programme à adhésion volontaire destiné aux Premières nations et aux administrations provinciales qui favorise l'établissement et l'avancement d'accords de partenariats officiels qui visent à créer des relations de travail pratiques entre les représentants et les éducateurs des organismes et des écoles régionales des Premières nations et ceux des systèmes provinciaux. Ces accords de partenariat visent à ouvrir la voie aux échanges d'information et à une meilleure coordination entre les Premières nations et les écoles provinciales. Cependant, il est encore trop tôt pour rendre compte des résultats de ce programme.

Il suffit d'examiner les priorités du gouvernement du Canada pour constater qu'il faut aider les Premières nations à améliorer leur niveau de scolarisation pour améliorer leur accès au marché du travail et contribuer à la réussite économique du pays. Selon le RPP de 2009‑2010, en plus de favoriser une participation plus active à la société canadienne, l'éducation est la source d'importantes retombées sociales, telles que l'estime de soi et le bien‑être, qui profiteront non seulement aux collectivités des Premières nations, mais à l'ensemble du Canada.

De plus, AINC et les Inuits du Canada, qui sont représentés par ITK et d'autres organismes inuits et organes de gouvernement populaire, ont signé l'Accord sur l'éducation des Inuits en avril 2009. Cet accord porte sur la création d'un Comité national sur l'éducation des Inuits qui travaillera à l'élaboration d'une stratégie visant à améliorer les résultats scolaires des élèves inuits. Par cette initiative, le gouvernement du Canada s'engage à favoriser le développement social et économique des collectivités inuites[Note 14].

3.3 Harmonisation avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral a un pouvoir législatif sur les matières relatives aux « Indiens et [aux] terres réservées pour les Indiens » en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Les articles 114 à 122 de la Loi sur les Indiens (1985) autorisent le ministre à conclure des accords sur les services d'éducation primaire et secondaire destinés aux enfants indiens qui vivent dans les réserves.

AINC paie l'éducation des Premières nations en finançant les conseils de bande ou d'autres autorités compétentes en matière d'éducation des Premières nations au moyen de plusieurs types d'ententes de financement, à savoir des PTS, MOF, EFMPN et EGF. Le financement permet aux élèves qui habitent ordinairement dans une réserve de fréquenter les écoles (dans les réserves ou à l'extérieur) et d'obtenir des services de soutien aux élèves, comme le transport, le counselling, l'hébergement et l'aide financière, de même que l'administration et l'évaluation des écoles.

Après la publication du rapport La maîtrise indienne de l'éducation indienne de la Fraternité des Indiens du Canada[Note 15] en 1972, le gouvernement fédéral a reconnu les principes de cette politique et a commencé en 1974 à financer des écoles administrées par les bandes. Depuis ce temps, le rôle du gouvernement dans l'éducation des Premières nations est mal défini. En 2000, le vérificateur général de l'époque a indiqué dans un rapport que plusieurs bureaux régionaux d'AINC estimaient qu'ils avaient un rôle de bailleurs de fonds dans l'éducation des Premières nations[Note 16]. En réponse au rapport du BVG, le Comité permanent des comptes publics (CPCP) s'est dit préoccupé par le manque de clarté des rôles et responsabilités : « Le Ministère doit préciser et officialiser son rôle et ses responsabilités. Autrement, sa responsabilité de rendre compte des résultats s'en trouvera affaiblie et les assurances que les fonds accordés à l'éducation sont bien dépensés manqueront à tout le moins de clarté. »

Dans son rapport de suivi de 2004, le BVG exprime son inquiétude quant au « peu de progrès accomplis par le Ministère en ce qui concerne la définition de ses rôles et ses responsabilités » et ajoute que « tant qu'il n'apportera pas de précisions sur ceux‑ci et sur sa capacité de les assumer, et qu'il ne s'entendra pas avec d'autres parties sur leurs rôles et leurs responsabilités respectifs, il sera difficile de faire des progrès à l'égard de l'éducation des Premières nations et de combler l'écart de scolarisation »[Note 17]. Bien que ces commentaires aient été faits en réponse au Programme d'éducation postsecondaire, ils s'appliquent aussi aux programmes d'éducation primaire et secondaire.

C'est en partie en réponse au rapport de 2000 du BVG que le Ministère a créé la Direction générale de l'éducation en 2004. Dans son CGRR de 2008, la Direction générale indique que son rôle se limite à accorder une aide financière pour répondre aux besoins en éducation des élèves vivant dans les réserves. Bien que certains informateurs clés aient affirmé que ce rôle concorde parfaitement avec l'objectif qui consiste à maximiser la prise en charge de l'éducation par les Premières nations, d'autres, comme le BVG et le CPCP, soutiennent qu'un manque de clarté des politiques d'éducation d'AINC nuit à la responsabilisation et à l'équité des services aux élèves (que ce soit entre les bandes ou entre les bandes et le gouvernement provincial) et empêche AINC de mesurer les résultats dans les régions et à l'échelle nationale.

À AINC, nous tendons vers un idéal où les collectivités inuites, métisses, nordiques et des Premières nations sont saines, en sécurité, autosuffisantes et prospères. Nous rêvons d'un Canada où les gens prennent leurs propres décisions, gèrent leurs propres affaires et contribuent largement au bien‑être du pays dans son ensemble. Les programmes d'éducation sont au cœur de la réalisation de cet idéal. Plusieurs études montrent à quel point l'éducation est la clé du succès pour préserver et promouvoir la culture et l'identité des Premières nations et favoriser leur réussite économique. Dans un rapport récent, le Conseil canadien sur l'apprentissage indique que « l'apprentissage de la culture, de la langue et des traditions est essentiel au bien‑être des Autochtones. En fait, le rapport révèle que cet apprentissage joue un rôle important dans la vie quotidienne de nombreux apprenants autochtones et a sa place dans l'ensemble des communautés autochtones du Canada »[Note 18]. De son côté, le Centre d'étude des niveaux de vie a révélé dans un rapport que l'écart entre le taux d'emploi des Autochtones et celui des non‑Autochtones est attribuable en grande partie au niveau de scolarisation plus faible des Autochtones. Les Canadiens autochtones sont beaucoup moins susceptibles d'obtenir un diplôme d'études secondaire ou un certificat d'études postsecondaires que leurs pairs non autochtones[Note 19].

L'évaluation cherchait des preuves préliminaires de la capacité des élèves à réussir à l'école, la mesure dans laquelle cette réussite est attribuable aux programmes d'éducation primaire et secondaire d'AINC et la capacité des systèmes administratifs et des pratiques opérationnelles d'AINC à assurer la prestation efficace et rentable de ces programmes.

Constatations

Les auteurs de la présente étude ne disposaient pas d'une analyse détaillée des données statistiques, mais la grande majorité des informateurs clés leur ont indiqué que les ressources étaient insuffisantes pour atteindre les objectifs fixés, comme la comparabilité provinciale. Selon les répondants et les documents examinés, les sommes affectées à l'éducation des Premières nations ne sont pas fondées sur les réalités actuelles.

Les données de la liste nominative, qui seront utilisées pour l'évaluation sommative, brosseront certes un portrait plus complet des résultats des élèves, mais les données des recensements canadiens laissent entendre qu'il y a eu des améliorations appréciables chez les populations autochtones dans le domaine des réalisations scolaires en général. Toutefois, une analyse plus approfondie des données des recensements et de l'IBC révèle que ces améliorations sont très modestes, voire inexistantes, au sein des collectivités de Premières nations dans les réserves.

4.1 Rendement

4.1.1 Ressources

La présente évaluation formative s'appuie sur une analyse limitée des coûts et des dépenses, mais une analyse plus complète devrait être effectuée dans l'évaluation sommative, qui fera appel à une plus grande expertise pour l'analyse et l'interprétation des données. De plus, comme les dépenses de différents programmes varient grandement au fil du temps et entre les régions, et comme elles n'ont pas été systématiquement liées à des rapports faciles à extraire, il faut procéder à une analyse détaillée pour faire la lumière sur la question des ressources. Ce genre d'analyse sera aussi nécessaire dans chaque région en raison de la variation importante des affectations et des programmes d'éducation. Enfin, bien que les bénéficiaires du financement de l'éducation des Premières nations présentent des rapports à AINC, l'information contenue dans ces rapports n'est pas inscrite dans une base de données permettant d'extraire et d'analyser des données (voir la section 5.1 pour en savoir plus).

Selon la majorité des informateurs clés interviewés, il est impossible d'offrir des programmes adéquats en raison du manque de financement. Les informateurs sont préoccupés par les inégalités potentielles entre les écoles provinciales et les écoles administrées par les bandes. De plus, compte tenu de la croissance constante de la population des Premières nations, de la hausse des coûts liés au personnel enseignant (surtout en raison des problèmes de recrutement et de maintien du personnel dans les régions éloignées), des progrès technologiques, de la hausse du coût de la vie et de l'augmentation des coûts des programmes, plusieurs avouent craindre que le manque de ressources n'entraîne une diminution des projets d'immobilisations (en raison de la réaffectation des fonds) et des programmes d'éducation.

La majorité des informateurs clés s'entendent pour dire que le processus de financement actuellement utilisé est dépassé et inefficace en ce sens qu'il ne tient pas compte d'éléments fondamentaux, comme la culture et la langue, des progrès technologiques, des besoins des élèves en matière de soutien, de l'éducation coopérative et des véritables coûts du recrutement et de la conservation du personnel enseignant. Beaucoup proposent de s'inspirer davantage du processus de financement des écoles provinciales, basé sur les coûts réels. De plus, comme l'indiquent le rapport de 2000 du vérificateur général et l'évaluation du Programme des écoles gérées par les bandes et le gouvernement fédéral de 2005 d'AINC, les sommes versées étaient fondées sur une information périmée. Dans le cadre de cette étude, aucune trace de l'existence d'une analyse détaillée évaluant le caractère approprié des sommes actuellement versées. Une analyse approfondie des sommes versées se trouve à la section 5.1.

Le manque de financement dans plusieurs secteurs, dont les infrastructures scolaires, l'élaboration de programmes d'études, l'éducation spéciale et les programmes de langue, est un thème récurrent dans les études examinées (voir White et Beavon [2009][Note 20], Paquette et Smith [2001][Note 21] et McCue (2006)[Note 22] pour plus d'information).

4.1.2 Capacité

D'après les informateurs clés interviewés, les programmes d'éducation des Premières nations n'ont actuellement pas la capacité financière nécessaire pour satisfaire à l'augmentation de la demande. De plus, la majorité d'entre eux avancent que la capacité financière ne permet pas actuellement de répondre aux besoins de transport des élèves et aux besoins en éducation spéciale ni de recruter du personnel enseignant qualifié ou d'aménager des infrastructures adéquates.

Malheureusement, les données et les rapports sur ces différents problèmes sont limités. Par exemple, bien que des données sur le salaire et les qualifications du personnel enseignant soient recueillies, elles ne sont pas systématiques ou ne seront pas nécessairement extraites et analysées, et d'autres sont autodéclarées. Si l'information actuellement recueillie sur le personnel enseignant couvre le salaire, le sexe, le statut d'Autochtone et l'expérience en enseignement, aucun renseignement n'est recueilli sur les avantages sociaux ni classé selon le coût de la vie ou l'éloignement géographique. De plus, l'information est numérisée puis chargée dans une base de données. Ce processus permet certes de consulter les renseignements disponibles, mais il rend pratiquement impossibles la compilation et l'analyse de l'ensemble des données, qui demandent alors beaucoup de travail. Pour fournir une analyse appropriée de la situation actuelle quant aux qualifications du personnel enseignant et aux incitatifs qui leur sont destinés, il faudrait disposer des données sur le salaire et les avantages sociaux dans un format convivial pouvant être classé selon le coût de la vie, l'éloignement géographique, le sexe, le statut d'Autochtone et l'expérience.

En général, les problèmes de capacité sont directement liés aux problèmes de ressources mentionnés précédemment. En ce qui a trait à la question de la capacité, les répondants d'AINC considèrent qu'il faut accroître le financement, définir clairement la notion de « comparabilité », augmenter l'effectif, améliorer la responsabilisation et procéder à un examen du financement de base pour veiller à répondre aux besoins des élèves et à conserver le personnel. Selon les répondants issus des Premières nations, il est nécessaire d'améliorer le processus de planification à long terme, les infrastructures scolaires ainsi que l'approche en matière de financement.

Une bonne partie des études examinées étaient axées sur le besoin de développer les infrastructures scolaires au sein des Premières nations. En particulier, l'absence de services de soutien à l'éducation[Note 23] de deuxième et de troisième niveaux y est relevée comme un obstacle majeur à l'efficacité de l'enseignement dans les collectivités et les écoles des Premières nations[Note 24]. De plus, les chercheurs ont souligné le manque d'infrastructures scolaires adéquates et les pressions élevées qui s'ensuivent auxquelles sont soumises les collectivités des Premières nations pour offrir des programmes d'éducation de qualité en dépit d'un manque de ressources. On recommande aussi dans la plupart de ces études de gérer l'éducation des Premières nations par regroupement de collectivités plutôt que par collectivité individuelle, ce qui permettrait de réaliser des économies d'échelle, d'étendre les infrastructures scolaires et d'accroître les capacités en matière d'éducation, ce qui constitue autant de lacunes dans le système d'éducation actuel[Note 25], [Note 26], [Note 27], [Note 28]. Plus particulièrement, on y avance que le fait d'accorder les mêmes pouvoirs en matière d'éducation aux Indiens et aux administrations provinciales entraîne des économies d'échelle[Note 29] au sein des infrastructures scolaires, laissant ainsi entrevoir la nécessité de regrouper les infrastructures scolaires régies selon les intérêts des collectivités et dotées des ressources professionnelles appropriées. Pour y parvenir, toujours selon ces études, il faudrait créer un réseau pris en charge par les Premières nations ainsi que des autorités scolaires des Premières nations et des organismes autochtones régionaux jouant le même rôle que les ministères de l'Éducation.

Dans l'évaluation sommative, on devra analyser plus en détail les besoins en matière de capacité et notamment procéder à un examen complet des processus de financement, de l'élaboration des programmes et des répercussions potentielles de ces derniers sur la capacité des Premières nations en matière d'éducation. De plus, il faudra tenir compte de l'état des infrastructures scolaires des Premières nations, des salaires et avantages sociaux indexés du personnel enseignant ainsi que d'une évaluation des résultats des stratégies de recrutement et de conservation du personnel enseignant. Il existe actuellement des rapports sur certaines de ces mesures, mais ils ne comportent aucune analyse significative des résultats réels; on peut dire par conséquent que les données recueillies semblent ne pas être exploitées à leur plein potentiel.

4.1.3 Résultats des élèves

Dans l'ensemble, il s'est avéré très difficile d'évaluer dans quelle mesure les résultats sont atteints par les élèves. En effet, la recherche préliminaire réalisée par l'équipe d'évaluation dans le système PTPNI montre certes que de nombreux rapports ont été recueillis, mais la majeure partie de ces renseignements ne satisfait pas aux critères de mesure de résultats significatifs (par exemple le nombre d'élèves inscrits ou le nombre d'élèves diplômés, sans contexte). Comme il a été signalé dans des vérifications et des évaluations précédentes, ces rapports ne donnent pas au Ministère une idée claire du niveau de réussite des élèves ou de la mesure dans laquelle leurs besoins sont satisfaits. D'après les documents examinés et les renseignements fournis par les informateurs clés, il n'existe au sein du Ministère qu'une idée très floue et très variable de ce que contiennent exactement les rapports, et une infime partie de ces rapports est analysée ou utilisée dans l'élaboration des programmes ou des politiques par les bureaux régionaux ou l'AC. Ce problème est sûrement attribuable en partie à un manque de ressources humaines et au roulement du personnel, mais il faut aussi souligner le manque d'uniformité dans les rapports (et notamment le manque de compréhension et d'orientation quant à la façon de remplir les rapports, le roulement du personnel, les réponses qualitatives, l'utilisation de formulaires sur support électronique ou papier, etc.). Cette situation ne permet donc pas de définir clairement les tendances du programme. Sur le plan des politiques, il s'agit d'un problème important puisque les décideurs ne peuvent pas obtenir l'information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées.

AINC met actuellement en place le Système d'information sur l'éducation, dont le but est de simplifier et d'améliorer la façon dont l'information des rapports est utilisée, de stocker les données dans un format « exploitable » pour assurer la réalisation d'analyses complètes, d'utiliser l'information d'autres bases de données pour mettre en contexte la mesure significative des résultats (données socioéconomiques, données sur les infrastructures scolaires) ainsi que de permettre l'élaboration de rapports à jour sur les indicateurs de rendement axés sur les résultats, en collaboration avec les Premières nations et d'autres intervenants. De plus, on s'attend à ce que le Système d'information sur l'éducation simplifie le processus de présentation des données, permette de mesurer l'intégrité des données tout au long du processus de collecte, établisse des liens entre l'information financière et les résultats des programmes, et fournisse des rapports à jour sur la gestion des programmes et la mesure du rendement.

À l'heure actuelle, la production de rapports sur les résultats des élèves se fonde principalement sur la base de données de la liste nominative. Cependant, au moment de la rédaction de ce rapport, un résumé révisé des données de la liste nominative est en cours et ne peut donc pas être intégré à la présente évaluation formative. Une analyse complète des données de la liste nominative aura lieu dans l'évaluation sommative prévue en 2010‑2011 (pour une réflexion complémentaire sur la question de la liste nominative, voir la section 5.1).

AINC a toutefois compilé un recueil de données de programmes d'AINC[Note 30] à partir de différentes sources, dont la liste nominative sur l'éducation. Ce recueil fait état du nombre d'écoles et d'élèves répartis par type d'établissement (administré par une bande, par le gouvernement fédéral, par la province ou par une entité privée), par année (1998‑1999 à 2007‑2008), par niveau (primaire, secondaire) et par sexe. Il contient aussi de l'information sur les taux de décrochage (nombre d'élèves d'âge scolaire vivant dans une réserve qui étaient inscrits en début d'année scolaire, mais qui ont quitté l'école pendant l'année) dans tous les groupes mentionnés ci‑dessus. Parmi les points saillants de ce recueil, mentionnons le fait que pour toutes les années scolaires étudiées, le taux de décrochage dans les écoles administrées par le gouvernement fédéral est constamment inférieur à celui des écoles administrées par une bande, par la province ou par une entité privée, le premier s'établissant en moyenne à 0,4 % et le second à plus de 5 %. De plus, le taux d'obtention de diplôme est beaucoup plus élevé chez les élèves fréquentant l'école privée (taux variant d'environ 40 % à 75 % au fil des ans) que chez ceux qui sont inscrits à une école administrée par une bande ou la province (taux moyen d'environ 25 %), mais ce taux est un peu plus élevé dans les écoles administrées par la province (taux variant de 30 % à 40 %) que les écoles administrées par une bande.

Il est important de souligner cependant que le nombre d'élèves inscrits varie grandement en fonction du type d'établissement et que ces comparaisons ne tiennent pas compte des disparités régionales. Ces deux éléments pourraient expliquer les différences avec les taux compilés. De plus, l'intégrité et la fiabilité des données figurant dans les rapports de la liste nominative ne sont pas sans soulever des doutes, de sorte qu'on ne peut pas se servir de ces données actuellement pour tirer des conclusions significatives. L'analyse détaillée d'extraits adaptés de la liste nominative qui sera incluse dans l'évaluation sommative permettra de mieux connaître les données de cette liste, leurs limites ainsi que leur utilité potentielle.

Une analyse des tableaux personnalisés des données du recensement canadien (voir la figure 1 à la section 3.1) fait état d'un écart considérable entre la proportion d'Autochtones et la proportion de non‑Autochtones détenant un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur. Cependant, bien que les taux d'obtention de diplôme soient très élevés, ils augmentent beaucoup moins rapidement chez les non‑Autochtones que chez les Autochtones vivant hors réserve. Plus particulièrement, chez les adultes de 20 à 24 ans[Note 31], la proportion d'Autochtones diplômés vivant hors réserve a augmenté de près de 15 % entre 1996 et 2006. Une hausse semblable a été enregistrée chez les Autochtones de 25 à 29 ans vivant hors réserve. Toutefois, ces tendances ne se sont pas manifestées chez les Premières nations vivant dans les réserves. La proportion de l'ensemble des citoyens qui détiennent un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur n'a augmenté que légèrement (environ cinq pour cent) entre 1996 et 2001 chez les adultes de 20 à 24 ans, et aucune hausse n'a été enregistrée entre 2001 et 2006. Cette tendance s'observe aussi chez les adultes de 25 à 29 ans. Comme il est mentionné à la section 3.1, le léger écart statistique entre la proportion d'hommes et de femmes ayant obtenu leur diplôme d'études secondaires est présent tant chez les Autochtones vivant hors réserve que chez les non‑Autochtones.

De plus, l'analyse des données de l'IBC montre que les augmentations[Note 32] des valeurs relatives à l'éducation (voir la figure 2) enregistrées dans la majorité des régions (à l'exception de l'Alberta, du Yukon et des Territoires du Nord‑Ouest) sont modestes comparativement à l'augmentation moyenne observée dans l'ensemble du Canada (voir la figure 3).

Figure 2 : Valeurs moyennes de l'IBC relatives à l'éducation pour les populations vivant dans les réserves selon la région et l'année de recensement

Source : Fait à l'interne par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen à partir de données cumulatives de l'IBC fournies par la Direction générale des politiques stratégiques, de la planification et de la recherche

Ce graphique compare les résultats de l'Indice du bien-être des collectivités (IBC) en matière de scolarisation des Premières nations par région et par année. Un ensemble de barres qui représentent individuellement une année (1996, 2001 ou 2006) correspond à une région mise en comparaison (Québec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan, Alberta, Colombie-Britannique, Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Atlantique). La scolarisation moyenne dans chaque région énumérée à l'axe des x est indiquée à l'axe vertical des y.

Au Québec, le résultat moyen en matière de scolarisation était d'environ 24 en 1996, de 30 en 2001 et de 32 en 2006. Il était de 25, 32 et 34 en Ontario, de 21, 23 et 25 au Manitoba et de 25, 29 et 30 en Saskatchewan, pour ces mêmes années. En Alberta, on le résultat moyen était de 26 pour les trois années. Les résultats étaient de 34, 36 et 42 en 1996, 2001 et 2006 en Colombie-Britannique, de 44, 46 et 45 au Yukon, de 33, 35 et 40 dans les Territoires du Nord-Ouest et de 41, 44 et 47 dans la région de l'Atlantique.

Les valeurs de l'IBC relatives à l'éducation affichent une hausse minime ou nulle dans les collectivités des Premières nations et des Inuits, alors qu'elles ont grandement augmenté dans les autres collectivités canadiennes, sauf dans le Canada atlantique. En général, l'écart entre les collectivités autochtones et non autochtones est extrêmement grand. Dans le cas qui nous intéresse, il n'a diminué dans aucune région au cours des dernières années; en fait, il s'est même accentué dans certaines d'entre elles.

Malheureusement, les données du recensement canadien comportent des limites importantes, étant donné qu'elles font seulement état de l'information d'une collectivité à un moment précis et qu'elles ne permettent donc pas d'analyser les résultats des élèves comme l'obtention d'un diplôme d'études secondaires, l'inscription à des études postsecondaires ou l'entrée sur le marché du travail ainsi que la forte probabilité d'exode après les études. De plus, comme il est indiqué dans la section sur les limites ci‑dessus, la formule du calcul des valeurs de l'IBC relatives à l'éducation a changé pour le recensement de 2006. Comme le taux d'obtention du diplôme d'études secondaires est plus faible chez les Premières nations vivant dans les réserves que dans les populations vivant hors réserve, il serait logique de retirer de la formule un indice de bien‑être de l'information obtenue avant la fin des études secondaires afin d'atténuer toute augmentation, voire toute diminution, de la valeur.

Cependant, il suffit d'analyser plus en détail les données de recensement pour constater que la proportion d'Autochtones vivant hors réserve et détenant un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur est plus élevée en milieu urbain qu'en milieu rural (voir la figure 4). Ces données illustrent aussi que la proportion d'Autochtones diplômés et la courbe de croissance des deux groupes d'âge sont nettement supérieures chez les Autochtones vivant en milieu rural que chez ceux vivant dans les réserves. De plus, comme le montre la figure 5, bien que les taux d'obtention de diplôme des non‑Autochtones soient constamment supérieurs à ceux des Autochtones, l'écart entre milieu urbain et milieu rural est essentiellement le même pour les deux groupes. On peut en déduire que l'isolement rural n'est pas la seule cause du faible taux d'obtention de diplôme chez les Autochtones vivant dans les réserves. Il se peut en effet que ces taux soient tout simplement beaucoup plus bas chez ce groupe, mais cet écart considérable pourrait aussi s'expliquer par l'exode des diplômés des réserves. Toutefois, on ne peut écarter les autres variables médiatrices liées aux réserves si on ne peut corriger les facteurs d'isolement et de latitude (qui étaient indexés dans les données de l'IBC, mais ne l'étaient pas dans les données de recensement pour cette analyse).

Figure 3 : Valeurs moyennes de l'IBC avec le temps – Comparaison entre les collectivités des Premières nations, les collectivités inuites et les autres collectivités canadiennes

Source : Fait à l'interne par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen à partir de données cumulatives de l'IBC fournies par la Direction générale des politiques stratégiques, de la planification et de la recherche

Ce graphique compare les résultats de l'Indice du bien-être des collectivités (IBC) en matière de scolarisation dans les collectivités inuites, les collectivités des Premières nations et les autres collectivités canadiennes en 1996, 2001 et 2006, un trait distinct correspondant à chacune de ces catégories de collectivités. La scolarisation moyenne figure à l'axe des y et les années, à l'axe des x.

Ce graphique indique que les résultats moyens de l'IBC dans les collectivités inuites correspondaient en gros à ceux des collectivités des Premières Nations, mais demeuraient beaucoup plus bas que ceux des autres collectivités canadiennes. D'après ce graphique, la moyenne s'établissait respectivement à 28, 30 et 33 en 1996, 2001 et 2006 pour les collectivités inuites, à 27,5, 32 et 34 pour les collectivités des Premières nations et à 38, 41 et 49 pour les autres collectivités canadiennes.

Figure 4 : Proportion (en %) des groupes d'âge détenant un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur selon le sexe, le type (Autochtone en milieu urbain; Autochtone en milieu rural; Autochtone vivant dans une réserve), l'année, le groupe d'âge (20 à 24; 25 à 29)

Source : Fait à l'interne par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen à partir de données cumulatives du recensement canadien fournies par la Direction générale des politiques stratégiques, de la planification et de la recherche

Ce graphique compare les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires selon le sexe, le statut, l'année et le groupe d'âge.

Les groupes d'âge en question (20 24 et 25 29 ans) se présentent en segments le long de l'axe horizontal des x. Chaque ensemble de barres y représente une catégorie d'Autochtones (en milieu urbain, en milieu rural ou dans les réserves) selon le sexe, la population totale, l'année (1996, 2001 ou 2006) et le groupe d'âge. Les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires sont indiquées le long de l'axe vertical des y.

Dans le groupe d'âge 20 24 ans, environ 53 % des Autochtones en milieu urbain (52 % des hommes et 54 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 47 % des Autochtones en milieu rural (45 % des hommes et 49 % des femmes) et 34 % dans les réserves (32 % des hommes et 36 % des femmes).

En 2001, environ 58 % des Autochtones en milieu urbain (56 % des hommes et 59 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 53 % des Autochtones en milieu rural (49 % des hommes et 56 % des femmes) et 38 % dans les réserves (35 % des hommes et 41 % des femmes).

En 2006, environ 68 % des Autochtones en milieu urbain (65 % des hommes et 71 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 63 % des Autochtones en milieu rural (61 % des hommes et 65 % des femmes) et 39 % dans les réserves (36 % des hommes et 43 % des femmes).

Dans le groupe d'âge 25 29 ans, environ 68 % des Autochtones en milieu urbain (65 % des hommes et 71 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 51 % des Autochtones en milieu rural (45 % des hommes et 56 % des femmes) et 42 % dans les réserves (39 % des hommes et 44 % des femmes).

En 2001, environ 66 % des Autochtones en milieu urbain (63 % des hommes et 68 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 57 % des Autochtones en milieu rural (55 % des hommes et 61 % des femmes) et 46 % dans les réserves (44 % des hommes et 49 % des femmes).

En 2006, environ 75 % des Autochtones en milieu urbain (73 % des hommes et 77 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 76 % des Autochtones en milieu rural (74 % des hommes et 78 % des femmes) et 47 % dans les réserves (44 % des hommes et 51 % des femmes).

Figure 5 : Proportion (en %) des groupes d'âge détenant un diplôme d'études secondaires ou un diplôme de niveau supérieur selon le sexe, le type (non
Autochtone en milieu urbain; non Autochtone en milieu rural), l'année, le groupe
d'âge d'intérêt (20 à 24; 25 à 29)

Source : Fait à l'interne par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen à partir de données cumulatives du Recensement du Canada fournies par la Direction générale des politiques stratégiques, de la planification et de la recherche

Ce graphique compare les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires selon le sexe, le statut, l'année et le groupe d'âge.

Les groupes d'âge en question (20 24 et 25 29 ans) se présentent en segments le long de l'axe horizontal des x. Chaque ensemble de barres y représente une catégorie de non-Autochtones (en milieu urbain ou en milieu rural) selon le sexe, la population totale, l'année (1996, 2001 ou 2006) et le groupe d'âge. Les proportions de personnes ayant au minimum un diplôme d'études secondaires sont indiquées le long de l'axe vertical des y.

Dans le groupe d'âge 20 24 ans, environ 81 % des non-Autochtones en milieu urbain (79 % des hommes et 84 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 76 % des non-Autochtones en milieu rural (72 % des hommes et 81 % des femmes).

En 2001, environ 84 % des non-Autochtones en milieu urbain (81 % des hommes et 86 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 78 % des non-Autochtones en milieu rural (74 % des hommes et 83 % des femmes).

En 2006, environ 78 % des non-Autochtones en milieu urbain (76 % des hommes et 80 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 83 % des non-Autochtones en milieu rural (80 % des hommes et 87 % des femmes).

Dans le groupe d'âge 25 29 ans, environ 82 % des non-Autochtones en milieu urbain (80 % des hommes et 84 % des femmes) avaient au minimum un diplôme d'études secondaires en 1996 comparativement à environ 74 % des non-Autochtones en milieu rural (70 % des hommes et 78 % des femmes).

En 2001, environ 86 % des non-Autochtones en milieu urbain (85 % des hommes et 87 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 76 % des non-Autochtones en milieu rural (72 % des hommes et 81 % des femmes).

En 2006, environ 91 % des non-Autochtones en milieu urbain (89 % des hommes et 93 % des femmes) du groupe d'âge 20 24 ans avaient au minimum un diplôme d'études secondaires comparativement à environ 83 % des non-Autochtones en milieu rural (80 % des hommes et 86 % des femmes).

Selon la figure 1 de la section 3.1, les non‑Autochtones et les Autochtones vivant hors réserve obtiennent leur diplôme d'études secondaires ou tout diplôme d'études plus avancées à un plus jeune âge que les Autochtones vivant dans les réserves. Cette tendance s'illustre par de plus grandes augmentations des taux d'obtention de diplôme chez les Autochtones dans la vingtaine vivant dans les réserves que chez les non‑Autochtones et les Autochtones vivant hors réserve.

Bien que le taux d'obtention de diplôme soit considérablement différent entre les hommes autochtones et les femmes autochtones, que ce soit dans les réserves ou hors réserve, cette tendance semble concorder avec les tendances nationales observées chez les non‑Autochtones. Elle reflète cependant qu'on pourrait tenir compte davantage du sexe des élèves lorsqu'on évalue leurs besoins en éducation. Par exemple, on ignore si les causes de cet écart chez les Premières nations sont les mêmes que pour d'autres populations, ce qui signifie qu'il y aurait lieu d'examiner cette question de plus près dans l'évaluation sommative. En particulier, il faudrait s'adresser aux représentants de l'éducation des Premières nations pour obtenir de l'information sur les différences entre les sexes au sein des populations autochtones de façon à ce qu'elle soit analysée conjointement avec les études canadiennes sur les différences entre les sexes en matière de réussite scolaire en général.

Il importe aussi de noter que comme l'enveloppe de financement n'a presque pas changé au cours des 15 dernières années malgré l'augmentation constante du coût de l'éducation, toute hausse des taux d'obtention de diplôme illustre la capacité de maximiser les ressources à l'échelle locale, si modeste soit cette hausse dans les réserves. Toutefois, on ne dispose d'aucun chiffre pour étayer cette affirmation.

L'un des thèmes qui revenaient souvent dans les études examinées était la difficulté qu'ont tous les pays, que ce soit les États‑Unis, le Canada, l'Australie ou la Nouvelle‑Zélande, à faire en sorte que leurs élèves autochtones de niveau primaire et secondaire obtiennent des résultats scolaires positifs et significatifs. Tous les pays continuent d'être aux prises avec ce problème, et rien n'indique dans les études que l'un d'eux sache comment le régler. Il est évident que les mauvais résultats scolaires au niveau primaire et secondaire nuisent aux taux d'inscription aux études postsecondaires.

4.2 Démonstration de l'efficience et de l'efficacité

Il n'a pas été possible de mener une analyse économique ou une analyse coûts‑avantages dans le cadre de la présente étude en raison de sérieuses limites des données recueillies pendant la période étudiée, mais les problèmes d'efficience régulièrement signalés semblent viser principalement la mesure des besoins et la production de rapports. Plus particulièrement, et comme il est décrit plus en détail à la section 5.1, les données sont recueillies à l'échelle locale puis rapportées dans une certaine mesure à l'échelle régionale, mais elles ne sont pas entièrement épurées afin d'assurer des rapports uniformes à l'échelle nationale. Dans l'ensemble, même si les rapports faisaient souvent état des résultats attendus, ils portaient davantage sur les extrants, alors que les véritables rapports sur les résultats, insuffisants en nombre, n'étaient pas rationalisés ni intégrés à une base de données. Par conséquent, il est difficile d'avoir une bonne discussion sur l'efficience et/ou l'efficacité étant donné que les résultats ne correspondent pas clairement à des activités ou à des dépenses précises.

Par ailleurs, la méthode exacte suivie pour mesurer les besoins et les résultats des élèves varie selon les collectivités. Selon la grande majorité des informateurs clés, les exigences existantes en matière de rapports ne peuvent pas nous donner une bonne idée des résultats atteints dans le cadre des programmes d'AINC.

Rappelons que ce problème est présenté comme l'un des principaux risques stratégiques dans le RPPde 2009‑2010. Plus particulièrement, les risques stratégiques qui y sont nommés sont l'information insuffisante pour pouvoir évaluer le rendement des élèves et leur cheminement scolaire ainsi que les possibilités limitées pour les collectivités des Premières nations et les écoles provinciales de mobiliser leurs compétences et de partager leur savoir‑faire. Bien que les dossiers d'élaboration d'une stratégie de mesure du rendement et de mise en place d'un système de bases de données intégrées (Système d'information sur l'éducation) aient avancé, il y a encore beaucoup à faire pour améliorer davantage le rendement d'AINC en matière de collecte et d'analyse de données pertinentes.

L'évaluation sommative devra compter sur des ressources plus expertes et comporter une analyse approfondie de l'économie et des investissements dans l'éducation grâce à une contribution significative des représentants de l'éducation des Premières nations. Bien que certains principes de base de l'économie puissent être appliqués à une évaluation de l'éducation (l'amélioration de la numératie et de la littératie devrait favoriser l'augmentation des taux de croissance économique; les compétences et la formation devraient permettre de réduire le taux de chômage structurel; et une main‑d'œuvre plus qualifiée peut exiger des salaires plus élevés), ce genre d'analyse des investissements consentis directement à l'éducation des Premières nations exigera l'examen de nombreux autres facteurs plus complexes compte tenu des problèmes et des besoins propres à l'éducation des Premières nations (voir la section 5). De plus, comme dans toutes les analyses économiques des investissements consacrés à l'éducation, il est difficile d'isoler les liens de cause à effet en ce qui a trait aux investissements et à leurs résultats; d'ailleurs, les investissements dans l'éducation visent généralement des avantages à long terme, et leurs effets ne sont observables qu'après de nombreuses années.

L'évaluation visait à déterminer, éléments probants à l'appui, si les programmes d'éducation primaire et secondaire sont conçus de manière à ce que leurs activités, rôles et responsabilités soient clairs, de même qu'à savoir quelle proportion des activités et des résultats des programmes sont évalués. Il s'agissait en outre de relever les éléments attestant que le programme fonctionne de façon optimale pour assurer la réussite des élèves et produire des résultats proportionnels aux ressources fournies, ainsi qu'à relever les problèmes relatifs à l'administration des programmes.

Constatations

L'approche actuellement utilisée pour financer l'éducation des Premières nations n'est pas réaliste en regard des véritables coûts de l'éducation primaire et secondaire.

Également d'importance capitale est le fait que les régimes de déclaration des données recueillies par AINC qui existaient durant la période de l'étude n'ont pas permis d'évaluer adéquatement les résultats en fonction des investissements faits au titre du programme.

Beaucoup d'études donnent à penser qu'une approche de l'apprentissage élaborée par les Premières nations favoriserait la réussite des élèves du primaire et du secondaire dans les réserves.

5.1 Conception

5.1.1 Approche de financement

D'après certains informateurs clés, l'approche de financement est peut‑être efficace en théorie, mais dans la pratique, elle ne répond pas aux réalités contemporaines comme l'augmentation des coûts des programmes d'éducation et les salaires et avantages sociaux améliorés qu'on doit offrir pour recruter et conserver les enseignants. En outre, la plupart des répondants signalent que cette approche et l'affectation des fonds font abstraction du progrès technologique et du besoin d'avoir des services de soutien aux élèves, des programmes d'éducation coopératifs, des programmes de formation professionnelle, des bibliothèques, et des programmes adéquats sur le plan culturel et linguistique. Beaucoup d'intervenants clés disent également que l'éducation spéciale est nettement sous‑financée. Enfin, lorsqu'on leur a demandé de préciser quels besoins des élèves étaient négligés, tous ont, en premier lieu, mentionné les besoins en éducation spéciale.

Comme nous l'avons vu à la section 4.1, l'analyse des données donne à croire que les fonds sont affectés sur la foi de données périmées datant du milieu des années 1990. La présente analyse ne s'appuie pas sur un examen exhaustif des données sur les coûts régionaux pour chaque programme. Mais d'après les informateurs clés, le plafond annuel de deux pour cent appliqué aux augmentations du financement ne permet pas de suivre la réelle augmentation des coûts. Ils précisent en outre que l'augmentation annuelle des dépenses provinciales en éducation est souvent bien supérieure à deux pour cent et que, par conséquent, ce taux plafond constitue un obstacle comparable à ce qu'on observe dans les systèmes provinciaux. Également très important, dans son rapport de 2004, la vérificatrice générale concluait : « À l'heure actuelle, le Ministère ne sait pas si le financement octroyé aux Premières nations est suffisant pour assurer le respect des normes qu'il a fixées [p. ex. la comparabilité avec les provinces] en matière d'éducation, ni si les résultats obtenus, dans l'ensemble et à l'aide des différents modes de prestation des services, sont proportionnels aux ressources fournies ». La grande majorité des informateurs clés pensent que cette conclusion reste d'actualité.

5.1.2 Présentation de rapports

Les bénéficiaires doivent faire état de leurs dépenses liées à l'éducation, et les renseignements contenus dans leurs rapports sont stockés dans les bases de données d'AINC. Mais dans les faits, ces rapports ne sont pas examinés systématiquement. Une fois reçus, ils sont consignés et examinés, puis acceptés ou non. AINC peut retenir les fonds d'un programme non visé par des exigences de la loi quand des rapports n'ont pas été reçus ou ont été rejetés (à noter que l'éducation primaire et secondaire est un programme visé par des exigences légales). Après analyse de la base de données où sont consignés les rapports, on constate que des fonds pourraient être retenus en raison d'un rapport non reçu ou incomplet. Néanmoins, on n'a trouvé aucun élément attestant que les rapports font l'objet d'un examen systématique.

On a analysé un échantillon comptant 10 % des milliers de rapports des bénéficiaires contenus dans les bases de données sur les dépenses d'AINC. Il s'agissait d'un examen préliminaire des exigences concernant les rapports et du contenu des rapports, en particulier du volume d'information sur les résultats. La plupart sont rédigés dans un formulaire dans lequel une section est prévue pour un exposé descriptif des résultats. Dans cette section, on traite habituellement des résultats attendus d'une initiative donnée, mais il n'y a rien de précis sur les résultats atteints ou les changements produits. Autrement dit, dans la plupart des rapports, les résultats attendus sont indiqués, mais il n'y a rien qui ressemble à un bilan; au mieux, on trouve une évaluation subjective faisant état de résultats estimatifs.

Dans bien des cas, l'objet des sections des rapports est vague et mal défini. Il s'ensuit des réponses très hétéroclites et subjectives dont le sens reste souvent obscur. Dans ce contexte, il est très difficile de déterminer avec précision les résultats potentiels d'un programme et les fonds qui y ont été affectés, et d'être certain qu'on a bien répondu aux besoins des élèves, des enseignants, des parents et des collectivités.

Quant aux rapports sur les élèves, les données de la liste nominative font état des éléments suivants : nombre d'élèves par type d'établissement (administré par une bande, par la province ou par une entité privée), année scolaire, âge, région, bande ou région dont relève le financement; listes d'écoles selon le niveau (primaire ou secondaire); rapports sur les installations; rapports sur le transport; rapports sur les locaux; rapports concernant l'éducation spéciale; taux d'obtention de diplômes; et les données sur le décrochage (raison, région, type d'établissement et niveau scolaire). À noter qu'actuellement, les sommaires de la liste nominative ne présentent pas les différences entre les sexes, bien que cette information soit recueillie. Une analyse générale des données de la liste nominative sera intégrée à l'évaluation sommative qui sera produite une fois qu'on disposera des rapports et des synthèses qui sont en cours de rédaction. Toutefois, il y a déjà des éléments‑clés à retenir : le taux d'obtention de diplômes n'est pas tributaire de tendances particulières chez les élèves, comme la moyenne pondérée générale ou l'admission dans les établissements postsecondaires, et les données ne font pas état des décrocheurs qui font un retour aux études.

Cela dit, tout bien considéré, il y a un autre facteur clé, soit les effets des exigences redditionnelles sur la prise en charge de leur éducation par les Premières nations. Le problème consiste notamment à trouver les moyens d'honorer les obligations redditionnelles ayant trait au financement et de mesurer les résultats à l'aide d'un système rigoureux de gestion de l'information, sans brimer pour autant le contrôle opérationnel à l'échelle locale et tout en allégeant les exigences redditionnelles pour les Premières nations.

5.1.3 Approche des Premières nations en matière d'apprentissage

Les études sur le sujet indiquent qu'un peu partout dans le monde, les élèves autochtones ont de sérieuses difficultés à terminer leur cheminement scolaire régulier. On note que ces problèmes viennent principalement d'un système d'éducation qui, dans la majorité des cas, n'a jamais pris acte des caractéristiques culturelles uniques des élèves autochtones et des effets qu'exerce ce facteur culturel sur la manière dont ces élèves perçoivent les programmes et les contenus conventionnels et la manière dont ils y réagissent. C'est là une question fondamentale qui se pose partout dans le monde et qui s'ajoute aux enjeux proprement nationaux ou régionaux ayant aussi des effets attestés sur l'éducation des Autochtones.

Par exemple, les chercheurs s'entendent pour dire que l'inefficacité et l'inadéquation des programmes provinciaux appliqués dans les écoles des Premières nations constituent un obstacle majeur à la réussite scolaire. Beaucoup soutiennent que, par opposition aux programmes provinciaux que l'on tient tant à préserver, des programmes intégrant des contenus autochtones produiraient de meilleurs résultats. Toutes les écoles des Premières nations appliquent les programmes provinciaux au primaire comme au secondaire. Le problème réside dans le contenu de ces programmes, qui est sans véritable rapport avec les collectivités et les familles des élèves des Premières nations. Par conséquent, les élèves ne se reconnaissent pas dans la matière, d'où un manque d'intérêt pouvant mener au décrochage. En outre, d'aucuns avancent que les programmes provinciaux s'articulent autour des valeurs et des croyances propres à la classe moyenne, lesquelles sont étrangères, voire opposées, à celles des Premières nations. Pour une réflexion complémentaire, consulter : Mason (2008)[Note 33]; O'Sullivan et Goosney (2007)[Note 34]; Reyhner (1992)[Note 35]; Kehoe et Echols (1994)[Note 36]; et Kirkness (1999)[Note 37].

Ce que la recherche tend à montrer au juste, c'est l'importance d'intégrer des contenus culturels et des connaissances proprement autochtones dans des programmes du primaire et du secondaire qui soient révisés pour les élèves des Premières nations[Note 38],[Note 39]. Certains affirment en outre que les programmes provinciaux n'intègrent aucune connaissance autochtone et que, à l'exception d'ajouts préparés localement (et non testés), les contenus culturels autochtones (ou propres à une Première nation) sont totalement absents des programmes[Note 40]. L'étude de Lafrance (2000)[Note 41] sur le projet pilote d'Akwesasne sur les sciences et les mathématiques fournit un exemple de programme préparé localement. L'auteur de l'étude présente un modèle axé sur la culture des Premières nations, dans lequel les valeurs occidentales sont étudiées dans une perspective culturelle différente. Le projet pilote, qui propose d'enseigner la science dans une optique cognitive élargie et de resituer la pratique des sciences dans un cadre culturel propre aux Premières nations, a servi de modèle pour un cadre visant à augmenter la participation des Autochtones dans la conception des programmes scolaires pour les Premières nations (voir aussi Sutherland [2005][Note 42]).

L'importance accordée aux connaissances autochtones doit se refléter aussi bien dans le contenu des programmes que dans la reconnaissance de la valeur du bagage cognitif que les élèves des Premières nations acquièrent hors de l'école. Certains déplorent que le système d'éducation n'ait pas encore pris acte de la valeur des connaissances autochtones en tant que facteur favorisant la réussite de ces élèves (voir Battiste [2004][Note 43] et Swanson [2003][Note 44]).

Beaucoup d'informateurs clés proposent en outre que les systèmes d'éducation provinciaux adoptent une formule nouvelle s'inspirant des méthodes d'enseignement les plus efficaces auprès des élèves des Premières nations. Les écoles des Premières nations s'efforcent d'intégrer autant d'éléments culturels autochtones que possible, mais on note un manque d'expertise à cet égard et, dans la pratique, on connaît mal les modes d'apprentissage des élèves des Premières nations.

D'autre part, certaines études ont porté sur l'éducation en immersion. Par exemple, la Nouvelle‑Zélande est devenue la championne des programmes d'immersion culturelle et linguistique, surtout à la prématernelle et au primaire, en faisant ample usage de cette formule pour remédier aux problèmes scolaires des Maoris. D'abord accueillie avec scepticisme, l'immersion totale a fini par être bien reçue des Maoris. Bien qu'on n'ait pas pu mettre la main sur des statistiques d'éducation concernant cette initiative nationale, on sait que ce programme a été applaudi en Nouvelle‑Zélande et sur la scène internationale, et pour cause : il a considérablement amélioré les taux de rétention et la vitalité linguistique et culturelle chez les Maoris. La recherche sur le cas des Maoris attire l'attention sur un autre facteur clé : on ne saurait se contenter de traduire de l'anglais en langue maorie la matière prévue au programme régulier; il faut produire un contenu éducationnel proprement maori[Note 45].

Au Canada, les chercheurs appuient les programmes d'immersion linguistique, surtout en ce qui concerne les Inuits. Ces derniers, particulièrement dans le Nord du Québec, ont fait de grands progrès pour ce qui est d'élaborer ce type de programmes et de profiter de ses avantages (voir Patrick et Shearwood, 1999[Note 46], et Taylor et Wright, 2003[Note 47]).

5.2 Exécution

Depuis 1974, les bandes reçoivent un financement de l'AC d'AINC par l'intermédiaire des bureaux régionaux. Elles peuvent ensuite assurer directement la prestation de tous les programmes; le faire conjointement avec d'autres collectivités des Premières nations au sein d'un conseil tribal ou de district ou d'une organisation politique ou régie par un traité, ou encore conclure des ententes de prestation des services avec un gouvernement provincial ou municipal, des organismes publics, des entreprises privées ou des organisations non gouvernementales. Les sommes affectées varient, parfois beaucoup, d'une région à l'autre. L'équipe d'évaluation l'a constaté, AINC ne connaît guère les choix des différentes régions quant aux options énumérées ci‑dessus, car même si les bandes lui transmettent l'essentiel des données à ce sujet dans leurs rapports, ceux‑ci ne sont jamais analysés par AINC après réception. Il est donc difficile d'évaluer l'efficacité de ces différentes options par rapport aux besoins des élèves, ou l'incidence du choix de telle ou telle option sur le coût total d'un programme.

Les informateurs clés ne sont pas tous du même avis quant au caractère approprié de la formule actuelle de prestation des programmes. Deux grands problèmes ressortent, soit le besoin de soutien additionnel, par exemple dans le but de développer les capacités, et les problèmes de collecte de données qui empêchent de mieux connaître les besoins des élèves. Il reste que, tout bien considéré, étant donné que la prestation des programmes aux élèves des Premières nations relève de celles‑ci, il ne faut surtout pas oublier qu'à ce chapitre, toute concertation digne de ce nom doit passer par une participation réelle des spécialistes en éducation des Premières nations (une telle participation est prévue pour l'évaluation sommative).

Selon certaines sources, certains aspects de la prestation des programmes compteraient pour des facteurs déterminants de la réussite des élèves des Premières nations. On insiste notamment sur la participation des parents et de la collectivité. Ainsi, plusieurs signalent que la participation parentale, par son influence bénéfique sur les enfants, favorise la réussite scolaire. Les sources nous apprennent aussi qu'aux yeux des élèves, l'attitude des parents compte pour beaucoup dans la décision de ne pas décrocher. Mais il y a une condition : toujours selon les sources, la participation parentale ne devient un facteur positif qu'à condition de confier des responsabilités aux parents dans l'éducation de leurs enfants et de faire savoir aux parents que leurs besoins à cet égard seront entendus et qu'on donnera suite à leurs demandes. Autrement dit, ce n'est pas en se contentant de simples mesures visant la participation des parents qu'on garantira une amélioration des résultats scolaires. Il faut, au sein du système, confier aux parents des responsabilités qu'ils sont à même d'exercer, et disposer d'éléments mesurables attestant que les demandes des parents sont suivies de mesures efficaces de la part des responsables de l'éducation (pour une réflexion complémentaire, voir Fridl [1999][Note 48], Reyhner [1992][Note 49] et Timmons [2008][Note 50]).

D'autres études font ressortir l'importance de resserrer les liens entre les écoles et la collectivité afin d'améliorer les résultats scolaires. Les parents et les décideurs de la collectivité ont un rôle à jouer dans le milieu scolaire. Aussi les responsables de l'éducation doivent‑ils tout mettre en œuvre pour que parents et décideurs remplissent leurs rôles efficacement (voir Abgo [2003][Note 51], Kirkness [1999][Note 52] et Spence & White [2009][Note 53]).

De plus, les études insistent beaucoup sur la formation des enseignants, donnée comme un autre facteur clé de réussite scolaire. Bien des questions ont été soulevées à ce chapitre, notamment le manque de programmes rendant les enseignants aptes à mieux comprendre les traits culturels de leurs futurs élèves et à reconnaître la valeur de leurs acquis extrascolaires afin d'en tirer parti pour favoriser leur rendement. Dans l'ensemble, on constate par ailleurs une pénurie d'enseignants autochtones dans les écoles autochtones. On mentionne aussi l'importance pour les enseignants de s'impliquer davantage dans la collectivité de leurs élèves et auprès de ceux‑ci. Ce manque d'implication communautaire nuirait en effet à l'établissement de rapports mutuels entre enseignants et collectivités (voir Hayes [1990][Note 54], Mader [1999][Note 55] et Richards & Scott [2009][Note 56]). La formation des enseignants est liée à un autre enjeu important : le besoin d'une pédagogie axée sur les Autochtones. Car s'en remettre à une pédagogie non adaptée peut nuire énormément à l'apprentissage des enfants des Premières nations (voir Hebert, [2000][Note 57]; Hodgson‑Smith [2000][Note 58]; Kirkson [1999][Note 59]; Maina [1997][Note 60]; Orlowski [2008][Note 61]).

6.1 Conclusions

Comme nous l'avons précisé plus haut, la présente évaluation se veut un examen préliminaire de la pertinence et du rendement des programmes d'éducation primaire et secondaire et vise à préparer le terrain pour l'évaluation sommative qui commencera en 2010‑2011 et s'achèvera en 2011‑2012. Ainsi, les principales recommandations concernant l'orientation des programmes d'éducation ne seront formulées que dans cette évaluation sommative, une fois que l'étude aura été étoffée à partir des conclusions des spécialistes des Premières nations.

Bien qu'il reste beaucoup à analyser à partir des données du recensement et de la liste nominative, cette première évaluation, ainsi que les études précédentes et l'essentiel des commentaires des informateurs clés, indique que, sur le plan de la réussite scolaire, un important écart demeure entre les populations des réserves et les populations hors réserve et entre les Autochtones et les non‑Autochtones. Les données du recensement font état d'une amélioration générale quant à la scolarité des populations autochtones depuis l'an 2000, mais on fait du sur‑place dans les réserves. Si on continue de s'interroger sur ces tendances, c'est surtout parce les actuels systèmes de données d'AINC, dont sont extraites les données du recensement canadien, ne permettent pas de cerner les facteurs à l'origine de cette stagnation. Par exemple, on ne sait pas si elle peut s'expliquer par la faiblesse des taux de réussite, par le départ d'élèves vers l'extérieur des réserves ou par une combinaison des deux.

De plus en plus d'études plaident en faveur d'un programme fait sur mesure pour le contexte culturel des Premières nations. Un tel programme serait la clef d'un meilleur rendement scolaire. En outre, d'après les intervenants rencontrés en entrevue et les sources consultées, le financement doit suivre les besoins si on veut améliorer le rendement scolaire, et tout indique que les besoins financiers sont de beaucoup supérieurs aux ressources disponibles dans les écoles des Premières nations du Canada.

Les informateurs clés ont insisté sur la confusion quant à la répartition des rôles et des responsabilités entre les Premières nations et le gouvernement du Canada. À lumière des commentaires additionnels des Premières nations que renfermera l'évaluation sommative, nous saurons davantage dans quels domaines on pourra clarifier les rôles et les responsabilités d'AINC, sans perdre de vue les principes de la prise en charge de leur éducation par les Premières nations.

Enfin, la présente évaluation a mis en évidence d'importantes lacunes dans les systèmes de collecte des données d'AINC et dans la gestion de ces données. AINC doit s'assurer que son système d'information sur l'éducation permette un suivi systématique des données sur les dépenses qui présentent des liens évidents avec la conception et les résultats des programmes. Vu les responsabilités qui incombent aux Premières nations dans le domaine de l'enseignement, AINC devra leur demander de participer activement à ce dossier.

6.2 Recommandations

Compte tenu des conclusions précédentes, il est recommandé que :

1. AINC, avec les commentaires significatifs des représentants d'éducation des Premières nations, examine des possibilités quant à son approche à la subvention afin de mieux utiliser les ressources et d'atteindre les résultats visés, tout en conservant les principes de la prise en charge de leur éducation par les Premières nations;
   
   
2. AINC s'assure qu'il analyse de façon approfondie l'information recueillie à l'aide de la liste nominative, qui sert à surveiller les résultats des élèves, afin d'optimiser sa capacité de produire des rapports significatifs sur les résultats;
   
   
3. AINC veille à ce que sa nouvelle approche de collecte des données permette la mise en correspondance de données sur les dépenses et les résultats, ainsi que leur exploitation systématique; et
   
   
4. AINC clarifie, avec la contribution significative des représentants de l'éducation des Premières nations, ses rôles et ses responsabilités tout en gardant à l'esprit l'obligation qu'il a de faire rapport des résultats à la population canadienne.