Archivée - Évaluation du Programme d'aide au revenu

En vertu de la politique fédérale sur les paiements de transfert, il faut renouveler tous les cinq ans les modalités des programmes fédéraux sur les paiements de transfert. À l'heure actuelle, l'exécution du Programme d'aide au revenu et de deux autres programmes sociaux (Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants et Programme d'aide à la vie autonome) relève d'une autorisation provisoire, qui doit être renouvelée d'ici le 31 mars 2008. La réalisation d'une évaluation sommative de chaque programme est l'une des conditions du renouvellement.

L'évaluation du Programme d'aide au revenu porte sur les activités de programme de 1997-1998 jusqu'en 2005-2006 inclusivement et se centre sur les mesures actives et les solutions de rechange au programme actuel pour réduire la dépendance à l'égard de l'aide sociale dans les réserves et favoriser l'intégration des prestataires de l'aide au revenu au marché du travail.

1.1 Contexte

Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) affecte environ 1,3 milliard de dollars par année aux programmes sociaux destinés aux particuliers et aux familles des Premières nations vivant dans une réserve, soit le Programme d'aide au revenu, le Programme d'aide à la vie autonome, le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants, les Services à l'enfance et à la famille des Premières nations et le Programme pour la prévention de la violence familiale.

Les lois provinciales sur les programmes sociaux s'appliquent à tous les résidants de la province, y compris aux personnes vivant dans une réserve. Le gouvernement fédéral a pour politique d'offrir aux résidants des réserves des services sociaux et d'aide au revenu [Note 1] qui respectent les normes provinciales et sont sensiblement comparables aux services fournis aux membres d'autres collectivités.

Le Programme d'aide au revenu est une mesure de dernier recours axée sur les besoins fondamentaux (nourriture, vêtements et logement), les besoins spéciaux et le soutien des activités préalables à l'emploi. Dans le cadre du programme, du financement est aussi offert aux Premières nations et à d'autres organisations pour la prestation de programme.

Du point de vue des dépenses, le Programme d'aide au revenu est le plus vaste programme de développement social et se classe au troisième rang des sous-activités de l'architecture des activités de programme d'AINC (sur 54 sous-activités). Il s'agit aussi du quatrième programme d'aide sociale en importance au pays. En 2005-2006, les transferts se sont élevés à 682 millions de dollars : environ 90 p. 100 de cette somme a été affectée à la prestation de services de base à quelque 150 000 personnes, dans 630 collectivités des Premières nations.

Depuis les années 1950, le Ministère participe au financement et à la prestation de l'aide au revenu dans les réserves. En 1964, le Conseil du Trésor a autorisé AINC à administrer l'aide au revenu selon les taux et critères d'admissibilité provinciaux et territoriaux. Au cours des années 1980, le gouvernement fédéral a mené des négociations avec les provinces et territoires pour que les programmes d'aide au revenu soient gérés par les administrations locales des Premières nations.

À la fin des années 1990, les provinces et territoires ont amorcé la restructuration de leurs programmes d'aide au revenu, ce qui a été généralement désigné comme la « réforme du bien-être social ». Les changements subséquents ont eu des répercussions sur les programmes d'aide au revenu offerts dans les réserves, étant donné leur lien étroit avec les programmes provinciaux et territoriaux.

• En 1996, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) a remplacé le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). En vertu du RAPC, le gouvernement fédéral partageait à parts égales le coût des services sociaux et d'aide au revenu avec les provinces et territoires [Note 2] Dans le cadre du TCSPS, le gouvernement fixe plutôt un montant de financement pour chaque province ou territoire en vue de la prestation des services de santé, des programmes d'enseignement postsecondaire et des services sociaux et d'aide au revenu.
  
  La nouvelle entente de financement a modifié les incitatifs des provinces et des territoires à l'égard des dépenses en matière d'aide au revenu. Le TCSPS a éliminé les conditions des programmes de bien-être social établies en vertu du RAPC, à l'exception du critère de résidence, selon lequel les gouvernements doivent fournir de l'aide au revenu à tous, peu importe la période de résidence dans leur province ou territoire. L'aspect « non conditionnel » du TCSPS offre aux provinces et aux territoires une souplesse accrue pour tester des modèles et des politiques, mener des réformes du bien-être social et adapter ou rajuster les programmes.
• Subséquemment, les provinces ont réduit ou gelé les taux, resserré les critères d'admissibilité et mis en place des programmes de transition de l'aide sociale au marché du travail, dans une volonté de réduire le nombre de cas et les dépenses de programme. Elles se sont aussi montrées de plus en plus intéressées à mettre en ouvre une réforme du bien-être social fondée sur la prise de « mesures actives ».
  
  La prise de mesures actives vise à encourager les prestataires de l'aide au revenu à accroître leur autosuffisance par le travail. Ces mesures comprennent notamment la motivation, le counselling, le perfectionnement des études, la formation professionnelle, les techniques de recherche d'emploi, le placement subventionné de travailleurs et les services de garde. [Note 3] Les mesures actives peuvent aussi inclure la transformation des processus institutionnels. Les plus communes sont l'intégration des programmes de counselling, d'éducation et de soutien à l'emploi au sein d'un même bureau (la « gestion de cas » et la prestation de type « guichet unique » sont des approches courantes). Au contraire, les mesures passives consistent à tout simplement accorder des prestations d'aide au revenu aux personnes qui répondent aux critères sur le revenu et la structure familiale.
  
  Le déclin important du nombre de personnes recevant des prestations d'aide sociale est attribuable à la fois à la prise de mesures strictes, à l'amélioration des services d'emploi et de formation (souvent associée à la prise de mesures actives) et à la croissance économique du Canada.
  
  À l'exception des réductions de taux imposées par AINC aux Premières nations vivant dans une province ayant réduit ses taux, ces tendances n'ont pas touché la plupart des Premières nations et le recours au soutien du revenu n'a pas diminué dans ces collectivités.
• Au Ministère, les réductions de taux effectuées dans les années 1990 ont entraîné une diminution du budget affecté à l'aide au revenu. Les fonds épargnés étaient plutôt réaffectés à d'autres programmes.
• En 1997, les hausses budgétaires d'AINC pour les services de base comme l'aide au revenu ont été limitées à 2 p. 100 par année. Pendant quelques années, le Ministère a disposé d'assez de fonds pour répondre aux demandes liées au Programme d'aide au revenu. Toutefois, au cours des dernières années, les provinces et territoires ont augmenté les taux de base ou apporté des améliorations aux programmes : étant donné son budget, AINC n'est pas parvenu à suivre le rythme.
• En 1998, la Commission royale sur les peuples autochtones a constaté le besoin de mettre en ouvre une réforme de l'aide au revenu. En réaction, le gouvernement fédéral a présenté le document Rassembler nos forces : le plan d'action du Canada pour les questions autochtones et s'est engagé à mener un projet de réforme de la sécurité du revenu, pour explorer les changements à apporter à l'aide au revenu.
• Ainsi, en 1998, AINC a amorcé une réforme de la sécurité du revenu, initiative d'une durée de cinq ans dont le budget annuel de 15 millions de dollars visait à soutenir la restructuration du cadre national de soutien du revenu et la mise en ouvre et l'évaluation de projets pilotes. La réforme avait pour objectif de définir des approches novatrices pour remplacer la prestation passive de l'aide au revenu par un programme d'intervention directe offrant un soutien du revenu tout en favorisant l'accès au perfectionnement des compétences, à la formation et à l'emploi. Les travaux de recherche et d'évaluation liés au projet de réforme ont guidé le renouvellement subséquent des programmes.
• En 2003, AINC a obtenu l'autorisation de prendre des mesures actives. Aucun changement n'a toutefois été apporté relativement à la conception et à la prestation du programme et le Ministère n'a pas pu compter sur des ressources additionnelles. Depuis, des travaux sont en cours pour mettre en ouvre les mesures actives. De nombreux groupes ont poursuivi les travaux amorcés dans le cadre de la réforme. Par le truchement du Projet d'infrastructure de gestion des programmes de développement social, AINC a financé des projets visant à améliorer la gestion locale des programmes sociaux. En Colombie-Britannique, le Ministère a permis la réaffectation de fonds au profit du Projet d'aide à la formation et à l'emploi. Les efforts récemment déployés en matière de renouvellement de programme se centraient aussi sur la prise de mesures actives.

Le Secteur de la vérification et de l'évaluation est responsable de l'évaluation du Programme d'aide au revenu et du Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants. Il a fait appel aux services de Goss Gilroy Inc. pour mener les travaux de recherche en évaluation. Bien que le présent rapport porte principalement sur le Programme d'aide au revenu, on y établit des liens avec le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants. Ce dernier programme fait partie de l'initiative fédérale-provinciale-territoriale de Prestation nationale pour enfants, qui vise à réduire la pauvreté et à favoriser la participation au marché du travail. Une évaluation distincte du Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants des Premières nations a été réalisée. En outre, la Direction générale de la politique sociale et des programmes a mené son propre examen du Programme d'aide à la vie autonome. [Note 4]

2.1 Prestation du Programme d'aide au revenu

Selon les plus récentes modalités (2003) du Programme d'aide au revenu, qui sont les mêmes que celles du Programme d'aide à la vie autonome, l'objectif du programme est le suivant :

« [F]ournir une aide financière aux personnes démunies qui habitent dans les réserves indiennes afin de : 1) satisfaire à leurs besoins quotidiens de base; et, 2) fournir des programmes de soutien sociaux aux personnes atteintes d'incapacités, de maladies chroniques ainsi qu'aux personnes handicapées qui satisfont à leurs besoins à un degré raisonnablement comparable à celui en vigueur dans la province ou le territoire où elles habitent. Les résultats prévus sont les suivants : réduire l'adversité, maintenir l'indépendance fonctionnelle et atteindre un degré de bien-être raisonnablement comparable à celui en vigueur dans la province ou le territoire où elles habitent. »

Les pratiques opérationnelles d'AINC pour la prestation de l'aide au revenu se sont fondées sur un ensemble de décisions stratégiques allant d'un soutien direct aux prestataires à une aide de gouvernement à gouvernement pour habiliter les Premières nations à assumer la responsabilité de l'aide au revenu. Jusque dans les années 1980, l'objectif principal était d'assurer une comparabilité raisonnable avec les programmes provinciaux par la conclusion d'ententes bilatérales fédérales-provinciales. Toutefois, seules l'Ontario et l'Alberta ont signé de telles ententes. [Note 5]

À l'heure actuelle, en ce qui concerne l'aide au revenu, AINC se charge principalement d'offrir du financement aux Premières nations ou à d'autres fournisseurs de services, comme les provinces, qui à leur tour assurent la prestation de programmes et de services aux membres de la collectivité. Le Ministère fournit aussi une orientation stratégique sur le programme et est responsable d'assurer un suivi. Il exige que les Premières nations lui soumettent des rapports sur les dépenses effectuées dans le cadre du programme et le nombre de prestataires.

En 2005-2006, quelque 536 Premières nations (95 p. 100 des 567 bandes admissibles) ont assuré la prestation du programme. Les partenaires engagés dans la prestation sont surtout les Premières nations (par l'entremise du chef et des conseillers). Ces dernières peuvent décider de partager la prestation des services avec d'autres collectivités ou organisations des Premières nations ou de conclure un marché de services avec des organismes provinciaux, municipaux ou non gouvernementaux.

Parmi les autres intervenants clés participant à la prestation du Programme d'aide au revenu, on compte les organisations nationales et régionales des Premières nations, d'autres programmes d'AINC, divers ministères fédéraux, en particulier Santé Canada (soins continus) et Ressources humaines et Développement social Canada (marché du travail), et les gouvernements provinciaux et territoriaux. AINC a travaillé étroitement avec ses partenaires des Premières nations, du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires par le truchement de divers mécanismes de collaboration.

La prestation diffère d'une région à l'autre, selon les normes provinciales et, s'il y a lieu, les ententes fédérales-provinciales-territoriales. Voici quelques-unes des différences :

• Par suite de l'entente conclue en 1965 entre l'Ontario et le gouvernement du Canada, la province est responsable de la prestation de l'aide au revenu aux membres des Premières nations vivant dans une réserve. [Note 6]
• En Colombie-Britannique, depuis 2004, la Société de développement social autochtone aide le Ministère à soutenir les intervenants de première ligne du Programme d'aide au revenu. La Société est un organisme à but non lucratif qui offre de l'aide aux collectivités des Premières nations de la Colombie-Britannique dans le domaine du développement social.
• Au Québec, par suite de l'entente sur la sécurité du revenu conclue en 2003 entre AINC et les Premières nations de la province, le Bureau de développement social des Premières nations du Québec a été créé. Le Bureau offre des services de soutien à de nombreuses collectivités.
• Au Yukon, on considère que tous les membres des Premières nations vivent dans une réserve. Le bureau régional d'AINC offre directement le programme, sauf aux Premières nations autonomes, qui reçoivent du financement par le truchement de leurs ententes de transfert financier.

Il existe aussi d'autres différences régionales, en partie en raison des facteurs suivants :

• Mesure dans laquelle les collectivités des Premières nations d'une province ont accepté de s'allier dans leur dialogue avec AINC et d'autres ministères;
• Importance des partenariats établis entre la région d'AINC, le gouvernement provincial et d'autres ministères du gouvernement fédéral présents dans la région;
• Type d'entente de financement de la région et approche choisie pour assurer un suivi.

 

2.2 Structure de financement du programme

Le Programme d'aide au revenu comporte quatre volets de financement :

• Besoins fondamentaux - Aide financière pour répondre aux besoins liés à l'alimentation, aux vêtements et au logement;
• Besoins spéciaux - Aide financière pour répondre aux besoins spéciaux en matière de biens et de services qui sont essentiels au bien-être physique et social des prestataires, mais ne font pas partie des besoins fondamentaux (p. ex. régime alimentaire spécial);
• Soutien des activités précédant l'emploi - Aide financière pour soutenir la réalisation d'activités comme le counselling, l'acquisition de connaissances élémentaires ou essentielles et le transfert des prestations d'aide au revenu aux projets de formation et d'expérience au travail;
• Prestation de services - Aide financière versée à l'administrateur d'une Première nation, p. ex. au conseil tribal, au chef et aux conseillers ou à la province ou au territoire pour assumer le coût de la prestation de services.

Les trois premiers volets respectent les exigences fixées par les provinces et territoires et sont assujettis aux changements liés aux prestations et aux taux. Le dernier volet est établi par AINC.

Les Premières nations reçoivent du financement selon les modalités de l'un des deux types d'ententes de financement suivants :

• Entente globale de financement : Entente de financement d'une durée d'un an conclue avec un prestataire admissible. L'aide au revenu est alors fournie dans le cadre d'un « régime de remboursement des dépenses véritablement engagées » [Note 7] et le prestataire reçoit les fonds par le truchement d'une entente de contribution (ou, rarement, par le truchement de subventions). [Note 8]
• Entente de financement Canada-Premières nations : Entente globale de financement conclue entre AINC et une Première nation pour une période allant jusqu'à cinq ans, qui comporte une série de modalités communes dans la partie principale. Une telle entente est plus souple qu'une entente globale de financement et permet une planification à long terme. Elle définit les normes minimales applicables à un cadre de responsabilisation local permettant aux prestataires d'obtenir des pouvoirs accrus relativement à la conception et à l'exécution des programmes et à la gestion financière. Les Premières nations peuvent décider de la façon dont les fonds seront investis et restructurer les programmes en fonction de leurs besoins, dans la mesure où certaines exigences minimales liées à la prestation sont respectées. Le financement est fixe et se fonde sur les montants établis au début de l'entente.

Pour la prestation de services, le financement par formule préétablie se base en grande partie sur la taille de la population des réserves, et non sur les taux de dépendance à l'égard de l'aide au revenu.

La présente section vise à décrire l'approche et la méthodologie adoptées pour l'évaluation.

3.1 Objectifs de l'évaluation et questions posées

En juin 2007, le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation a approuvé le cadre de référence d'une évaluation sommative et demandé que le projet se termine d'ici la fin du mois d'octobre 2007, afin que l'on puisse se fonder sur les résultats pour orienter le processus de renouvellement de programme.

L'évaluation du Programme d'aide au revenu visait à déterminer la pertinence et l'efficacité du programme et à proposer, au besoin, la modification de la structure de programme, pour assurer un meilleur service aux prestataires de l'aide au revenu, les aider à intégrer ou à réintégrer le marché du travail et diminuer les dépenses. L'évaluation se centrait sur les mesures actives. Le cadre de référence comportait les questions suivantes :

• En quoi consiste le Programme d'aide au revenu d'AINC dans chaque province? Dans quelle mesure le programme est-il parvenu à aider les personnes en mesure de travailler à s'affranchir de l'aide au revenu et à soutenir les personnes faisant face à de nombreux obstacles les empêchant de travailler?
• Que fait chaque province à l'égard de l'aide au revenu et de la prise de mesures actives? Quelles constatations se dégagent des études et autres travaux menés à l'échelle provinciale (vérifications, évaluations, examens, études internes, etc.) concernant les forces et faiblesses de la stratégie actuelle?
• Quelles informations trouve-t-on dans la documentation en ce qui concerne les programmes axés sur des mesures actives (en particulier les répercussions de tels programmes sur le coût de l'aide au revenu et les prestataires)?
• Sur la base des recherches effectuées, quel modèle axé sur les mesures actives conviendrait le mieux au Programme d'aide au revenu d'AINC, en tenant compte des besoins des collectivités des Premières nations, de leur emplacement géographique et de leur accès aux autres programmes?
• Si des changements sont apportés au Programme d'aide au revenu, quelles activités de suivi le Ministère devrait-il mener pendant la mise en ouvre?
• Quels sont les facteurs clés de la diminution de la dépendance à l'égard de l'aide sociale dans les réserves?

 

3.2 Méthodologie

L'évaluation comprenait les étapes de recherche suivantes :

• Analyse documentaire - Examen de publications spécialisées internationales présentant les types d'initiatives susceptibles d'aider les prestataires de l'aide au revenu à intégrer ou à réintégrer le marché du travail et donnant un aperçu du degré d'applicabilité des initiatives aux particuliers et aux familles des Premières nations vivant dans une réserve.
• Étude des documents - Examen de certains documents de référence, p. ex. :
  • Données et documents d'AINC concernant le Programme d'aide au revenu et le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants;
  • Revue d'autres études sur les programmes d'aide au revenu, y compris l'étude sur les mesures actives d'AINC (2007);
  • Examen du Programme d'aide à la vie autonome, en ce qui concerne les prestataires de l'aide au revenu qui sont handicapés;
  • Études clés des provinces, des territoires, du gouvernement fédéral ou des Premières nations (examens, évaluations, vérifications, etc.) concernant l'aide au revenu, le bien-être social ou la réforme de la sécurité du revenu;
  • Études se rapportant à d'autres programmes fédéraux destinés aux Premières nations des réserves, en particulier les programmes visant à aider les individus à intégrer le marché du travail et à y demeurer (il fallait aussi évaluer si ces programmes complètent ou chevauchent le Programme d'aide au revenu et le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants).
• Analyse des données administratives - A nalyse des données de programme et des bases de données administratives liées à l'aide au revenu. Lors de leur passage dans les régions, les évaluateurs ont aussi obtenu des données administratives, à des fins d'analyse (fournies par les représentants régionaux).
• Entrevue des principaux répondants - Réalisation de 85 entrevues directes [Note 9] avec plusieurs groupes :
  • Gestionnaires de l'administration centrale d'AINC et représentants nationaux d'autres ministères fédéraux (n=8);
  • Représentants des bureaux régionaux d'AINC de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l'Ontario, du Québec et des provinces de l'Atlantique (n=28);
  • Représentants d'autres ministères fédéraux (n=5) et d'organisations autochtones (n=8) rencontrés par les évaluateurs lors de la visite des régions;
  • Représentants des gouvernements provinciaux (n=33); [Note 10]
  • Représentants des gouvernements territoriaux (n=3). [Note 11]
• Visite des lieux / études de cas - Réalisation de trois études de cas dans des collectivités des Premières nations pour évaluer la façon dont le Programme d'aide au revenu et le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants du Ministère favorisent la transition entre l'aide sociale et le marché du travail. Les études ont eu lieu à trois endroits : Tsuu T'ina (Alberta), Tsawwassen (Colombie-Britannique) et Carry the Kettle (Saskatchewan). Lors des visites, les évaluateurs ont examiné les documents accessibles et discuté avec les représentants d'AINC et des Premières nations.
  
  Les régions d'AINC ont aussi proposé la réalisation d'études de cas par téléphone dans quelques collectivités isolées du Nord de la Saskatchewan et du Québec et la visite d'une collectivité de l'Ontario. Bien que les collectivités se soient montrées prêtes à participer, compte tenu de l'échéancier de l'évaluation, il n'a pas été possible de faire d'autres études de cas. L'évaluation a cependant porté sur des études de cas existantes, produites à l'occasion de l'étude sur les mesures actives d'aide au revenu, de 2007 [Note 12] (vingt-cinq études de cas menées parallèlement à l'évaluation dans des collectivités des Premières nations), et de l'examen des projets pilotes de la réforme de la sécurité du revenu, de 2002 (quinze études de cas pertinentes).

 

3.3 Limites de la recherche

Voici les limites de la démarche de recherche :

• Il fallait réaliser l'évaluation rapidement. Par conséquent, on a tenu compte de cette exigence en établissant la méthodologie et eu recours à des travaux existants, dans la mesure du possible.
• Les données de programme d'AINC sont partielles et peu fiables relativement aux particularités des prestataires de l'aide au revenu et aux résultats. L'évaluation n'a donc pas pu porter sur l'efficacité des organisations des Premières nations et des services qu'elles offrent.
• La recherche a mis l'accent sur les clients considérés comme aptes au travail à court ou à long terme. Elle n'a pas porté sur les besoins des prestataires handicapés, notamment parce que le Ministère a mené au même moment un examen du Programme d'aide à la vie autonome, qui cible les personnes handicapées.
• Plusieurs questions ont été soulevées qui ne s'inscrivaient pas dans le cadre de référence de l'étude et étaient difficiles à explorer dans un court délai (elles sont donc examinées de façon peu approfondie). Il a notamment été question des allocations pour le logement, des modèles de prestation de services, de la qualité de l'éducation dans les réserves et de ses répercussions sur l'aptitude à l'emploi des prestataires de l'aide au revenu et de l'influence des attitudes à l'égard de la dépendance continue par rapport à l'aide au revenu.

La présente section est un résumé des principaux résultats de l'évaluation du Programme d'aide au revenu.

4.1 Profil socioéconomique des populations vivant dans les réserves

L'analyse documentaire a mis en évidence un éventail de facteurs socioéconomiques dans les réserves qui peuvent avoir un effet sur la dépendance à l'aide sociale. Le tableau n^o 1 montre des cas de comparaison entre les Indiens inscrits vivant dans une réserve et les autres Canadiens.

• La participation au marché du travail est plus faible dans les réserves que dans le reste du pays.
• Les écarts dans les taux de chômage sont considérables.
• Il y a un important fossé entre le revenu d'emploi moyen des Indiens inscrits vivant dans une réserve et celui des autres Canadiens.
• La mesure moyenne du bien-être communautaire dans les collectivités des Premières nations est de 0,66, tandis qu'il est de 0,81 dans les autres collectivités canadiennes. Les mesures du bien-être général ont pour objet de comprendre la nature des conditions de vie des Autochtones. L'une de ces mesures est l'indice du bien-être des collectivités (IBC), qui utilise le niveau d'alphabétisme fonctionnel, le niveau d'études postsecondaires, le niveau d'activité de la main- d'ouvre, le taux d'emploi, la qualité des logements, le nombre de logements et le niveau de revenu. L'échelle est normalisée; son plafond est fixé à un et son seuil, à zéro.
• Les membres des collectivités des Premières nations sont presque deux fois plus susceptibles de ne pas avoir de diplôme d'études secondaires (59 p. 100 contre 30,8 p. 100).
• La structure démographique des Premières nations contribue aux obstacles à la participation au marché du travail. Les collectivités des Premières nations sont sensiblement plus jeunes que les autres : en effet, 46,7 p. 100 des membres des collectivités des Premières nations ont moins de 20 ans, tandis que 25 p. 100 seulement des membres des autres collectivités canadiennes appartiennent à ce groupe d'âges. La monoparentalité est également beaucoup plus répandue dans les collectivités des Premières nations (8,8 p. 100 contre 4,3 p. 100).

Vingt pour cent des membres des Premières nations vivent dans des régions isolées ou éloignées qui ne sont pas facilement accessibles et qui n'offrent qu'un petit nombre d'occasions d'emploi. Bon nombre des collectivités des Premières nations qui présentent un IBC inférieur à la moyenne, où les taux de dépendance à l'aide sociale dans les réserves sont les plus élevés, se situent dans des régions isolées, surtout au Manitoba, en Saskatchewan, en Alberta et dans le Nord de l'Ontario.

Tableau n^o 1 : Comparaison entre les populations autochtone et non autochtone

Remarques : Les mesures marquées du symbole ? incluent les Indiens inscrits qui vivent dans une réserve et ceux qui vivent hors réserve. Les autres mesures incluent seulement les Autochtones qui vivent dans une réserve.

Sources : Calculs de la Société de recherche sociale appliquée (SRSA) de Statistique Canada, Totalisations du recensement de 2001, Beavon (2007), Cooke, Beavon et McHardy (2004), Hull (2006), Affaires indiennes et du Nord Canada (2005), McDonald (1999), McHardy et O'Sullivan (2004).

 

4.2 Taux de dépendance dans les réserves

En 2005-2006, le taux moyen de dépendance [Note 13] dans les réserves s'élevait à 36 p. 100, tandis qu'il n'était que de 5,5 p. 100 pour l'ensemble du pays.

Le tableau n^o 2 intègre les données sur l'aide au revenu (AR) [Note 14] en un tableau pour l'ensemble du pays; il montre que tandis que la population d'Indiens inscrits et le nombre de cas, c.-à-d. le nombre de prestataires, ont constamment augmenté de 1996-1997 à 2005-2006, le nombre mensuel moyen de bénéficiaires [Note 15] n'a pas suivi la même tendance. [Note 16] En effet, le taux de dépendance global a diminué au cours de cette période.

Tableau n^o 2 - Données sur l'aide au revenu dans les réserves pour 1996-1997 à 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC, extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007. Les données de la dernière colonne (*) proviennent de données sur un compte public pour une activité du programme de développement social.

Le nombre total de bénéficiaires est passé de 152 746 en 1996-1997 à 157 562 en 2005-2006, ce qui représente une hausse d'environ 4 p. 100. Le nombre de prestataires ou de cas est toutefois passé de 68 790 à 80 905, ce qui représente une hausse d'environ 20 p. 100. Plus particulièrement, le nombre de prestataires célibataires a augmenté de façon constante, passant de 38 086 en 1997-1998 à 47 007 en 2005-2006. La hausse du nombre total de prestataires de l'aide au revenu pour cette période est presque entièrement attribuable aux nouveaux prestataires célibataires.

Au cours de la même période, le taux de dépendance estimatif a diminué presque chaque année, passant de 41,4 p. 100 en 1996-1997 à 34,1 p. 100 en 2003-2004. Après cette période, il s'est produit une légère hausse : le taux a atteint 36 p. 100 en 2005-2006.

Variations régionales et communautaires du nombre de cas et de bénéficiaires

La figure n^o 1 montre qu'au niveau régional, c'est dans le Canada atlantique que les taux de dépendance sont les plus élevés. Les autres régions qui présentent des taux de dépendance importants sont la Saskatchewan et le Manitoba. Par ailleurs, c'est au Québec et en Ontario que les taux de dépendance sont les plus faibles. [Note 17]

FIGURE n^o 1

Taux de dépendance à l'aide sociale
dans les réserves, par région,
en 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la
gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007.

Les tendances régionales masquent une importante variation dans les taux de dépendance d'une collectivité à l'autre dans chacune des régions. Ainsi, selon les données, pour certaines collectivités situées près des centres urbains, les taux de dépendance avoisinent la moyenne canadienne. Dans d'autres collectivités, on constate des taux très élevés de dépendance chronique et de dépendance transmise d'une génération à l'autre.

Les tableaux n^os 3 et 4 fournissent la répartition des nombres de cas et de bénéficiaires régionaux. Au Manitoba, en Saskatchewan et en Ontario, le nombre total mensuel moyen des prestataires et bénéficiaires a augmenté au cours de la période de 1996-1997 à 2005-2006. Le nombre de bénéficiaires a diminué en Colombie-Britannique, mais le nombre de prestataires a légèrement augmenté. En Alberta, le nombre de bénéficiaires est resté inchangé, mais le nombre de prestataires a augmenté. Enfin, au Yukon et au Québec, le nombre de prestataires et le nombre de bénéficiaires ont tous deux diminué.

Le Manitoba et la Saskatchewan présentent les nombres les plus élevés de prestataires et de bénéficiaires et les plus fortes hausses au cours de cette période, lesquelles sont en partie attribuables au fait que les collectivités sont situées dans des régions rurales et éloignées offrant peu d'avenues de développement économique.

Tableau n^o 3 - Nombre mensuel moyen de cas d'aide au revenu (prestataires) dans les réserves, par région, pour la période de 1996-1997 à 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007.

Tableau n^o 4 - Nombre mensuel moyen de bénéficiaires de l'aide au revenu dans les réserves, par région, pour la période de 1996-1997 à 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007.

Employabilité des prestataires de l'aide au revenu

Les Premières nations et les autres fournisseurs de services établissent le nombre de clients employables au moyen des définitions des provinces et territoires. Les données sont incomplètes et fournissent peu de renseignements sur la mesure dans laquelle les prestataires de l'aide au revenu sont prêts à travailler ainsi que sur leurs emplois antérieurs, leurs antécédents de dépendance à l'aide sociale, leur sexe, leur âge, le niveau de scolarisation, etc. En règle générale, les données fournissent une indication de la proportion des prestataires qui sont potentiellement aptes ou inaptes au travail.

Pour l'exercice 2005-2006, les données administratives d'AINC indiquent que 76 p. 100 des prestataires de l'aide au revenu étaient considérés employables. [Note 18] Ce pourcentage est légèrement plus faible pour les familles que pour les célibataires. Au cours du même exercice, de l'ensemble des 80 905 prestataires de l'aide au revenu :

• 34 097 ont été classés comme des familles, 24 409 des chefs de ces familles ayant été considérés employables (71,6 p. 100);
• 46 808 ont été classés comme des célibataires, 37 088 d'entre eux ayant été considérés employables (79,2 p. 100); il a été établi que quelque 65 p. 100 des célibataires non employables étaient des personnes handicapées.

Selon les données, le nombre de familles considérées non employables en 2005-2006 (5 284) a augmenté, après avoir subi une baisse et être passé de 6 310 en 1997-1998 à un creux de 4 633 en 2003-2004. Ces familles étaient principalement composées de parents uniques ayant de jeunes enfants ainsi que de personnes handicapées.

 

4.3 Hausse des coûts du Programme d'aide au revenu

Le tableau n^o 2 montre qu'après avoir subi une hausse initiale de 18 p. 100, les dépenses de l'aide au revenu, qui sont passées de 501 millions de dollars en 1996-1997 à 592 millions de dollars en 1997-1998, ont augmenté légèrement puis diminué pour passer à 585 millions de dollars en 1999-2000. Après cette baisse, elles ont augmenté chaque année de un à deux pour cent jusqu'en 2004-2005 et 2005-2006; pour ces exercices, elles ont présenté un pourcentage d'augmentation de 4,3 p. 100 et de 5,1 p. 100 respectivement, pour passer à 682,5 millions de dollars en 2005-2006.

Les dépenses d'emploi et de formation, depuis qu'elles sont consignées, soit depuis 1999-2000, où elles avaient totalisé 15 millions de dollars, ont atteint un sommet de 16,9 millions de dollars en 2001-2002, mais elles ont diminué au cours des années suivantes pour passer à 11,5 millions de dollars en 2005-2006. Au cours du même exercice, ces dépenses, qui sont en fait des mesures actives, n'ont représenté que 1,7 p. 100 de l'ensemble des dépenses d'aide au revenu, pourcentage modeste par rapport à la population estimative de prestataires employables. Il n'est toutefois pas établi de distinction dans ces dépenses entre les fonds de l'initiative de réforme de la sécurité du revenu (RSR) et les fonds des projets de développement social de l'Atlantique.

En 2005-2006, comme pour les années passées, les besoins fondamentaux représentent 87 p. 100 des dépenses totales, les besoins spéciaux, 5 p. 100, et la prestation de services, environ 6 p. 100.

Le tableau no 5 montre qu'il y a eu une augmentation des dépenses en besoins fondamentaux de 159 millions de dollars de 1997-1998 à 2005-2006, soit une augmentation d'environ 35 p. 100, tandis que l'augmentation des dépenses en besoins spéciaux et en prestation de services a été modérée pendant cette période.

Tableau n^o 5 - Dépenses de l'aide au revenu par catégorie de 1996-1997 à 2005-2006 (en millions de dollars)

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007.

Dépenses en besoins fondamentaux

Le tableau n^o 6 montre une ventilation des dépenses en besoins fondamentaux par région.

Tableau n^o 6 - Dépenses totales en besoins fondamentaux (en millions de dollars) par région, pour la période de 1996-1997 à 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007. N.B. (*)

L'Ontario et le Manitoba sont les provinces où ont eu lieu les plus fortes augmentations au cours de la période de 1997-1998 à 2005-2006, suivies de la Saskatchewan et de l'Alberta. Il y a eu par contre une baisse des dépenses en Colombie-Britannique et au Yukon.

Selon les gestionnaires régionaux, la majoration par les provinces et les territoires de divers taux de prestations a un effet négatif sur le budget des régions, qui est assez fixe et est établi en fonction des niveaux historiques et du taux de croissance de 2 p. 100 alloué pour les services essentiels d'AINC. L'augmentation de l'allocation de vie chère pour les régions du Nord du Manitoba, l'augmentation de 19 p. 100 des taux de base de la Saskatchewan et l'augmentation des taux pour les prestataires de l'aide au revenu de la catégorie des apprenants constituent des exemples de hausse de taux qui ont une incidence sur les dépenses en besoins fondamentaux.

Coûts du logement, du mazout et des services publics

Environ 18 p. 100 du budget du Programme d'aide au revenu existant affecté aux besoins fondamentaux est dépensé en allocation-logement. Selon les données administratives, les dépenses annuelles en fonds versés pour le loyer des prestataires de l'aide au revenu, qui s'élevaient à 54,3 millions de dollars en 1997-1998, ont diminué pour ensuite augmenter constamment à compter de 2004-2005 et passer à 59,6 millions de dollars en 2005-2006.

De même, les dépenses totales en mazout et en services publics et les autres dépenses liées aux logements s'élevaient à 65 millions de dollars en 1997-1998, sont passées à 47,1 millions de dollars en 2004-2005, puis ont augmenté en 2005-2006 pour atteindre 50,9 millions de dollars.

 

4.4 Accès à l'aide au revenu dans les réserves

Les provinces ont limité l'accès à l'aide au revenu en fonction de la volonté de travailler, des antécédents ou du mode de vie, pour ne donner que quelques exemples, mais les évaluateurs ont entendu dire que de nombreuses Premières nations n'ont pas mis en application ces restrictions dans les réserves. Précisons qu'AINC n'a pas demandé aux Premières nations d'apporter des modifications semblables et des informateurs clés ont signalé que bon nombre de Premières nations ont maintenu leurs pratiques courantes.

 

4.5 Mesures d'aide à l'emploi et à la formation

AINC a reçu l'autorisation de mettre en ouvre des mesures actives en 2003, mais n'a pas mis à jour sa conception de programme en fonction des objectifs et des résultats attendus associés à cette nouvelle autorisation et n'a pas modifié l'exécution de son programme, probablement parce que la nouvelle autorisation n'a pas été accompagnée de ressources additionnelles. Le Ministère a toutefois commencé à modifier son orientation stratégique lorsqu'il a entrepris de mettre en place des mesures de soutien préalables à l'emploi par le biais d'initiatives comme le projet d'aide à la formation et à l'emploi en Colombie- Britannique et l'allocation pour apprenants en Alberta.

Dans de nombreuses collectivités, la création d'emplois dans le cadre de l'initiative de réforme de la sécurité du revenu, comme la méthode de gestion des cas ou l'élargissement de l'accès aux programmes d'emploi et de formation, se poursuit. Cependant, la plupart des personnes vivant dans des collectivités des Premières nations ne reçoivent qu'une aide très modeste pour surmonter leurs obstacles à l'emploi, parce qu'elles reçoivent de l'aide au revenu. Une étude sur le Programme d'aide au revenu des Premières nations réalisée en 2005 par l'Assemblée des Premières Nations a révélé des lacunes dans les services aux prestataires de l'aide au revenu, y compris le manque de logements convenables et l'absence de fonds d'urgence; de mesures de développement économique, de possibilités d'emploi et de formation et enfin de communications entre les programmes.

Il faudrait également que, dans la plupart des collectivités des Premières nations, des mesures actives soient accessibles par le biais du signataire de l'entente sur le développement des ressources humaines autochtones (EDRHA) responsable des programmes liés au marché du travail et aux programmes de mesures actives. Toutefois, dans un grand nombre de collectivités, la force des liens entre l'exécution du Programme d'aide au revenu et les EDRHA varie et elle est généralement considérée faible.

 

4.6 Capacité d'exécution du Programme d'aide au revenu

Les projets pilotes de la réforme de la sécurité du revenu et l'étude sur les mesures actives d'aide au revenu de 2007 ont révélé que bon nombre de Premières nations s'acquittent bien de leur fonction d'exécution du Programme d'aide au revenu dans leur collectivité, certaines d'entre elles fournissant même l'accès à des mesures actives. Toutefois, les évaluateurs ont entendu dire de façon répétée par des informateurs clés que les membres du personnel des Premières nations chargés de l'exécution du programme dans de nombreuses autres collectivités des Premières nations ne sont pas qualifiés pour fournir un éventail de services complets. Les informateurs clés ont aussi signalé que la formation est insuffisante et que les employés sont souvent mal rémunérés, ce qui explique en partie le taux très élevé de roulement du personnel, [Note 19] que ces employés ont un accès limité à des outils et des systèmes de prestation efficaces pour l'exécution de leurs tâches et qu'ils ont de la difficulté à obtenir des conseils ou de l'aide des régions d'AINC.

Les régions d'AINC n'ont pas été capables de corriger les problèmes connus en matière de prestation dans les réserves en raison de leur propre manque de ressources. Dans de nombreux cas, la simple adaptation aux modifications des taux de base apportées par les provinces et territoires constitue un défi pour les régions d'AINC et les Premières nations.

Les informateurs clés ont également fait remarquer que de nombreuses Premières nations disposent de peu de ressources pour l'administration du programme, ne font pas beaucoup d'efforts en matière d'élaboration de propositions de projets pour avoir accès à d'autres ressources et, dans de nombreux cas, comme les ministères, exercent leurs activités en respectant les cloisonnements administratifs; elles ne possèdent donc qu'une connaissance limitée des autres programmes et services offrant une aide aux clients de l'aide au revenu. Selon les informateurs clés, un grand nombre de fournisseurs de services de l'aide au revenu possèdent une connaissance très limitée des signataires d'EDRHA et des programmes qui fournissent des occasions d'emploi et de formation aux clients de l'aide au revenu.

L'étude sur le Programme d'aide au revenu des Premières nations effectuée en 2005 [Note 20] a révélé que la moitié des fournisseurs de services dans les réserves n'avait fait que des études secondaires et que seulement le quart d'entre eux recevait une formation annuelle en matière de prestation de services, y compris la gestion des cas. Environ un fournisseur de services sur cinq a reçu une formation en techniques de counselling et en techniques d'évaluation. Certains ont déclaré qu'il n'y avait pas de ressources pour la formation de perfectionnement professionnel. De plus, les fournisseurs de services se sont déclarés insatisfaits de l'aide reçue par l'administration centrale et les régions d'AINC.

 

4.7 Variations dans les coûts de prestation des services

AINC a examiné les coûts d'administration liés à l'exécution d'un programme d'aide au revenu passif de base et les coûts liés à un programme qui prévoirait des mesures actives. Dans son examen de la prestation des services effectué en 2002, AINC s'est intéressé aux méthodes de prestation des services pour le Manitoba, l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique; il a constaté que le coût par poste variait d'une région à l'autre ainsi qu'en fonction de la population des collectivités et du nombre de cas. Le Ministère a aussi fait état dans le rapport d'importantes variations dans les dépenses en prestation de services calculées sous forme de coût par cas. L'Ontario présentait des dépenses de prestation de services plus élevées que les autres régions. C'est au Manitoba qu'on a constaté le plus bas coût par cas.

C'est la région de l'Ontario d'AINC qui est la plus avancée dans l'évaluation des coûts de prestation de services; elle a réalisé dernièrement une étude sur l'aide financière versée aux Premières nations pour l'administration de l'ensemble du programme Ontario au travail. [Note 21] Actuellement, seulement 26 des 110 Premières nations mettent en ouvre le programme et ses services d'aide à l'emploi, qui constituent le volet des mesures actives, en plus du volet des besoins fondamentaux.

Le programme Ontario au travail est un système intensif géré en fonction des cas qui prévoit des investissements substantiels en prestation de services. On encourage les agents de prestation de service de petite taille à travailler ensemble à la prestation des services (principe du groupement des services). AINC et le ministère des Services sociaux et communautaires ont examiné le coût par cas et la question du groupement des services entre Premières nations pour réaliser des économies d'échelle et favoriser la spécialisation des services. Le taux de financement repère de l'Ontario est de 2 200 $ par cas pour les agents de prestation de services municipaux intégrés qui fournissent des services aux populations éloignées, car l'Ontario reconnaît le fait que les agents de prestation de petite taille entraînent un coût par cas élevé. Les dirigeants de la région de l'Ontario d'AINC estiment que la définition des besoins régionaux et que les mesures de soutien nécessaires devraient tenir compte de ce taux repère fixé en accord avec les ententes d'administration des municipalités de petite taille dans la province [Note 22] et ils évaluent à environ 23,6 millions de dollars par année les coûts, pour les Premières nations de l'Ontario, de la mise en ouvre intégrale du programme Ontario au travail et du groupement des activités de prestation de services.

AINC et le ministère des Services sociaux et communautaires ont approuvé des projets pilotes réunissant 19 Premières nations en trois groupes pour évaluer l'efficacité des modèles de prestation intégrée jusqu'à concurrence d'un coût d'administration de 2 200 $ par cas. Les projets pilotes ont été approuvés pour la période se terminant en 2008-2009 et feront l'objet d'une évaluation.

 

4.8 Allocation-logement

Les lois provinciales et territoriales exigent généralement que les prestataires de l'aide au revenu aient signé une convention de location pour être admissibles à la composante allocation-logement. Bon nombre de collectivités des Premières nations n'ont pas mis en ouvre de régimes de location; AINC estime que le tiers des prestataires de l'aide au revenu vivant dans une réserve ne reçoivent pas d'allocation-logement.

Les conditions d'admissibilité à l'allocation-logement diffèrent selon la région. Comme l'a mentionné le Bureau du vérificateur général en 2003, l'application de la composante allocation-logement n'est pas uniforme d'une région à l'autre et d'une province à l'autre. En Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec et au Yukon, on verse le plein montant de l'allocation-logement de l'aide au revenu. Par contre, dans les régions des Prairies et de l'Atlantique, on ne verse l'allocation que dans les collectivités qui ont mis en ouvre un régime de location et aux personnes qui paient un loyer.

De plus, au cours de la période de croissance dans les années 1990 des activités de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) dans le secteur du logement aux termes de l'article 95, le programme de logement sans but lucratif pour les personnes vivant dans les réserves, qui fournit une aide pour la construction, l'achat, la réhabilitation et l'administration de logements locatifs dans les réserves, a donné lieu à de nouvelles demandes de fonds d'allocation-logement des Premières nations de différentes régions, plus particulièrement des provinces des Prairies. Les budgets régionaux de l'aide au revenu ont cependant été fixés aux niveaux historiques et AINC n'est pas capable de répondre à de nouvelles demandes de financement.

Selon une étude récente (Kiedrowski, 2005), il coûterait environ 78,8 millions de dollars de plus en nouveaux fonds pour mettre en application la politique d'allocation-logement en respectant les taux de prestation et les critères d'admissibilité établis par les provinces dans leurs dispositions législatives sur l'aide au revenu. Ce montant estimatif a depuis été ramené à 62 millions de dollars.

 

4.9 Surveillance du rendement

La figure n^o 2 montre que le financement de l'aide au revenu fourni aux bandes varie d'une région à l'autre. Presque toutes les bandes de la région de l'Atlantique sont financées par le biais d'ententes de financement à volume fixe (EFCPN), tandis que toutes les bandes du Yukon sont financées par le biais d'ententes de remboursement, c.-à-d. des ententes globales de financement (EGF). [Note 23] Les bandes du Québec reçoivent une aide financière dont 25 p. 100 est versée dans le cadre d'ententes à volume fixe et 75 p. 100, dans le cadre d'ententes de remboursement, tandis que les régions restantes reçoivent une aide financière dont 60 p. 100 est versée dans le cadre d'ententes de remboursement et 40 p. 100, dans le cadre d'ententes à volume fixe. [Note 24]

Pour les collectivités sous un régime de remboursement, c.-à-d. régies par une EGF, AINC obtient des données pour surveiller les dépenses et les changements de nombre de cas. Lorsque les budgets de la collectivité sont fixes ou qu'ils font partie d'une entente globale de financement, AINC demande (et souvent ne reçoit) que des renseignements financiers.

Les régions qui englobent de nombreuses collectivités sous un régime de remboursement ont mis en ouvre divers processus pour vérifier la conformité et les dépenses budgétaires admissibles. Certaines régions ont consacré beaucoup de temps à cette activité pour aider à contenir les coûts régionaux. Le processus est toutefois fastidieux et le personnel, limité, de sorte que la tendance consiste à élaborer des processus qui font appel à la participation des Premières nations à l'examen des dépenses ou à axer les efforts sur les examens de vérification et de surveillance de la conformité dans les collectivités à risque élevé.

À ce jour, il y a peu de lignes directrices sur les résultats attendus d'exécution du Programme d'aide au revenu : on sait seulement que cette activité devrait être conforme aux exigences provinciales. De plus, il n'y a pas de collecte de données sur l'autorisation de programme de 2003 ni d'information sur les mesures actives.

FIGURE n^o 2

Pourcentage d'ententes de remboursement
et d'ententes à volume fixe pour le
financement de l'AR en 2005-2006

Source : Données ministérielles d'AINC extraites des dossiers de la Direction de la gestion de l'information ministérielle (DGIM), mars 2007.

En 2007, AINC a effectué une étude préparatoire du Programme d'aide au revenu, qui a révélé que le cadre de contrôle de la gestion est incomplet et doit être renforcé. Selon le rapport de vérification, il y a absence de mesures du rendement, d'indicateurs de résultats et d'objectifs clairs. Le Ministère a aussi mentionné dans ce rapport qu'il n'y a pas de planification à long terme et que les processus de gestion du risque sont déficients.

 

4.10 Conclusions sur le rendement

Le Programme d'aide au revenu fournit des services répondant aux besoins fondamentaux sur une base mensuelle à un nombre moyen de plus de 150 000 personnes par mois; il donne les moyens à quelque 34 097 familles et 46 808 célibataires de satisfaire leurs besoins de base en nourriture, en vêtements et en logement.

Les dépenses en services fondamentaux ont augmenté parce que le nombre de prestataires a augmenté au cours de la dernière décennie. Le nombre total de personnes qui ont besoin d'aide au revenu n'a pas changé de façon marquée, mais il y a plus de célibataires qui reçoivent de l'aide au revenu, plus particulièrement de nombreux jeunes, en raison de la situation démographique dans les réserves; ce facteur, combiné aux modifications des taux et des prestations des provinces, a fait grimper les coûts du programme.

Le Programme d'aide au revenu d'AINC est en grande partie un programme passif qui n'a pas pour objectif de faciliter la transition des personnes vers le travail, comme on l'avait prévu lors de la modification de 2003. Le Ministère n'exerce aucun contrôle des exigences de programme des provinces et des territoires; il est plutôt un « preneur de prix » qui s'efforce de s'adapter aux modifications des taux des provinces.

On constate dans les régions d'AINC et dans les collectivités des Premières nations une capacité limitée de fournir des services fondamentaux et des mesures active et d'établir des liens avec d'autres ressources pour les clients de l'aide au revenu ainsi qu'une surveillance limitée du nombre de cas et une absence d'information sur les résultats.

Il existe plusieurs obstacles à la mesure du rendement du programme :

• L'exactitude du nombre de cas et du nombre de bénéficiaires est douteuse en raison de l'absence de rapports, c.-à-d. l'absence de données détaillées, ou en raison de l'établissement de rapports de données à intervalles irréguliers.
• L'estimation des taux de dépendance exige les nombres exacts de résidants non inscrits qui vivent dans une réserve, des nombres qui ne sont disponibles que pour les années de recensement.
• Les données sur les dépenses de l'aide au revenu ne rendent compte que des fonds fournis aux Premières nations aux termes d'ententes globales de financement fondées sur des chiffres réels ou aux termes d'ententes de financement Canada-Premières nations fondées sur des chiffres fixes définis au moment de la signature de l'entente, qui ne correspondent peut-être pas aux dépenses réelles des collectivités.
• Les projets de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants et les projets de réforme de la sécurité du revenu antérieurs peuvent aussi financer des mesures actives; les données du programme ne correspondent donc peut-être pas aux sommes réellement dépensées dans ce domaine.
• Il n'y a pas de renseignements sur les caractéristiques des prestataires de l'aide au revenu, comme leur cohorte d'âge, leur sexe, leurs antécédents d'emploi ou la période de temps pendant laquelle ils ont reçu de l'aide au revenu.

La présente section traite du rôle et de l'impact des mesures actives.

5.1 Modification de la politique du bien-être social du Canada

Au cours des quinze dernières années, les programmes sociaux qui offrent un soutien du revenu aux personnes dans le besoin ont subi plusieurs transformations visant à promouvoir une participation accrue au marché du travail, une plus grande autonomie économique et une dépendance moindre à l'égard des programmes gouvernementaux. Les interactions entre les programmes et les mesures fiscales qui ont mené à l'apparition de pièges du chômage et de pièges de la pauvreté pour les prestataires d'aide au revenu, rendant souvent irrationnelle l'idée d'accepter un emploi à faible rémunération, représentaient également une préoccupation importante. [Note 25]

Les tendances liées au nombre de cas d'aide au revenu ont également eu une incidence sur le remaniement du système. Lors des récessions du début des années 1990, les cas d'aide au revenu ont atteint leur plus haut niveau, puis ont chuté rapidement jusqu'à la fin de la décennie. La composition de cet ensemble de cas représentait un enjeu de taille, tout particulièrement en ce qui concerne le nombre croissant d'enfants vivant dans des familles pauvres avec des parents recevant des prestations d'aide sociale. Les préoccupations à l'effet que des enfants deviendraient des jeunes puis des adultes sans de bons modèles d'autosuffisance, perpétuant ainsi la dépendance intergénérationnelle à l'aide au revenu, ont favorisé un vaste soutien politique à l'égard d'une réforme des programmes d'aide au revenu.

En 1996, l'établissement du Régime d'assurance-emploi (RAE), d'exigences plus strictes en matière d'admissibilité pour les personnes qui deviennent ou redeviennent prestataires et de prestations supplémentaires pour les requérants de familles à faible revenu par l'entremise du supplément au revenu familial a constitué une réforme d'envergure. La réforme de l'assurance-emploi (AE) a également amené un nouveau schéma de financement. La partie I fournit un soutien temporaire au revenu, tandis que la partie II fournit une aide directe aux travailleurs sans emploi par le truchement de diverses prestations d'emploi et mesures de soutien (PEMS). La prestation des PEMS est effectuée par l'entremise d'ententes sur le développement sur le marché du travail (EDMT) entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires. Pour les Autochtones qui vivent dans les réserves et hors des réserves, elle est effectuée par l'entremise d'ententes sur le développement des ressources humaines autochtones (EDRHA).

Une autre avancée dans la politique sociale canadienne a été l'introduction de la Prestation nationale pour enfants (PNE), en 1998. La Prestation fiscale pour enfants est devenue une nouvelle prestation fédérale pour enfants en vertu des ententes sur la PNE, soit la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE). L'innovation touche la conversion du Supplément au revenu gagné en un Supplément à la PNE fondé sur le revenu. En plus de s'ajouter au revenu d'un emploi rémunéré, comme c'était précédemment le cas, le Supplément à la PNE s'ajoute à toute source de revenu, y compris le revenu découlant des paiements d'aide au revenu. Le Supplément à la PNE versé aux familles à faible revenu a été conçu en guise de prestation transférable, c'est-à- dire que les parents conservent leur supplément lorsqu'ils quittent l'aide sociale pour un emploi rémunéré.

En outre, le régime d'aide au revenu traditionnel, dans lequel l'aide était vue comme un droit, a subi un remaniement important au Canada et à l'étranger depuis le début des années 1990. Au Canada, la réforme du bien-être social est fondée sur deux principes [Note 26] 1) tous ceux qui sont en mesure de travailler ou de suivre une formation à l'emploi devraient le faire, et l'aide sociale ne devrait être utilisée qu'en dernier recours; 2) le gouvernement devrait mettre en ouvre toute une gamme de mesures actives afin de soutenir le retour au travail des bénéficiaires de l'aide sociale (BAS) qui se trouvent un emploi ou suivent une formation.

Les programmes d'aide sociale sont maintenant caractérisés par des niveaux de prestations plus bas et des règles d'admissibilité plus strictes, y compris des délais et, dans certains territoires, des exigences relatives au travail obligatoire. En même temps, divers programmes visant à préparer les prestataires de l'aide sociale à l'emploi ont été lancés dans le cadre de programmes de transition de l'aide sociale au travail, d'où l'ajout d'une carotte au bâton. Toutes les administrations offrent un certain niveau de soutien visant à aider les prestataires à travailler, à chercher un emploi ou à devenir aptes au travail en encourageant une participation volontaire aux activités généralement axées sur l'amélioration de l'employabilité et l'augmentation des gains potentiels.

 

5.2 Comprendre ce que sont des mesures actives

Aux fins de l'analyse documentaire, les mesures actives ou les mesures visant à promouvoir la transition de l'aide sociale au travail pour les prestataires de l'aide au revenu ont été classées dans trois grandes catégories, des plus proactives ou coercitives (lorsque l'obtention de prestations est conditionnelle à une certaine participation à des programmes d'emploi ou liés au travail) à celles qui offrent une aide sous la forme de services d'emploi ou de pré-emploi et, enfin, les mesures les plus correctives qui visent essentiellement à détruire les freins financiers à l'emploi. Voici une courte description de chacune des catégories :

• Exigences relatives à une participation obligatoire - La plupart des administrations ont fait en sorte que l'obtention de prestations soit fonction d'un certain niveau de participation à l'emploi ou à des activités liées à l'emploi. Dans certaines administrations, le défaut de se conformer à ces exigences en matière de participation peut entraîner des sanctions. Bon nombre des administrations utilisent un modèle selon lequel le requérant de l'aide au revenu travaille à l'élaboration d'un plan d'action en collaboration avec un travailleur social. Les activités comportant des services de préparation à l'emploi ou liés au travail peuvent alors représenter les obligations du client.
• Aide à la recherche d'emploi et préparation à l'emploi - Divers programmes visant à aider les prestataires de l'aide au revenu à se trouver un emploi sont offerts dans l'ensemble des provinces et des territoires. Dans certains cas, les services varient d'une prestation plus passive d'information sur le marché du travail à des cercles d'emploi et des services de placement plus actifs. La plupart des administrations offrent une aide en matière de recherche d'emploi aux clients de l'aide sociale jugés aptes au travail, notamment des ateliers conçus pour améliorer l'efficacité des prestataires en matière de recherche d'emploi ou la prestation, sous diverses formes, d'information sur le marché du travail et d'une certaine aide pour le développement de compétences de vie pour les clients moins aptes au travail.
• Incitatifs financiers - Dans une certaine mesure, toutes les administrations offrent des prestations supplémentaires visant à favoriser l'emploi et à réduire l'impact financier de la transition de l'aide sociale au travail. Une certaine partie du revenu gagné par les prestataires de l'aide au revenu peut être omise du revenu total utilisé pour évaluer le besoin insatisfait.

Bien des administrations offrent également une aide financière et d'autres soutiens aux personnes et aux familles en vue de favoriser leur transition de l'aide sociale au travail et de les aider à franchir le « mur du bien-être social ». Au Canada, les provinces et les territoires utilisent souvent la PNE et ses programmes connexes.

 

5.3< Conclusions des études empiriques

L'analyse documentaire a également porté sur les études empiriques et d'autres écrits universitaires réalisés au Canada et à l'étranger au cours de la dernière décennie. La présente section contient les points saillants des interventions qui semblent avoir porté fruit.

Survol de l'expérience internationale

Aux États-Unis, l'aide financière en tant que droit a pris fin avec l'adoption, en 1996, de la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA) (loi sur le rapprochement des obligations personnelles et des possibilités d'emploi), qui a été remplacée par la Temporary Assistance for Needy Families (TANF), programme d'aide temporaire aux familles nécessiteuses. Ce dernier programme vise à aider les prestataires à trouver un emploi et à quitter l'aide publique. Des règles d'admissibilité plus strictes et des sanctions plus sévères en cas de non-conformité ont alors été mises en ouvre. La plupart des États mettent l'accent sur les compétences en matière de recherche d'emploi et la préparation de base à l'emploi. En cas de non-conformité, une réduction des prestations est imposée. Les délais varient selon les États, et certains d'entre eux utilisent des fonds d'État pour prolonger certaines prestations.

La réforme de la PRWORA a donné aux gouvernements d'État une plus grande latitude quant à la façon dont ils peuvent utiliser les fonds fédéraux, mais a imposé un certain nombre de conditions importantes, y compris une exigence à l'effet qu'au moins 50 p. 100 des parents de familles monoparentales qui reçoivent des prestations d'aide sociale (et 90 p. 100 des chefs de familles biparentales) doivent occuper un emploi à temps plein ou prendre part à des activités liées au travail. Elle a également imposé une limite plus stricte quant au type et à la quantité d'activités d'apprentissage et de recherche d'emploi qui peuvent être pris en compte dans le respect de l'exigence relative à la participation au travail. Un aspect faisant peut-être davantage l'objet d'une controverse est la limite à vie de cinq ans quant à la quantité de temps durant laquelle une famille peut obtenir des prestations fédérales d'aide sociale.

Les réformes du bien-être social au Royaume-Uni favorisaient également le travail et ont mené à la création de plusieurs programmes et services visant à promouvoir la transition de l'aide sociale au travail. Ces réformes ont débuté en 1997, et d'autres changements ont été effectués au fil du temps. En 1998, le New Deal for Lone Parents (NDLP) (nouveau pacte pour les parents de familles monoparentales) a été lancé à l'échelle nationale en guise de programme volontaire visant à aider les parents de familles monoparentales à améliorer leurs perspectives d'emploi en améliorant leur préparation au travail, en trouvant un emploi et en augmentant leurs heures de travail rémunérées. Quoique la participation à ce programme ne soit pas obligatoire, une entrevue avec un conseiller personnel est exigée. On discute alors des possibilités de travail ou de formation ainsi que des avantages financiers.

En 2003, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a lancé la New Service Approach, autre réforme du bien-être social axée sur le travail qui met l'accent sur les activités de recherche et de découverte d'emploi. Les requérants doivent participer à un séminaire obligatoire dans le cadre duquel ils discutent de leurs obligations. Cette initiative aurait mené à une baisse du nombre de demandes de prestations (Freud, 2007). La situation des chercheurs d'emploi est évaluée et des sanctions (soit une réduction ou une interruption des paiements d'aide au revenu) s'appliquent s'il est établi que ces personnes ne recherchent pas activement un emploi.

L'an dernier, le gouvernement australien a lancé une approche axée sur le travail dans le cadre de la réforme du bien-être social, approche qui a été élargie en juillet 2007. Depuis juillet 2006, les parents, y compris ceux des familles monoparentales, sont tenus d'effectuer au moins quinze heures de travail rémunéré lorsque leur cadet atteint l'âge de six ans; s'ils ne respectent pas cette condition, leurs prestations de soutien sont réduites.

Une des réformes les plus controversées ciblant les collectivités autochtones du territoire du Nord est l'introduction, en août 2007, de la gestion du revenu (Northern Territory Emergency Response). En vertu de ce régime, la moitié du paiement d'aide au revenu est retenue et utilisée pour payer directement des services (p. ex. aliments, vêtements et logement de la famille).

Répercussions de la réforme du bien-être social

Les mesures de transition de l'aide sociale au travail ont mené à une baisse du nombre de dossiers d'aide au revenu dans différents pays.

Au Canada, le nombre de prestataires d'aide sociale a chuté chaque année depuis 1994, de plus de trois millions de personnes en 1994 à moins de 1,7 million de personnes en 2005. Le pourcentage de la population bénéficiant de l'aide sociale a chuté d'environ 10 p. 100 en 1995, pour atteindre un peu plus de 5 p. 100 une décennie plus tard (Conseil national du bien-être social, 2006).

L'évaluation par Blank (2002) de la réforme du bien-être social aux États-Unis indique que la mise en ouvre de la TANF a été accompagnée d'un déclin précipité du nombre de dossiers : le nombre de prestataires du bien-être social a chuté de 56,5 p. 100 entre 1994 et 2000. Au même moment, la participation au marché du travail a augmenté parmi les femmes célibataires avec enfants. Blank a conclu que la TANF semble avoir joué un rôle important dans une participation maximale des prestataires au marché du travail, mais a eu un moindre impact en ce qui concerne les prestataires les plus défavorisés.

La PRWORA a également établi la Tribal TANF, initiative visant à fournir un cadre pour la réforme du bien-être social chez la population autochtone des États-Unis. Tout comme la TANF, la Tribal TANF vise à réduire la dépendance au bien-être social et à accroître la participation aux activités liées à l'emploi, à l'aide d'une stratégie axée sur le travail avant tout et mettant l'accent sur l'obtention d'un emploi et le non-recours à l'aide sociale. On dispose toutefois de très peu de renseignements sur les effets de la Tribal TANF sur la population autochtone américaine. Les écrits disponibles (Daly et Smith, 2002; Pandey et al. , 2001; Brown et al. , 2001) affirment que l'effet de la Tribal TANF sur la dépendance au bien-être social dépend fortement des occasions économiques particulières et des services de soutien qui existent dans les réserves et à proximité : les réserves qui sont géographiquement isolées et qui offrent peu d'occasions d'emploi ont connu une hausse de la clientèle, tandis que celles situées dans des régions offrant des occasions économiques ont connu une baisse de la clientèle. Les réductions dans la clientèle de la Tribal TANF ont été moindres que celles de la TANF, résultat qui serait attribuable aux conditions économiques dans les réserves et à proximité de celles-ci.

Interventions qui s'avèrent efficaces

L'analyse documentaire a également porté sur un vaste éventail d'interventions jugées efficaces dans la réduction de la dépendance au bien-être social et la création d'issues favorables pour les prestataires de l'aide au revenu.

Exigences relatives à une participation obligatoire

Les études réalisées dans diverses villes américaines ont utilisé différentes approches pour encourager une transition de l'aide sociale au travail. Michalopoulos et Schwartz (2001) et Hamilton (2002) ont conclu que de tels programmes ont mené à des hausses de l'emploi et des gains. Ils ont également entrainé des baisses dans le recours au bien-être social qui seraient survenues de toute façon, tout particulièrement pendant les deuxième et troisième années.

Knab et al. (2001) ont utilisé les données de l'évaluation des programmes de transition de l'aide sociale au travail à Riverside et à Grand Rapids et isolé les effets des exigences de l'incidence d'une réelle participation au programme de transition de l'aide sociale au travail. Ils ont conclu que les exigences liées à une participation à ces programmes pourraient accroître l'emploi et les gains et réduire le recours au bien-être social, sans qu'il y ait une réelle participation au programme. Ils ont également conclu que les effets sont plus importants pour les prestataires du bien-être social qui sont davantage prêts à l'emploi et pour les programmes qui ont été mis en ouvre dans des marchés du travail plus dynamiques.

Selon Kinnear et al. (2003), certaines données démontrent que l'adoption des exigences relatives à une participation obligatoire dans le cadre des réformes du bien-être social en Australie et au Royaume-Uni a accru l'« engagement » des prestataires du bien-être social en les maintenant prêts à l'emploi et en leur permettant de tirer profit des perspectives d'emploi. Au Royaume-Uni, cet engagement accru peut avoir entraîné des hausses dans les niveaux d'emploi et des réductions du nombre de prestataires, mais de tels résultats ne semblent pas avoir été obtenus en Australie.

Brock et al. (1993) suggèrent que les expériences de travail non rémunérées n'ont pas entraîné une hausse de l'emploi ou des gains. Elles n'ont pas non plus mené à des réductions du recours au bien-être social ou des paiements. Lorsque des réductions dans le recours au bien-être social étaient observées, celles-ci n'étaient aucunement différentes de celles réalisées grâce à la mise en ouvre de stratégies d'aide à la recherche d'emploi. Un des principaux défauts de ces initiatives était que les attributions étaient de très courte durée (environ trois mois) et s'inscrivaient principalement dans le cadre d'emplois peu spécialisés.

Quoique la plupart de ces programmes axés sur le travail ont tout d'abord aidé les gens à entrer sur le marché du travail, ils ont peu favorisé le maintien en emploi (Berlin, 2007). Dans le cadre d'un certain nombre de programmes aux États-Unis et au Royaume-Uni, on examine présentement les programmes de maintien en emploi à l'aide de méthodes de recherche rigoureuses, avec de premiers résultats partagés.

Aide à la recherche d'emploi et à la préparation à l'emploi

Nombre d'initiatives ont été lancées au Canada et à l'étranger pour aider les personnes à entrer, retourner ou rester sur le marché du travail. Afin de promouvoir la participation au marché du travail, différentes approches doivent permettre de faire face à différentes circonstances. Certaines personnes se butent à des obstacles à l'intégration au marché du travail et ont besoin d'aide pour se préparer à l'emploi. D'autres ont besoin d'aide pour améliorer l'efficacité de leur recherche d'emploi ou créer des liens (ou réseaux) sociaux et personnels qui leur permettront d'être mieux au fait des emplois offerts. D'autres encore ont besoin de développer leurs compétences numériques ou en lecture et écriture ou ont besoin d'une formation professionnelle ou linguistique ou d'une éducation de base.

Dans certains cas, les personnes ont besoin d'un soutien approfondi avec un encadrement continu et personnalisé afin de mieux définir leurs aspirations professionnelles et d'élaborer un plan d'action vers une intégration réussie au marché du travail. Dans d'autres cas, l'encadrement touchera des problèmes plus complexes, tels que l'abus d'alcool ou de drogues ou les problèmes aigus de santé mentale. Pour ces personnes, l'emploi et une autonomie financière continue représentent des objectifs à moyen terme, et parfois même à long terme.

Des projets d'expérience de travail communautaire volontaire ont été examinés en tant que moyen d'encourager le travail chez les prestataires d'aide sociale. De tels projets ont été mis en ouvre aux États-Unis (p. ex. New Hope (Huston, A. C. et al , 2003)) et au Canada. En Nouvelle-Écosse, le Projet d'innovation en emploi communautaire (PIEC) met à l'essai un projet d'expérience de travail volontaire à l'aide d'une évaluation expérimentale et est actuellement évalué par la Société de recherche sociale appliquée (SRSA) (Gyarmati et al. , 2006). Les prestataires d'aide sociale jugés aptes au travail pourraient renoncer aux prestations d'aide sociale en échange d'un maximum de trois ans de travail à temps plein et d'un salaire communautaire. Ceux qui ont quitté l'aide sociale pour le PIEC ont eu accès à des mesures accrues de soutien à l'emploi, telles qu'une assurance-médicament élargie, des allocations de garde d'enfants et de transport et d'autres coûts liés à l'emploi.

Les résultats du PIEC sont encourageants. Ils suggèrent en effet que la grande majorité des collectivités ayant participé au projet a été en mesure de mobiliser des ressources locales et de créer des projets de grande valeur sociale, largement par l'entremise du secteur bénévole. Les participants étaient intéressés à faire du travail communautaire en tant que solution de rechange à l'obtention de l'aide sociale; l'augmentation de l'emploi, des gains et du revenu a été supérieure à celle qui serait survenue sans le programme. Les gains financiers ont mené à une réduction de l'étendue et de l'ampleur de la pauvreté et des difficultés. En outre, les gains liés à l'emploi et au revenu se sont avérés durables tout au long des trois années du programme, avec une faible incidence de retour à l'aide sociale en tant que principale source de revenu durant cette période (Gyarmati, D. et al. , 2007). On ignore toutefois si ces résultats pourront être maintenus une fois l'admissibilité au PIEC terminée. Les résultats finaux seront disponibles au début de 2008.

Les stratégies de gestion des cas qui mettent l'accent sur un soutien continu et complet ont eu des résultats mitigés en ce qui concerne la transition du bien-être social au travail. Deux des programmes qui ont cependant connu un succès certain sont le projet d'autosuffisance « plus » et le programme Post-Assistance Self-Sufficiency (autosuffisance après une certaine période d'aide) mis en ouvre à Riverside, en Californie (Navarro et al. , 2007).

D'autres recherches offrent des leçons concernant les interventions en milieu rural. Le développement économique est un élément essentiel des stratégies de transition de l'aide sociale au travail dans les secteurs ruraux. Pour être efficaces, les initiatives de transition mises en ouvre dans les collectivités rurales doivent également comprendre des initiatives visant à inciter les employeurs à créer de nouveaux emplois, à aider les personnes à créer des réseaux avec les employeurs, à promouvoir la disponibilité et le caractère abordable de services de garde de qualité et de transports fiables, à offrir aux agents de prestation de services une formation adéquate qui leur permettra d'aider les participants à cerner les obstacles à l'emploi et à élaborer un plan administrable pouvant éventuellement mener à l'autosuffisance.

En Australie, le Community Development Employment Project (CDEP) (projet d'emploi visant le développement communautaire) offre des subventions fédérales à certaines organisations qui emploient des Autochtones, principalement dans les régions rurales et éloignées. Les Autochtones qui font une demande d'emploi et en obtiennent un par l'entremise du CDEP doivent renoncer à l'aide sociale pour une salaire du CDEP à un niveau semblable ou légèrement plus élevé que les paiements de soutien du revenu (Altman, J. C. et al. , 2005). Quoique le CDEP n'ait pas fait l'objet d'une évaluation rigoureuse, il aurait offert, aux collectivités autochtones et aux Autochtones, des avantages à court terme liés au développement communautaire, à des services sociaux et culturels et à une formation professionnelle. Altman et al. (2005) ont signalé que dans les régions éloignées, le CDEP représente près de 75 p. 100 de l'emploi chez les Autochtones et sont d'avis qu'en l'absence de ce projet, le taux de chômage officiel des Australiens autochtones aurait doublé, d'environ 20 à 40 p. 100.

Incitatifs financiers

Plusieurs études amorcées au début des années 1990 offrent des leçons sur l'efficacité de programmes d'incitatifs financiers quant à l'augmentation de l'emploi, des gains et du revenu et quant à la réduction de la dépendance à l'égard de l'aide sociale et de la pauvreté. [Note 27]

Les évaluations de ces programmes suggèrent que les incitatifs financiers découlant d'un supplément important aux gains peuvent avoir des effets favorables sur l'emploi et, dans certains cas, entraîner une réduction de l'intensité de la pauvreté, sans toutefois que cette réduction soit un allègement complet.

Des évaluations à plus long terme de ces projets pilotes suggèrent que les effets favorables sur l'emploi se sont éventuellement estompés par suite du projet. Les résultats suggèrent que pour parvenir à une réduction durable de la pauvreté, même avec un emploi à temps plein, les personnes les plus défavorisées auront fort probablement besoin d'un certain type de supplément au revenu continu. Ils suggèrent également que le supplément au revenu doit être accompagné de programmes visant à aider les personnes à trouver un emploi mieux rémunéré et moins précaire.

Parmi les politiques américaines qui auraient entraîné une réduction récente de la pauvreté et du nombre de prestataires de l'aide sociale, on retrouve le crédit d'impôt sur les revenus salariaux (EITC) offert aux familles à faible revenu qui travaillent et déclarent un revenu. Ce crédit vise à fournir un soutien aux travailleurs à faible revenu et à leurs enfants, à réduire la nécessité d'une aide sociale et à sortir les gens de la pauvreté. Certaines données démontrent que ce crédit a amené des mères célibataires à faible revenu à participer au marché du travail (Berlin, 2007, 2007a; Holt, 2006, Blank, 2007, 2007a). Malgré ces améliorations, Blank (2007) souligne que le nombre de mères célibataires qui ni ne travaillent ni ne bénéficient du bien-être social a considérablement grimpé depuis 2000. Ces femmes se butent souvent à des obstacles multiples à l'intégration au marché du travail, tels qu'une faible scolarité, des problèmes de santé ou des antécédents de violence conjugale et d'abus d'alcool ou de drogues. Bien des femmes autochtones font face aux mêmes défis.

Conclusions

Étant donné que des mesures de transition de l'aide sociale au travail sont mises en ouvre en même temps que des changements au système d'imposition et de prestations, il est difficile de cerner les effets d'une mesure en particulier.

La prestation des programmes peut également influencer les résultats : une approche peut sembler être un échec parce qu'elle n'est pas réalisée comme prévu. L'analyse documentaire démontre que le fait de changer le mode de prestation d'un programme peut donner lieu à des résultats différents et aider à cerner les aspects principaux d'un programme qui peuvent en modifier l'impact.

La plupart des interventions sont efficaces en ce qui concerne la réduction de la dépendance au bien-être social, mais les résultats diffèrent en ce qui a trait à l'atteinte d'autres résultats, tels que l'autosuffisance ou l'amélioration du bien-être économique des personnes qui quittent l'aide sociale. Les interventions telles que les soutiens après emploi et l'aide financière sont importantes, car elles aident les personnes qui quittent l'aide sociale à améliorer leur situation professionnelle, leurs gains et leur revenu et renforcent l'idée qu'elles ne se retrouvent pas dans une situation plus désavantageuse.

Il importe toutefois de faire une mise en garde importante en ce qui concerne les évaluations, lesquelles sont principalement axées sur des analyses des dossiers de bien- être social. En effet, dans bien des administrations, des niveaux de prestations plus bas ont été mis en ouvre et les exigences relatives à l'admissibilité à l'aide au revenu ont été resserrées au beau milieu d'une des périodes d'expansion économique et de croissance de l'emploi les plus longues des temps modernes. Des économies solides ainsi que de multiples autres changements sur le plan de la politique sociale survenus à ce moment-là (p. ex. les hausses du crédit d'impôt sur les revenus salariaux, les subventions pour la garde d'enfants et les augmentations du salaire minimum) peuvent partiellement expliquer une certaine partie du déclin dans le nombre de prestataires.

Enfin, la grande majorité des programmes examinés dans le cadre de l'analyse documentaire ont été mis à l'essai dans de grands milieux urbains, et on ignore toujours quels seraient les résultats des programmes fructueux dans des collectivités rurales, éloignées ou insulaires, ce qui caractérise un bon nombre de réserves. Dans les régions rurales, la proximité des emplois et la disponibilité des services sont des éléments clés de l'intégration au marché du travail.

 

5.4 Leçons tirées d'approches provinciales et territoriales

Les conclusions des évaluations des expériences provinciales et territoriales offrent également de l'information sur la mise en ouvre active de mesures et les approches adoptées.

5.4.1 Réduction du nombre de cas au Canada

Au cours des dernières années, les provinces et territoires ont remanié leurs programmes d'aide au revenu de façon à inclure des mesures plus actives, telles que la gestion des cas et une participation au développement professionnel, à la formation ou à l'éducation. Des provinces telles que l'Ontario et l'Alberta ont relié les lois aux critères d'admissibilité à l'aide au revenu afin de mieux promouvoir l'autosuffisance grâce à l'emploi. En même temps que ces changements, les provinces et territoires ont réalisé une réduction importante du nombre de cas. Au cours de la même période et sans ces changements, le nombre de cas d'AINC est demeuré stable.

Dans l'ensemble, le nombre de prestataires de l'aide sociale au Canada a chuté de 45 p. 100 (1 391 000 personnes de moins en mars 2005 qu'en mars 1995), selon les données du Conseil national du bien-être social (se reporter au tableau 7). [Note 28] Seuls les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut ont connu une hausse au cours de cette même période. Tous les autres territoires et provinces ont connu une baisse de plus de 25 p. 100, le Manitoba affichant la baisse la moins importante, soit 29 p. 100. Ce qui n'est pas illustré dans le tableau mais est apparent lorsque l'on examine les données plus détaillées du Conseil national du bien-être social est le fait que le nombre de prestataires a chuté chaque année depuis dix ans. La majeure partie de la réduction (985 000) est toutefois survenue entre 1995 et 2000.

Tableau n^o 7 - Nombre de prestataires de l'aide sociale - Canada, provinces et territoires, 1995 et 2005

Source : Nombre de prestataires du bien-être social , feuillet d'information n^o 9 (révisé en octobre 2006), Conseil national du bien-être social

5.4.2 Accent sur les clients faisant face à de multiples obstacles

Au cours des dernières années, les provinces et territoires ont eu un succès plus limité en ce qui concerne la réduction du nombre de cas puisque les clients qui continuent de bénéficier de l'aide au revenu sont principalement des personnes faisant face à des obstacles multiples ou difficiles à employer. Entre autres obstacles, notons une scolarité moindre, une expérience de travail limitée ou des enjeux liés à des problèmes sociaux ou à une toxicomanie. Les provinces ont donc modifié leurs programmes d'aide au revenu afin de reconnaître le fait que des interventions plus approfondies sont requises pour cette clientèle.

Entre autres exemples, la Colombie-Britannique a modifié ses programmes en haussant les taux de prestations globaux et en offrant les plus hauts taux de soutien, des exemptions plus élevées sur les revenus et une aide supplémentaire aux clients handicapés. En outre, des mesures actives ont été mises en ouvre pour faciliter la prestation des interventions plus approfondies et personnalisées requises par les clients aux prises avec de multiples obstacles à une intégration au marché du travail.

5.4.3 Approches provinciales et territoriales variées

Les gouvernements provinciaux et territoriaux adoptent des approches différentes en ce qui concerne la prestation des programmes d'aide au revenu :

• L'Alberta possède l'approche la plus intégrée et a regroupé au sein d'un même ministère les services aux personnes et à l'industrie. Ce ministère intègre tous les services et programmes axés sur les travailleurs et les personnes intégrant le marché du travail, y compris une évaluation des besoins, l'emploi et la formation, la formation en apprentissage, le perfectionnement scolaire, le soutien du revenu et le développement industriel et sectoriel. L'objectif est d'aider les personnes à créer un lien avec le travail ou la formation, avec le soutien du revenu étant offert pour répondre aux besoins essentiels dans le cadre de ce processus, au besoin.
• D'autres provinces telles que le Manitoba offrent une série de programmes de mesures actives répartis dans plusieurs ministères, mais reconnaissent l'importance de liens et de partenariats entre les divers volets.
• L'Ontario offre des services d'emploi et de besoins essentiels par l'entremise d'Ontario au travail et possède un programme distinct pour les personnes qui ont besoin d'une aide au revenu mais ne peuvent travailler, par l'entremise du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (POSPH). L'Île-du-Prince-Édouard offre également un programme de soutien aux personnes handicapées.
• Au Nouveau-Brunswick, les services sont offerts par l'entremise de centres de services régionaux qui offrent une gamme de services publics à la fois vaste et intégrée, y compris l'aide au revenu, des services de garde, des soins de longue durée, un programme de logement rural et autochtone, par le biais d'un seul point d'entrée. Ces bureaux sont également fréquemment regroupés avec les programmes d'assurance-emploi. Cette approche vise à permettre une identification complète des besoins familiaux, une détermination des services appropriés et un suivi.
• Une des caractéristiques de la politique stratégique qui différencie Terre-Neuve-et- Labrador des autres provinces et territoires est que l'aiguillage vers des mesures d'emploi actives est volontaire. Cette décision a été prise en raison du marché du travail comparativement moins soutenu dans la province et du profil des clients du soutien du revenu. Le bien-fondé de cette décision est que si les mesures de soutien à l'emploi sont pertinentes et accessibles pour ceux qui se butent à des obstacles au marché du travail, ces personnes deviendront plus aptes au travail (et de plus en plus en emploi) à mesure que le marché du travail s'améliorera. Le ministère des Ressources humaines, du Travail et de l'Emploi (MRHTE) offre ses programmes de carrière, d'emploi et jeunesse par l'entremise d'un réseau de bureaux régionaux des services aux clients et de centres de ressources d'information sur les carrières et par le biais de contrats avec des tiers. Le MRHTE cogère également l'Entente sur le développement du marché du travail et collabore actuellement à l'élaboration d'une entente de transfert des responsabilités.
• Dans les Territoires du Nord-Ouest, le programme Choix productifs fait partie du Programme de soutien du revenu et est obligatoire pour tous les prestataires de soutien du revenu jugés aptes au travail. Ce programme vise à aider et encourager les prestataires à prendre des décisions et à faire des choix productifs parmi des occasions communautaires dans les domaines du mieux-être, de l'apprentissage, de la formation et de l'expérience de travail afin d'atteindre et de maintenir une plus grande autonomie financière. Il fait fond sur l'idée qu'il existe relativement peu de perspectives d'emploi dans les Territoires du Nord-Ouest et qu'il est difficile de fournir des prestations de soutien du revenu sans créer des freins au travail.
• Le Nunavut a également adopté le programme Choix productifs des Territoires du Nord-Ouest. Le financement de l'aide au revenu est toutefois limité et le personnel dirige les clients vers l'Entente sur le développement du marché du travail ou les ententes sur le développement des ressources humaines autochtones (EDRHA) qui détiennent tous deux des fonds de l'assurance-emploi et du Trésor qui permettent aux EDRHA de fournir des services aux clients de l'aide au revenu.

5.4.4 Continuum des soutiens et des services à l'emploi

Les provinces offrent une gamme de mesures de soutien à l'emploi qui peuvent être réparties en trois étapes de service : les services préalables à l'emploi ou d'employabilité, les services de soutien à l'emploi et les services après l'emploi. Dans une certaine mesure, ces étapes représentent le développement des programmes liés à l'emploi, les premières mesures mettant l'accent sur la préparation à l'emploi ou les ressources pour l'emploi.

• les services préalables à l'emploi ou d'employabilité peuvent porter sur l'éducation, l'alphabétisation, les toxicomanies, les compétences professionnelles, la préparation à l'emploi et la formation en matière de recherche d'emploi;
• les services de soutien à l'emploi peuvent comprendre les placements communautaires, l'expérience de travail, les stages, les stages coop, les subventions salariales ciblées, les placements en emploi y compris les incitatifs pour les employeurs, les transports, les vêtements et l'équipement;
• les services de soutien et les incitatifs dans une période d'emploi peuvent comprendre des prestations incitatives qui permettent de conserver, en emploi, des prestations d'aide au revenu ou de santé et la gestion constante des cas avec des consultations et un mentorat continus au travail.

5.4.5 Changements sur le plan des services et de la culture organisationnelle

Les fonctionnaires provinciaux ont discuté du changement organisationnel, de l'ambiance et des dispositions d'esprit mis en cause dans la transition d'une approche passive à une approche comportant des mesures actives. Une transition vers une politique axée sur « l'emploi d'abord » a été mise en ouvre dans toutes les provinces au cours des dernières années. Les pratiques antérieures au sein des Premières nations et des organismes provinciaux mettaient l'accent sur l'établissement de l'admissibilité, « l'obtention d'un chèque », la vérification et la conformité. Des informateurs clés ont d'ailleurs indiqué que c'est toujours le cas dans bien des Premières nations.

Des représentants de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et du Manitoba ont notamment fait état du changement organisationnel requis pour changer la façon de fonctionner et des processus, des pratiques et des outils nécessaires pour changer les dispositions d'esprit du personnel et des clients. Voici quelques-uns des éléments de ce changement organisationnel :

• le fait de reconnaître que l'employabilité et les ressources liées à l'emploi sont multidimensionnelles;
• un modèle de service intégré qui tire profit des liens entre organismes; un outil commun d'évaluation de l'employabilité pour les clients reliés à plusieurs organismes;
• un modèle de service intégré qui tire profit des liens entre organismes; un outil commun d'évaluation de l'employabilité pour les clients reliés à plusieurs organismes;
• le fait de considérer les occasions de regroupement et de modèles de guichet unique; la capacité de penser et de travailler à l'intérieur d'un modèle de prestation des programmes flexible;
• le fait de considérer les occasions de regroupement et de modèles de guichet unique; la capacité de penser et de travailler à l'intérieur d'un modèle de prestation des programmes flexible;
• la nécessité d'élargir la formation et les ressources du personnel pour faire de cette transition à l'égard de l'emploi une disposition d'esprit et une capacité de servir un client de façon plus globale.

5.4.6 Infrastructure de la prestation des services

Les représentants des provinces ont décrit divers modes de prestation de services variant de bureaux provinciaux multiples situés dans toutes les régions d'une province à des fournisseurs de services et entrepreneurs externes qui fournissent des évaluations, de la formation et un soutien à l'emploi. Bien souvent, les contrats avec des fournisseurs de services externes ont clairement défini les niveaux de service et les objectifs en matière de résultats. Les paiements peuvent être fondés sur l'atteinte de ces niveaux de service et résultats convenus. Les représentants de la Colombie-Britannique et de l'Alberta ont décrit de tels contrats et relations avec des fournisseurs de services externes. Dans certains cas, les provinces ont également conclu des marchés de services avec des fournisseurs de services autochtones qui offrent de la formation ou d'autres services requis. Par contraste, cette infrastructure de prestation de services et d'accès aux services spécialisés n'est présente que dans les réserves, sauf par l'entremise des EDRHA qui peuvent fournir certains de ces services.

5.4.7 Mesure des résultats

Lors de leurs visites dans les provinces, les évaluateurs ont trouvé une quantité limitée d'évaluations formelles et d'information sur la mesure dans laquelle les administrations mesurent les résultats des programmes outre les réductions du nombre de cas. Voici quelques exemples de certains des renseignements recueillis par les provinces en ce qui concerne les résultats.

Les représentants de l'Alberta ont indiqué avoir un système de mesure du rendement en ligne pour Alberta Works (Alberta au travail), qui comprend quinze indicateurs de rendement et permet l'établissement d'objectifs de rendement et une mesure des progrès adaptés aux personnes faisant face à des obstacles semblables à l'emploi. Les indicateurs mesurent le pourcentage de participants déclarant poursuivre une formation ou un emploi autre; la réussite d'une formation, la satisfaction à l'égard du programme et des résultats du programme; le développement des compétences pertinentes et l'obtention d'un emploi adéquat.

L'Ontario a également mise en ouvre un modèle de financement des résultats et les représentants ont signalé des améliorations quant aux résultats en matière d'emploi pour les participants du programme Ontario au travail au cours de la première année de transition. De 2004-2005 à 2006-2007, on aurait constaté une hausse de 3,7 p. 100 chez les participants d'Ontario au travail quittant le programme pour occuper un emploi. En outre, entre 2005-2006 et 2006-2007, la province aurait connu une hausse de 11,7 p. 100 quant aux gains mensuels moyens des clients des services d'aide à l'emploi d'Ontario au travail. Au cours de cette même période, le délai moyen entre la sortie attribuable aux gains ou à l'emploi et le retour aux services d'aide à l'emploi d'Ontario au travail a connu une hausse de 1,6 p. 100.

5.4.8 Sensibilisation des peuples autochtones

Des provinces telles que l'Alberta et le Manitoba ont décrit un éventail de programmes provinciaux ciblant précisément les Autochtones dans les réserves et hors des réserves. Les provinces de l'Ouest reconnaissent que les Autochtones, en plus de constituer une partie importante de leurs cas de bien-être social, forment un bassin de main-d'ouvre potentiel qui pourrait combler les lacunes sur le marché du travail, notamment dans des domaines tels que les métiers, l'apprentissage et le travail lié aux projets économiques axés sur les ressources (p. ex. l'hydroélectricité, les sables bitumineux et les pipelines) menés près des collectivités des Premières nations.

Entre autres exemples, le programme Work Foundations de l'Alberta, qui offrait une formation en compétences de base et un perfectionnement scolaire à temps plein et à temps partiel en 2006-2007, avait une moyenne mensuelle de 272 participants dans les réserves. Le programme albertain Job Corps, qui offre une formation de soutien structurée et une expérience de travail aux personnes ayant une expérience de travail sporadique, comporte certains projets accessibles aux clients dans les réserves.

Le rapport du budget de 2007 du Manitoba comportait un engagement visant à combler les écarts pour les peuples autochtones, ce qui représente un objectif important pour l'initiative provinciale Rewarding Work (Travail stimulant) annoncée en même temps que le budget, en avril 2007. Services à la famille et Logement Manitoba, ministère responsable de l'aide au revenu, travaille également en étroite collaboration avec Compétitivité, Formation professionnelle et Commerce d'Emploi Manitoba. Les programmes liés à l'emploi ciblent des projets de formation en partenariat dans le Nord du Manitoba, où sont situées plusieurs collectivités des Premières nations.

5.4.9 Sommaire

La recherche indique que depuis les années 1990, les gouvernements provinciaux ont connu un succès considérable en ce qui concerne la réduction du nombre de prestataires de l'aide sociale. Le nombre de prestataires de l'aide au revenu a chuté considérablement dans toutes les administrations. Croyant fermement que les personnes aptes à l'emploi chercheront du travail, toutes les provinces ont remanié leurs programmes d'aide au revenu pour en faire des programmes de dernier recours. En guise de condition à l'obtention de l'aide au revenu, bien des provinces exigent maintenant que les personnes aptes au travail démontrent ce qu'elles font pour se chercher un emploi. Les mesures actives sont axées sur la transition la plus rapide possible de l'aide sociale au travail.

Les provinces ont également adopté des mesures correctives pour pallier les freins financiers à l'emploi. Il s'agit de mesures telles que des suppléments aux revenus salariaux, des crédits d'impôt pour enfants et des projets communautaires visant à aider les familles salariées. Ces initiatives ne sont pas nécessairement directement liées aux programmes provinciaux d'aide au revenu, mais pourraient également faire partie des programmes de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants.

Les provinces découvrent de plus en plus que bon nombre de ceux qui demeurent sur l'aide au revenu agissent ainsi parce que l'emploi montre peu d'avantages ou parce qu'ils font face à des obstacles importants à l'emploi. Au cours des dernières années, les provinces ont adapté leurs programmes et services de façon à aider cette clientèle. Compte tenu du faible taux de chômage au Canada, plusieurs provinces voient une occasion de continuer à réduire le nombre de prestataires de l'aide au revenu, en investissant dans des services plus intensifs, tels que la formation, le perfectionnement scolaire, le développement de l'autonomie fonctionnelle et les mesures de soutien à la santé mentale, et à supprimer les freins inhérents aux politiques et pratiques actuelles.

 

5.5< Faits marquants à AINC

Divers efforts visant à accroître l'accent sur les mesures actives ont été déployés dans toutes les régions depuis que le Ministère a obtenu, en 2003, le pouvoir d'adopter une telle approche. En l'absence de résultats prévus clairement définis, de modification de la prestation des programmes ou d'un financement d'enrichissement, les efforts déployés par les régions ont pris la forme de partenariats accrus avec d'autres organisations qui offrent ces services dans les collectivités des Premières nations ou sont en mesure d'aider les Premières nations à élaborer des mesures actives pour leurs clients de l'aide au revenu. On note tout particulièrement ce qui suit :

• Dans la région de la Colombie-Britannique, un groupe de travail sur les mesures actives formé de représentants d'AINC, de Service Canada, de plusieurs ministères provinciaux et de trois organisations autochtones provinciales a été mis sur pied.
• Dans la région du Manitoba, une initiative de transition vers le travail regroupant des représentants de ministères fédéraux et provinciaux, de l'Assemblée des chefs du Manitoba, des conseils tribaux, d'organisations des Premières nations (telles que Kiwetinowi Isinakohtawin) et du sercteur privé a été mise en ouvre.
• Les régions travaillent directement avec des organisations autochtones qui peuvent soutenir les Premières nations dans la prestation de leurs programmes d'aide au revenu (p. ex. la Société de développement social autochtone, en Colombie- Britannique, le Congrès des chefs des Premières nations de l'Atlantique, le Bureau de développement social des Premières nations du Québec et les conseils tribaux, au Manitoba et en Saskatchewan).
• Des consultations ont été tenues avec Service Canada en vue de faciliter les partenariats locaux avec les EDRHA. La région de la Colombie-Britannique a fait beaucoup de chemin dans ce domaine.
• Il y a de plus en plus de partenariats avec les gouvernements provinciaux. À cet égard, il importe de noter tout particulièrement les mesures prises dans les régions de l'Alberta, du Manitoba et de l'Ontario.

Les régions travaillent avec les Premières nations et d'autres partenaires en vue d'établir une gamme de programmes et services existants auxquels les prestataires de l'aide au revenu peuvent avoir recours pour favoriser une transition vers le travail. Quoiqu'à différents degrés, les régions travaillent à la création de liens avec les autres programmes requis pour mettre en ouvre des mesures actives. Voici quelques-uns des points saillants :

• Depuis 2006, la région de la Colombie-Britannique a obtenu, dans le cadre de son rôle de soutien aux agents de prestation des services de l'aide au revenu, l'aide de la Société de développement social autochtone, qui travaille également à la mise en ouvre de mesures actives dans les réserves. La région doit se limiter au Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants, à l'Aboriginal Social Assistance Recipient Employment Training, au Work Opportunities Program et à la Training Employment Support Initiative. Des discussions entre AINC, les Premières nations, la province et les EDRHA se poursuivent en ce qui concerne l'amélioration des liens entre les programmes.
• La région de l'Alberta finance l'allocation de subsistance pour les prestataires de l'aide au revenu de la catégorie Apprenants qui obtiennent un taux de prestation plus élevé pour leurs besoins essentiels. La province paie leurs frais de scolarité. La région prévoit que, d'ici un an ou deux, bien des apprenants intégreront le marché du travail ou poursuivront leur scolarité et qu'il y a aura un déclin du nombre de prestataires de l'aide au revenu dans les réserves. La région soutient également les programmes et services des Premières nations offerts par l'entremise d'Alberta Works, les EDRHA et le Programme assistance-travail, lequel verse une aide au revenu aux prestataires prenant part à une formation à court terme ou travaillant sur des projets communautaires.
  
  Lorsque l'Alberta a intégré ses services à l'intérieur du ministère Employment Immigration and Industry et a mis sur pied une catégorie d'apprenants, AINC a tenté de reproduire l'approche provinciale en élaborant un outil de préparation à l'emploi et en offrant aux Premières nations une formation sur l'utilisation de cet outil dans le cadre de la planification des cas, mais a reconnu que les changements devaient être plus fondamentaux et que ni la région ni les Premières nations n'avaient l'effectif nécessaire pour permettre une adaptation rapide.

• La région de la Saskatchewan a indiqué que plusieurs Premières nations ont resserré leur politique relative à l'admissibilité ou souhaitent restreindre l'accès à l'aide au revenu. Les efforts visant à encourager les Premières nations à élaborer des mesures actives ont été freinés par la capacité limitée des Premières nations et la coordination formelle limitée avec d'autres ministères fédéraux et la province. Certains liens avec les programmes de développement social et économique ont été créés par l'entremise de projets pilotes. Entre autres exemples, le Saskatchewan Indian Training Assessment Group (SITAG) souhaite élaborer une entente Aboriginal Social Assistance Recipient Employment Training. Les Premières nations utilisent également le Programme assistance-travail et le financement du Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants, quoique ce dernier soit utilisé plus souvent parce qu'il contient moins d'exigences administratives et de déclaration.
• La région du Manitoba a récemment examiné ses fonds de prestation de services et a cerné certains volets sous-financés. Elle a alors accru le soutien budgétaire aux administrateurs des services sociaux dans les collectivités des Premières nations. Elle a également constaté que 20 p. 100 ou moins des Premières nations participent à des mesures actives. La région examine différentes façons d'intégrer le Programme d'assistance-travail et l'entente Aboriginal Social Assistance Recipient Employment Training à un programme de formation et des possibilités d'emploi des Premières nations.
• En Ontario, aux termes de l'Entente Canada-Ontario sur les programmes de bien-être à l'intention des Indiens de 1965, les Premières nations doivent respecter les exigences provinciales et offrir les services d'emploi et de besoins essentiels mis en ouvre par Ontario au travail, en 1998. Les Premières nations de l'Ontario s'opposaient toutefois à la mise en ouvre d'Ontario au travail, en partie parce qu'elles n'avaient pas été consultées quant aux changements aux programmes d'aide au revenu. Elles ont alors présenté une contestation judiciaire portant sur la validité constitutionnelle d'Ontario au travail et obtenu le choix de participer ou non à l'ensemble de ce programme. La décision du tribunal permet aux Premières nations d'obtenir des prestations d'aide au revenu et de bien-être social sans qu'elles aient à s'engager à adopter des mesures actives liées à l'emploi. Ainsi, seulement 26 des 110 Premières nations participent à la prestation complète d'Ontario au travail. Mais étant donné qu'Ontario au travail a accru les prestations et élargi le menu des services et des soutiens, plusieurs Premières nations souhaitent maintenant prendre part à ce programme. AINC et l'Ontario ont tenu des discussions et mis en ouvre des projets pilotes visant à examiner plus attentivement les exigences et les coûts liés à la prestation des services.
• Dans la région du Québec, une nouvelle politique visant à mieux adapter les programmes provinciaux d'aide au revenu aux bandes a été adoptée en 2004. La région et les Premières nations du Québec ont signé l'Entente sur la sécurité du revenu des Premières nations du Québec, dans laquelle ils ont convenu de la façon dont le Programme d'aide au revenu devrait être offert. Les exigences de base sont conformes aux lignes directrices provinciales, mais certaines exigences ont été abolies et des exigences plus flexibles ont été adoptées. Cette entente permet des liens entre le régime d'aide sociale et les programmes et occasions d'emploi dans la collectivité et permet aux collectivités autochtones d'obtenir des pouvoirs et des responsabilités, en plus de concevoir leurs propres programmes.

 

5.6 Conditions de réussite des mesures actives autochtones

Il existe peu d'écrits sur les initiatives visant à promouvoir la participation au marché du travail et ciblant directement les peuples autochtones. Toutefois, la recherche en évaluation, y compris la documentation et les études de cas, offre un aperçu des conditions d'une mise en ouvre réussie de programmes de mesures actives axés sur les besoins fondamentaux dans les collectivités autochtones. Voici un résumé des conditions de réussite selon ces sources :

• Le changement des attitudes représente un élément commun. Du point de vue des collectivités et des particuliers, le développement d'un sentiment d'autosuffisance et de contrôle sur son destin est au cour des stratégies des collectivités qui ont connu le plus de succès en termes de prestation de programmes et de résultats (c.-à-d. des taux de dépendance moindres). À l'échelon communautaire, cela a souvent donné lieu à une meilleure coordination des efforts et à une plus grande confiance entre les intervenants, d'où cette coopération. En ce qui concerne les particuliers, il a été reconnu que les attitudes devaient changer avant que des changements importants puissent être apportés à la dépendance à l'égard de l'aide au revenu et autres formes de soutiens passifs. Bien des collectivités ont offert des programmes et des services conçus précisément pour surmonter les obstacles culturels et psychologiques à l'autosuffisance.
• Le leadership est important. Dans bien des cas examinés, deux éléments étaient essentiels à la mise en ouvre réussie de programmes d'aide au revenu, soit le leadership et la continuité. Un grand soutien de la part du chef et du conseil de bande était un ingrédient essentiel à l'élaboration et au maintien de programmes efficaces à tous les niveaux du développement communautaire, y compris des programmes d'aide au revenu efficaces. Cela comprenait la volonté et la capacité de multiples intervenants de travailler ensemble pour créer un accès aux ressources qui aurait autrement été impossible à réaliser. Un leadership fort était également important en ce qui concerne les programmes. Bien souvent, les changements aux programmes étaient attribuables à la volonté d'une ou de deux personnes clés de créer des programmes d'aide au revenu pour répondre aux besoins de leur clientèle. Le leadership démontré par ces personnes était souvent le catalyseur du changement dans l'ensemble de la collectivité.
• Le développement et l'activité économique représentaient la clé des mesures actives fructueuses et de la réduction de la dépendance à l'aide au revenu. La proximité des collectivités aux régions offrant des occasions d'emploi est un des éléments de plusieurs des études de cas ayant démontré une transition réussie des prestataires de l'aide au revenu au travail et une réduction des taux de dépendance. Dans un même ordre d'idées, la documentation américaine affirme que l'incidence de la TANF sur la dépendance au bien-être social dépend fortement des occasions économiques et des services de soutien qui existent dans les réserves ou à proximité de celles-ci. L'activité et l'emploi sont des éléments clés, tout particulièrement dans les régions éloignées où l'accès est limité.
  
  La présence d'occasions d'emploi hors réserve à elle seule n'est pas une garantie d'emploi pour les Autochtones dans les réserves. Certaines collectivités ont développé des occasions économiques dans les réserves qui ont permis d'accroître l'accès pour leurs membres, y compris les prestataires de l'aide au revenu. Bon nombre de collectivités ont utilisé des entreprises détenues par la bande pour financer les activités et les occasions de formation pour les prestataires de l'aide au revenu.
  
  Les collectivités qui avaient accès à des activités économiques hors des réserves devaient surmonter plusieurs obstacles, y compris le transport vers le lieu de travail ou l'accès au logement. Dans certains cas, des personnes ont quitté la collectivité, d'où le départ de ressources humaines communautaires qualifiées.
• La mise en commun des ressources et des systèmes de prestation à guichet unique a entraîné un plus haut niveau de service et de meilleurs résultats. Presque toutes les collectivités ont dû faire face à des ressources (y compris un personnel qualifié et formé) et à des budgets limités pour la mise en ouvre de programmes d'aide au revenu. Certains des programmes d'aide au revenu les plus complets ont vu le jour grâce à un regroupement ou à une coordination des ressources de plusieurs intervenants différents. Il s'agissait notamment d'une coordination des ressources pour différents organismes, agents de prestation ou ressources provinciales. Les approches les plus conviviales offraient un guichet unique aux clients de l'aide au revenu, ainsi qu'une gestion des cas des participants de l'aide au revenu. Les collectivités ont dû adapter leurs propres solutions au problème lié au manque d'outils tels que des logiciels pour la mise en ouvre de cette coordination.
• La mise en ouvre de mesures actives requiert un personnel expérimenté et bien formé. Les cas examinés portaient sur des collectivités qui avaient des programmes gérés par un personnel ayant des compétences appropriées et une grande expérience au travail. Cette situation prévalait dans les plus grandes collectivités avec plusieurs membres du personnel, ainsi que dans les collectivités ne comptant qu'un ou deux employés clés. Les compétences de ces personnes représentaient un atout considérable pour les programmes d'aide au revenu des collectivités. Pour ajouter à ces compétences, des outils ont été élaborés afin de faciliter les évaluations et la surveillance des programmes. Dans d'autres collectivités, on a constaté une capacité limitée de mettre en ouvre des mesures actives. Les postes de cadres supérieurs du Programme d'aide au revenu étaient vacants ou comblés par de nouveaux employés ayant une expérience et des compétences limitées. La capacité d'élargir les services offerts aux clients était également limitée. Le personnel a besoin de connaissances pour avoir accès à d'autres sources de financement gouvernemental qui pourraient améliorer la situation dans leur collectivité respective.
• L'élaboration d'un plan axé sur les résultats et d'une surveillance des résultats était essentielle à la définition et à la promotion des pratiques exemplaires. Une stratégie axée sur les résultats comportant un suivi des résultats a souvent été définie en tant qu'élément important des programmes d'aide au revenu (en ce qui concerne les besoins fondamentaux et les mesures actives) et d'autres initiatives visant à améliorer la vie de la collectivité. Cette surveillance des résultats a également été mise en ouvre dans le cadre de l'approche de gestion des cas mise en ouvre pour les prestataires de l'aide au revenu. Les prestataires faisaient l'objet d'un suivi au fil du temps pour s'assurer que des progrès étaient réalisés et que les nouveaux besoins étaient comblés. Toutefois, la plupart des collectivités ont eu de la difficulté à mettre en ouvre des activités de surveillance, puisque les logiciels requis pour faciliter ce processus n'étaient généralement pas disponibles.
• Pour offrir des programmes et des services axés sur les clients, il faut tenir compte des besoins des clients et du contexte local. Plusieurs collectivités sont passées de la prestation de cours à court terme à une formation à long terme touchant les obstacles fondamentaux auxquels leurs clients se butent. Il s'agissait notamment d'une formation axée sur la formation générale, les apprentissages, la formation postsecondaire et le traitement des toxicomanies et de l'alcoolisme. Nombre de gestionnaires des programmes d'aide au revenu étaient d'avis que les solutions rapides avaient échoué à long terme puisqu'elles n'avaient permis qu'un départ temporaire de l'aide au revenu. Plusieurs des sites à l'étude avaient laissé tomber les cours de formation standard à court terme (p. ex. la formation en informatique) parce qu'ils n'offraient pas des compétences utiles pour la collectivité ou le marché du travail local. De plus grands efforts ont visé la définition des compétences requises pour occuper des emplois dans la collectivité ou sur le marché du travail local.
• La flexibilité dans l'utilisation des fonds des programmes a donné lieu à des solutions créatives. Les collectivités qui ont été en mesure de regrouper diverses sources de financement, tout particulièrement le financement des bandes avec leur propre source de revenus (c.-à-d. des entreprises détenues par les bandes), ont pu mettre en ouvre des programmes et des services allant au-delà des limites des sources de financement standard. Cela a permis de concevoir des programmes d'aide au revenu plus flexibles pouvant répondre aux besoins de la clientèle. L'analyse documentaire a également permis de cibler la capacité d'adapter une politique donnée en fonction des besoins et du contexte d'une collectivité en tant que caractéristique de bon nombre d'approches prometteuses à l'égard de l'aide au revenu pour les Autochtones. Il s'agissait effectivement d'un élément fondamental des réformes approfondies de l'aide au revenu pour les peuples autochtones aux États-Unis.
• L'information permettant de mesurer les résultats et d'attribuer la réussite à certains éléments est un élément clé. Bien des collectivités ne disposaient pas des données nécessaires pour fournir de l'information de base sur les résultats pour leurs prestataires de l'aide au revenu, y compris les résultats des mesures actives. Bon nombre des cas de réussite mentionnés dans les études de cas étaient anecdotiques puisque l'information était conservée dans des documents papier et ne pouvait être aisément analysée. Certaines collectivités ont toutefois recueilli des renseignements sur le nombre de diplômés des programmes, sur l'emploi à certains emplacements et sur le recours moindre à l'aide au revenu. Bon nombre des collectivités qui ont été en mesure de fournir cette information avaient également généralement de multiples activités et connaissaient une expansion économique, et il était généralement impossible d'attribuer ces changements à une seule initiative. La définition claire des résultats devant être mesurés, des indicateurs pertinents, l'accès à des systèmes de données et des ressources et des outils adéquats pour recueillir les données sont certains des facteurs qui peuvent avoir une incidence sur une surveillance réussie des résultats.

 

5.7 Défis

Un certain nombre de facteurs contribuent à des taux élevés de dépendance chez les peuples autochtones, et certains d'entre eux sont liés aux situations et aux défis généralement associés aux obstacles à l'intégration au marché du travail. Des niveaux de compétence et une scolarité moindres, la monoparentalité avec des enfants d'âge préscolaire, l'abus d'alcool et de drogues et les problèmes de santé sont des conditions qui rendent la transition de l'aide sociale au travail particulièrement difficile.

L'analyse documentaire révèle qu'une bonne partie du marché du travail n'est pas accessible aux personnes peu alphabétisées et à celles qui ne détiennent pas un diplôme d'études secondaires. Lorsque des personnes peu qualifiées parviennent à trouver du travail, leur emploi est généralement peu rémunéré et assorti de conditions de travail préjudiciables.

Les personnes qui ont reçu des prestations d'aide sociale durant une longue période peuvent également être particulièrement vulnérables au stress lié à des conditions de travail préjudiciables, puisqu'elles n'ont pas développé des stratégies d'adaptation efficaces.

Les problèmes de santé mentale et l'abus d'alcool et de drogues sont également des obstacles auxquels se butent les prestataires de l'aide au revenu. Il est également probable que ces obstacles entraîneront une transition plus lente vers le travail.

Le manque de compétences essentielles telles que l'alphabétisation représente un obstacle fondamental à l'intégration au marché du travail.

La nécessité d'avoir des services de garde abordables et accessibles entraîne des complications évidentes pour l'intégration des parents au marché du travail, tout particulièrement s'il s'agit de parents monoparentaux.

Mason et Tereraho (2007) indiquent qu'il en coûte plus cher aux clients ayant peu d'expérience de travail, si ce n'est aucune, et ayant des enfants à charge de faire la transition entre la formation et l'emploi. Ils précisent également que la formation de personnes économiquement défavorisées représente un plan à long terme et que les résultats doivent donc faire l'objet d'un suivi continu.

Les évaluateurs ont commencé par définir les éléments efficaces dans les autres administrations et les conditions nécessaires à la mise en ouvre réussie des mesures actives dans les réserves. De nombreuses études effectuées par AINC et les Premières nations ont contribué au désir du Ministère de mettre en ouvre une composante d'aide à l'emploi et à la formation dans les réserves. L'étude d'évaluation a toutefois montré que ces mesures ne suffisaient peut-être pas à elles seules à aider les prestataires de l'aide au revenu à devenir autonomes. La présence d'avenues de développement économique et d'un accès à des emplois constitue un facteur important, tout comme la présence d'un large éventail de mesures de soutien dont a besoin la clientèle du programme; celle-ci est beaucoup plus jeune et compte un pourcentage plus élevé de prestataires de l'aide au revenu devant faire face à plusieurs obstacles à l'emploi que la clientèle hors réserve.

Selon les informateurs clés, AINC et les Premières nations reconnaissent qu'une planification communautaire complète est essentielle pour que les administrations municipales puissent définir efficacement les besoins et priorités communautaires et favoriser l'intégration des ressources et des programmes au niveau communautaire. Cet exercice pourrait également s'avérer utile pour la coordination des programmes visant à aider les clients devant faire face à plusieurs obstacles à se préparer à un emploi et à leur fournir un soutien une fois qu'ils ont trouvé un emploi, de sorte qu'ils puissent échapper au piège de l'aide sociale. La planification communautaire pourrait également contribuer à réduire les lacunes en matière de service et à optimiser les retombées pour les membres des Premières nations.

La présente section est un exposé des stratégies d'amélioration du Programme d'aide au revenu qui tient compte du contexte décrit précédemment. Les mesures actives constituent un élément essentiel de l'amélioration du programme. Comme il a été mentionné dans l'analyse documentaire, la notion de mesure active est large et inclut les mesures les plus proactives ou coercitives, les mesures qui fournissent de l'aide sous forme de services d'emploi ou de préparation à l'emploi et, enfin, les mesures de nature corrective qui ont essentiellement pour objet d'éliminer les facteurs financiers qui dissuadent les prestataires d'intégrer le marché du travail. Pour améliorer le Programme d'aide au revenu, il faut mettre en place un éventail de mesures et offrir un soutien aux familles à faible revenu qui quittent l'aide au revenu pour un emploi.

1. SENSIBILISATION ET RENFORCEMENT DES CAPACITÉS

Il est important de faire connaître les avantages qu'apporte la transition d'un programme de mesures passives vers un programme de mesures actives. Par le biais des projets pilotes de la réforme de la sécurité du revenu, les organismes des Premières nations nationaux et régionaux ont affirmé leur appui à un programme de mesures actives. Les évaluateurs ont trouvé des exemples, surtout dans l'Ouest canadien, où des chefs et des conseils ont aussi reconnu l'importance d'aider les personnes à devenir employables, car ils ont eux aussi des occasions d'emploi et ont de la difficulté à trouver des membres de leur collectivité pour occuper les postes. Les informateurs clés estiment cependant en règle générale qu'un grand nombre de dirigeants des Premières nations ont une collectivité qui présente un taux de dépendance à l'aide sociale très élevé, dont les membres estiment devoir profiter du droit à l'aide sociale et qui ne dispose pas d'avenues de développement économique, de sorte qu'il faudra du temps pour changer la situation actuelle.

Les régions d'AINC doivent collaborer avec les dirigeants des collectivités, non simplement avec les fournisseurs de services de l'aide au revenu, pour faire connaître les mesures actives et obtenir l'appui de la population pour ce genre de programme. Lors de visites, des représentants provinciaux ont mentionné avoir besoin de déployer des efforts importants afin d'expliquer le changement d'orientation de leur Programme d'aide au revenu. Un haut fonctionnaire provincial a souligné que, dans les années 1990, bien s'acquitter de ses tâches signifiait traiter rapidement le dossier des prestataires admissibles et faire en sorte qu'ils reçoivent les bonnes prestations. Les employés du Programme d'aide au revenu doivent maintenant évaluer les besoins individuels, aider à élaborer un plan pour répondre aux besoins et renvoyer des clients aux mesures de soutien et aux services pertinents. Les fournisseurs de services de l'aide au revenu font un travail qui diffère entièrement des fonctions qu'ils exerçaient dans le passé. Les provinces ont déployé beaucoup d'efforts pour faciliter la mise en ouvre des changements. À son tour, AINC devrait travailler de concert avec les organismes-cadres des Premières nations s'il y a lieu et avec les collectivités afin de communiquer la nouvelle orientation du Programme d'aide au revenu.

AINC devrait élaborer un cadre ou un plan pour régler les problèmes de capacités à l'échelle locale, définir les mesures de soutien dont les fournisseurs de services de l'aide au revenu ont besoin et établir le rôle que les associations provinciales ou d'autres organisations semblables pourraient jouer pour aider à former des fournisseurs de services de l'aide au revenu professionnels et qualifiés qui seront compétents pour mettre en ouvre les mesures actives.

2. APPROCHE GLOBALE DES MESURES ACTIVES

AINC devrait ajouter une composante de mesures actives à son Programme d'aide au revenu. Ces mesures actives devraient englober les éléments suivants :

• évaluation des besoins des clients individuels; ? mesures d'aide avant l'emploi, en cours d'emploi et après l'emploi et mesures d'aide à la formation;
• accès à un éventail de mesures de soutien visant à aider les prestataires de l'aide au revenu à se préparer à occuper un emploi, y compris le renvoi à des services pour toxicomanes, à des services de counselling, etc.;
• rattrapage scolaire; accès aux programmes liés au marché du travail offerts par les EDRHA; surveillance du nombre de cas et des progrès des prestataires de l'aide au revenu sur le plan de la recherche d'un emploi.
• accès aux programmes liés au marché du travail offerts par les EDRHA;
• rattrapage scolaire; surveillance du nombre de cas et des progrès des prestataires de l'aide au revenu sur le plan de la recherche d'un emploi.

Dans une approche globale, on tire avantage de toutes les ressources disponibles et on fait appel à la participation des principaux acteurs qui fourniront un éventail de mesures actives. La mise en ouvre de cette approche nécessiterait les éléments suivants :

• développement de la capacité des Premières nations d'élaborer un système de mesures actives;
• renforcement des liens avec les provinces, avec les programmes liés au marché du travail des gouvernements fédéral et provinciaux, les programmes sociaux, les programmes d'éducation et de formation professionnelle et les programmes de développement économique;
• ressources financières et humaines suffisantes; prestation de formation au personnel et outils nécessaires pour fournir des services de soutien;
• ressources financières et humaines suffisantes; prestation de formation au personnel et outils nécessaires pour fournir des services de soutien;
• approche du service à la clientèle axée sur la gestion des cas et systèmes qui appuient cette approche, permettant l'enregistrement et le suivi au fil du temps des données pertinentes sur les clients.

Il est également important qu'AINC améliore sa gestion du volet des besoins fondamentaux; une bonne gestion est essentielle pour aider les prestataires de l'aide au revenu dans leur transition vers le travail. Si on se fonde sur l'expérience des provinces des dix dernières années, il est largement justifié d'imposer des restrictions relatives à l'admissibilité du programme qui, sans utiliser la coercition, encourageront les prestataires à participer à des activités d'emploi et de formation et de contribuer ainsi à accroître les cas de transition vers le travail. Les auteurs de certaines études ont toutefois formulé des mises en garde au sujet des restrictions visant simplement à retirer des prestataires de l'aide au revenu de certains programmes, ce qui pourrait entraîner une augmentation de la pauvreté.

Enfin, les mesures actives atteignent une efficacité optimale lorsque les collectivités peuvent adapter les interventions aux besoins locaux. Un programme de mesures actives devrait donc permettre l'utilisation de différents modèles de prestation au niveau local. Les Premières nations doivent collaborer avec les EDRHA; en l'absence de services d'EDRHA, ce sont les fournisseurs de services de l'aide au revenu qui doivent assumer la responsabilité de définir les services qui seront offerts et d'en assurer la prestation dans la collectivité.

Évaluation des clients

Il importe de mettre en place un modèle pour l'évaluation efficace des besoins individuels et la réponse à ces besoins au moyen d'un ensemble d'interventions personnalisées. Les plans d'action pour les prestataires de l'aide au revenu constituent des outils importants pour la définition des besoins et la réponse à ces besoins à court et à long terme.

Il est important de reconnaître que les clients non employables ont peut-être besoin d'aide à long terme; AINC et les Premières nations doivent définir la taille réelle de cette

population prestataire de l'aide au revenu et envisager d'autres stratégies pour ce groupe, les mesures actives ne convenant peut-être pas.

Liens avec le développement économique

Le développement économique est un facteur de succès des mesures actives, surtout dans les régions éloignées. La plupart des réserves sont situées près d'un centre urbain ou dans des régions rurales qui se trouvent dans un rayon de 50 à 350 kilomètres d'un grand centre; les provinces, les régions et un grand nombre de collectivités des Premières nations reconnaissent que ces occasions existent la plupart du temps hors réserve. Les diverses parties, AINC, les Premières nations, les EDRHA et les provinces et territoires doivent créer des conditions qui élimineront les obstacles à ces occasions, surtout dans les provinces de l'Ouest, qui sont en plein essor et qui offrent des débouchés dans les secteurs des ressources où les Autochtones étaient habituellement employés dans le passé. Il est également important de corriger les problèmes d'accès aux avenues de développement économique dans les collectivités rurales et éloignées et aux écarts dans les possibilités existantes dans ces collectivités.

Il faudra toutefois déployer des efforts pour surmonter les obstacles qui se présenteront lorsque les employés des Premières nations se déplaceront pour travailler hors réserve. Parmi ces obstacles, mentionnons la perte de la maison si un Autochtone quitte la réserve pour une trop longue période de temps, la discrimination sur les lieux de travail, l'accès aux moyens de transport et les attentes de l'employeur. Selon quelques représentants des régions d'AINC, l'Initiative de participation des Autochtones au marché du travail (IPAMT) a réussi à sensibiliser les employeurs du secteur public à la culture des Autochtones dans le contexte du travail avec des membres des Premières nations et à les aider à faciliter l'embauche d'Autochtones. Certains informateurs clés estiment que l'IPAMT pourrait renforcer son rôle en travaillant avec le secteur privé de chaque région.

Dans les secteurs où il n'y a pas d'avenues de développement économique, il s'impose de coordonner les efforts avec ceux des programmes de développement économique d'AINC, ainsi que d'encourager le renforcement des liens entre les travailleurs en développement social et les travailleurs en développement économique aux niveaux régional et communautaire.

Coordination avec les autres programmes sociaux d'AINC

Sous les conditions du Programme d'aide au revenu, il est actuellement possible de fournir des mesures actives par le biais de programmes existants comme le Programme assistance-travail (PAT) et le projet d'aide à la formation et à l'emploi [Note 29]. D'autres programmes comme le Programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) offrent des services aux familles en crise. Le Programme d'aide à la vie autonome prévoit quant à lui diverses mesures de soutien pour les prestataires de l'aide au revenu handicapés. Il faudra améliorer les communications aux régions d'AINC et aux collectivités des Premières nations au sujet de ces programmes et partager l'information sur les pratiques exemplaires.

AINC finance également le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants (PNE), mais le Ministère n'est pas responsable de la composante du Supplément de la prestation nationale pour enfants (SPNE). Les gouvernements provinciaux et territoriaux utilisent cette composante pour fournir un supplément de salaire et d'autres prestations financières aux familles et enfants à faible revenu; selon les études, ces prestations sont importantes pour aider les familles à échapper au piège de l'aide sociale. Dans le cadre d'une étude récente, AINC a examiné les coûts du remboursement aux provinces qui désirent offrir les prestations pour enfants aux familles vivant hors réserve. Le Ministère devrait examiner avec Ressources humaines et Développement social Canada et l'Agence de revenu du Canada le rôle du SPNE et le taux d'acceptation des prestations fondées sur le revenu dans les réserves.

Une évaluation séparée du Programme de réinvestissement de la PNE accompagne le présent rapport. Les résultats indiquent que le programme finance un large éventail de projets dans les réserves qui varient selon la taille et la nature des activités. Ces projets constituent souvent un complément aux programmes existants; il n'est donc pas possible d'en évaluer les répercussions. Un grand nombre de projets financent des programmes d'alimentation et fournissent une aide supplémentaire pour combler d'autres besoins fondamentaux, comme les vêtements et les ouvrages scolaires; cette aide contribue à réduire les effets négatifs de la pauvreté. Les données du programme, malgré leurs limites, donnent à penser qu'au cours des dernières années, les Premières nations ont investi beaucoup plus d'argent qu'avant dans l'aide aux parents qui effectuent la transition vers le travail. Dans ces cas, le Programme de réinvestissement de la PNE finance ses propres mesures actives en complétant certains programmes d'AINC, comme le PAT, et le projet d'aide à la formation et à l'emploi, ou les initiatives d'EDRHA. Dans la mesure du possible, AINC devrait aider à faciliter l'établissement de liens entre l'aide au revenu, le Programme de réinvestissement de la PNE et les autres programmes.

Coordination avec les autres programmes de mesures actives fédéraux et provinciaux

Ressources humaines et Développement social Canada (RHDSC) est le ministère responsable des programmes de mesures actives liées au marché du travail dans les réserves et hors réserve. AINC a effectué un examen de la complémentarité de l'aide au

revenu et des autres programmes [Note 30] dans lequel il a défini des secteurs de collaboration potentielle avec les EDRHA. Le Ministère souligne dans cet article que les signataires d'une EDRHA s'attachent à la formation et aux interventions axées sur l'emploi et ne disposent pas des ressources nécessaires pour effectuer les interventions plus longues dont ont besoin les clients devant faire face à plusieurs obstacles à l'emploi. Il fait également mention dans l'article de cas de chevauchement dans les domaines des compétences, de l'alphabétisme et des aptitudes à la vie quotidienne et propose que les deux ministères travaillent ensemble à rajuster les programmes afin d'en augmenter la complémentarité.

Le Ministère a également formulé dans cet article des propositions pour la coordination des programmes. Il propose dans l'un des cas d'utiliser les fonds de l'aide au revenu comme mesure de soutien au revenu pendant la participation à un programme d'aide à l'emploi. L'entente Aboriginal Social Assistance Recipient Employment Training (ASARET) initialement signée par les deux ministères en 1991 autorise les clients à continuer de recevoir de l'aide au revenu tout en participant à une intervention en matière d'emploi offerte par les programmes de RHDSC. Le Ministère mentionne qu'en Colombie-Britannique, les signataires d'une EDRHA fournissent des services à un plus grand nombre de clients de l'aide au revenu qu'ailleurs en raison du caractère officiel de l'entente. Il précise aussi qu'il est possible de fournir un guichet unique pour les processus d'évaluation des besoins et de renvoi des clients. Les signataires d'une EDRHA et les fournisseurs de services de l'aide au revenu pourraient en effet collaborer afin de fournir l'accès à un guichet unique pour l'évaluation des besoins.

AINC et RHDSC devraient envisager cette avenue et examiner d'autres options pour la coordination des programmes et activités des EDRHA à l'échelle régionale et locale. AINC devrait aussi resserrer ses liens avec l'initiative de Partenariat pour les compétences et l'emploi des Autochtones (PCEA), qui offre des avenues de développement économique dans divers secteurs et lieux ainsi que des occasions d'emploi et de formation.

Stratégie de développement des ressources humaines autochtones

Les fonds de la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones (SDRHA) constituent de loin la plus grande source de financement de mesures actives disponible pour les collectivités des Premières nations; ces fonds sont versés par le biais des 80 SDRHA à partir de plus de 400 lieux au pays.

Une évaluation formative des SDRHA a été effectuée, mais le rapport n'est pas achevé. La Stratégie de développement des ressources humaines autochtones doit être renouvelée à la fin de mars 2009; les modifications subséquentes auront des conséquences sur l'exécution des programmes d'emploi et de formation par les Premières nations.

En avril 1999, le gouvernement a lancé la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones dans le contexte du plan d'action Rassembler nos forces, engagement quinquennal de 1,6 milliard de dollars visant à élargir l'accès des Autochtones à des occasions d'emploi et d'acquisition de nouvelles compétences. La SDRHA a été renouvelée en novembre 2003 pour une période additionnelle de cinq ans, de 2004 à 2009.

La SDRHA vise principalement à répondre aux besoins liés à l'emploi des Autochtones, soit les membres des Premières nations, les Inuits et les Métis inscrits ou non inscrits qui vivent dans une réserve, hors réserve ou dans un centre urbain. Certaines composantes du programme ciblent les Autochtones handicapés, les jeunes Autochtones ou les parents autochtones afin de faciliter leur participation à des programmes du marché du travail et leur utilisation des services du programme.

Aux termes des EDRHA, des groupes d'Autochtones élaborent et assurent la prestation de programmes et de services selon leurs priorités définies et exposées dans des plans de travail annuels. Les EDRHA exercent leurs activités dans un large éventail de conditions avec d'importantes variations quant à la région géographique, à la taille de la population cliente, aux groupes d'Autochtones desservis et à la nature et l'étendue du développement économique communautaire.

Les programmes et services sont fournis au niveau communautaire de façon intégrée. Les EDRHA utilisent une approche de gestion des cas : chaque client est évalué en fonction de ses besoins individuels et on établit pour lui un plan d'action personnel. Selon son évaluation, le client est dirigé vers un programme ou une intervention convenant à ses besoins particuliers.

La plupart des programmes et services de l'EDRHA ressemblent aux Prestations d'emploi et mesures de soutien (PEMS) offertes par Service Canada. Les PEMS offertes aux termes du Programme d'assurance-emploi sont destinées aux personnes qui sont admissibles aux termes des dispositions pour anciens prestataires réadmissibles de la Loi sur l'assurance-emploi . Les provinces renvoient habituellement aux services des PEMS les personnes qui respectent ces dispositions. Cette pratique est plus difficile dans le cas des membres des Premières nations, pour plusieurs raisons : l'exécution décentralisée du programme de l'aide au revenu, le manque de connaissance des PEMS chez les fournisseurs de services de l'aide au revenu des Premières nations, l'absence de processus et de systèmes de gestion des cas, qui rend difficile la détermination de l'admissibilité des personnes aux PEMS et, enfin, les difficultés d'accès aux PEMS attribuables à la situation géographique isolée de nombreuses collectivités des Premières nations.

Les informateurs clés ont signalé deux obstacles à éliminer pour améliorer l'accès aux programmes des EDRHA par les fournisseurs de services des Premières nations et les autres fournisseurs de services de l'aide au revenu qui renvoient les prestataires de l'aide au revenu vivant dans les réserves. D'abord, bien que les signataires d'une EDRHA couvrent souvent un vaste secteur géographique, l'accès aux services dans une Première nation donnée, surtout en région éloignée, est variable. De plus, les EDRHA s'avèrent être plus efficaces pour traiter les dossiers de personnes déjà prêtes à occuper un emploi que ceux des personnes qui doivent faire face à plusieurs obstacles à l'emploi.

AINC et RHDSC doivent continuer à travailler ensemble à l'amélioration de la coordination de leurs programmes et se tenir au courant des modifications que chacun apporte à ses programmes. Les EDRHA disposant d'outils d'exécution de programmes comme des systèmes d'évaluation des clients et de gestion des cas que les travailleurs de l'aide au revenu de la plupart des collectivités ne possèdent pas, cette collaboration aura pour avantage de favoriser le partage de ces outils. Au niveau de l'administration centrale, les deux ministères ont amorcé leur collaboration; la situation est semblable dans la plupart des régions. Il est toutefois important que des liens soient établis au niveau communautaire. Grâce à la planification communautaire, les Premières nations pourraient examiner en détail la possibilité de l'intégration locale à l'étape de l'évaluation des besoins des clients et la disponibilité des services.

Partenariats pour la promotion des compétences et de l'emploi des Autochtones

Le programme quinquennal de Partenariats pour la promotion des compétences et de l'emploi des Autochtones (PPCA), doté de fonds s'élevant à 85 millions de dollars, est un programme de perfectionnement des compétences des Autochtones; il vise à optimiser le taux d'emploi des Autochtones dans des grands projets de développement économique au moyen d'une approche de partenariats de collaboration et à fournir ainsi des retombées durables pour les Autochtones, leur collectivité et leur famille. Il couvre un large éventail de compétences et de besoins d'apprentissage et fournit un accès à des emplois. Le programme PPCA fait partie de l'engagement annoncé par le gouvernement du Canada dans le discours du Trône de 2002 pour aider les Autochtones à participer à des occasions de développement économique.

Le programme PPCA a financé neuf différents projets dans des secteurs axés sur les ressources, entre autres dans les secteurs de l'exploitation minière, de la foresterie, de l'aménagement hydroélectrique, des pêches et de la construction ainsi que dans les secteurs gazier et pétrolier. Chaque projet est situé dans une collectivité différente ou dans un groupe de collectivités différent; l'étendue des projets varie. Les niveaux de financement se situent dans une fourchette d'environ 3 à 22 millions de dollars. Les neuf projets sont situés dans différentes régions rurales et urbaines du pays, aussi bien dans le nord que dans le sud.

Le gouvernement canadien a annoncé dans le budget de mars 2007 qu'il prolongerait et élargirait le programme PPCA en versant des fonds additionnels de 105 millions de dollars au cours des cinq prochaines années, dont 35 millions de dollars au cours des deux premières années. Cette mesure aurait pour effet de doubler le montant du financement courant prévu pour ce programme.

La contribution totale de 75,9 millions de dollars de RHDSC devrait permettre de recueillir un montant additionnel de 90,5 millions de dollars des partenaires du projet comme le secteur industriel, les gouvernements provinciaux, les partenaires autochtones et les autres ministères ou organismes fédéraux.

Une évaluation formative du programme est presque achevée et une évaluation sommative est en cours.

Coordination avec les programmes sociaux du gouvernement fédéral

La Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits fournit des soins pharmaceutiques, des soins dentaires et des services de santé complémentaires dans les réserves. La Direction verse également une allocation pour besoins spéciaux à certaines personnes lorsqu'une autorité médicale le recommande. Les prestataires de l'aide au revenu ont accès à ces services. On n'a pas examiné dans le cadre de l'évaluation dans quelle mesure les prestataires de l'aide au revenu handicapés utilisent cette aide pour les besoins spéciaux.

Santé Canada fournit également aux Autochtones vivant dans les réserves et hors réserve un éventail d'autres programmes sociaux, nommément des mesures de soutien et des services pour les parents, des programmes d'acquisition d'aptitudes à la vie courante et des services de counselling pour toxicomanes. Ces services devraient faire partie d'une série de mesures visant à aider les prestataires de l'aide au revenu à se préparer à une situation d'emploi. AINC devrait établir des relations avec ces secteurs de programme et faire en sorte que les fournisseurs de services de l'aide au revenu dans les réserves soient au courant de l'existence des programmes et qu'ils contribuent à faciliter l'accès de ceux- ci au niveau régional.

La Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) finance un programme de réhabilitation de logements résidentiels et un programme de logement sans but lucratif aux termes de l'article 95. Il n'est fait mention dans le rapport d'évaluation d'aucune étude ni information ayant une pertinence directe par rapport au Programme d'aide au revenu. Cependant, si AINC décide d'évaluer la politique d'allocation-logement, il devrait obtenir les commentaires de la SCHL.

3. ÉLABORATION DE STRATÉGIES POUR PRÉVENIR LA DÉPENDANCE À L'AIDE SOCIALE

Pour prévenir la dépendance à l'aide sociale et réduire les dépenses en besoins fondamentaux, les collectivités ont besoin d'un meilleur accès à des emplois et à des avenues de développement économique dans les zones où ils ne sont pas abondants et d'une stratégie pour éviter que les jeunes ne voient leur nom figurer sur les listes de prestataires de l'aide sociale et empêcher ou réduire ainsi la dépendance à l'aide sociale transmise d'une génération à l'autre.

Tout au long de l'étude d'évaluation, un thème récurrent s'est imposé : la tendance des jeunes de nombreuses collectivités des Premières nations à devenir prestataires de l'aide au revenu comme s'il s'agissait d'un rite de passage à l'âge de 18 ans. Cette tendance a été considérée comme posant problème par tous les informateurs clés; pour un grand nombre d'entre eux, les dirigeants des bandes de nombreuses collectivités désapprouvent cette tendance, mais ils sont impuissants en raison de l'opinion de la collectivité quant au droit à ce service. Cet état de fait donne à penser qu'il faut élaborer un plan clair pour les jeunes dans lequel l'aide au revenu est considérée comme un dernier recours absolu et une mesure indésirable en comparaison avec la poursuite des études ou le travail.

Selon Hull (2005), étant donné la qualité de la formation scolaire reçue par de nombreux étudiants autochtones dans les grandes villes, on a remis en question les écoles du Nord ou les écoles des réserves; les diplômes d'études secondaires et postsecondaires prennent donc peut-être une importance accrue à titre de moyen d'obtenir un accès à l'emploi. [Note 31] Les diplômes d'études sont essentiels au succès en matière d'emploi et de rémunération; Hull définit plusieurs niveaux clés de scolarisation auxquels la population obtient du succès en emploi et reçoit un niveau de revenu élevé. Ces seuils sont tous liés à l'obtention d'un diplôme; il peut s'agir d'un diplôme d'études secondaires, d'un certificat professionnel, d'un diplôme d'études collégiales ou d'un certificat ou d'un diplôme d'études universitaires.

L'analyse documentaire a aussi révélé que les compétences de base en lecture et en écriture sont essentielles pour conserver un emploi; celles-ci sont habituellement acquises à l'école secondaire. Il est important que les programmes d'enseignement soient axés sur la réduction du taux de décrochage et prévoient des stratégies pour garder les élèves à l'école jusqu'à ce qu'ils obtiennent leur diplôme.

4. AMÉLIORATION DE L'EXÉCUTION DU PROGRAMME

Actuellement, les régions d'AINC ont seulement le pouvoir de réagir aux modifications ou aux hausse des taux de base et des prestations des provinces et des territoires, qui exercent des tensions sur leur budget de développement social en grande partie établi en fonction des niveaux historiques et du taux de croissance de 2 p. 100 des services essentiels. Les régions, ainsi que les Premières nations, s'adaptent à cette situation en cherchant des fonds dans d'autres secteurs de programme. Selon nos informateurs clés, dans certains cas, les régions ont décidé de ne pas financer des prestations ou des services offerts par les provinces et territoires, parce qu'elles ne possèdent pas les ressources nécessaires. Il n'est donc pas certain qu'AINC couvre l'éventail complet des mesures offertes par les provinces. Les régions effectuent actuellement une transition vers l'utilisation d'une évaluation fondée sur le risque et d'examens de la conformité des prestataires pour contrôler les dépenses, mais cette nouvelle approche ne les aidera pas à prévoir l'incidence de ces modifications, les conséquences sur le nombre de cas et la façon de s'adapter à ces effets.

Les régions devront renforcer leurs liens avec les provinces et territoires de sorte à être consultées au sujet des modifications des programmes bien avant leur mise en ouvre; elles devront planifier efficacement l'adaptation aux modifications à court et à long terme.

5. SURVEILLANCE DU RENDEMENT

Il existe peu d'information sur les conséquences ou sur l'efficacité du Programme d'aide au revenu, plus particulièrement des données sur ce qu'il arrive aux prestataires de l'aide au revenu; il est donc difficile d'évaluer les besoins des clients et les progrès que ceux-ci réalisent. AINC et ses partenaires devraient élaborer une stratégie de mesure du rendement complète pour évaluer les retombées d'un Programme d'aide au revenu renouvelé et examiner les données du programme existant afin de définir les autres indicateurs nécessaires.

Il faudra éclaircir la question des responsabilités des partenaires, des provinces, des Premières nations et des régions. Pour ce qui est du volet des besoins fondamentaux, on aura besoin de données complètes sur les taux de dépendance et des données additionnelles sur le profil des prestataires de l'aide au revenu. Si, dans l'avenir, AINC se rapproche encore du modèle de programme axé sur les mesures actives, les Premières nations devront fournir des renseignements sur les retombées pour les prestataires de l'aide au revenu, comme la participation à des occasions d'études, de perfectionnement des compétences et d'acquisition d'une expérience de travail ou l'obtention d'un emploi sur leur route vers l'autonomie.

Les conditions en matière de surveillance, de mesure et d'établissement de rapports exigent une attention accrue. Les exigences d'AINC en matière d'établissement de rapports contenues dans les ententes de financement portent sur l'établissement de rapports financiers; le Ministère n'exige pas de données sur le rendement des programmes. De plus, on n'exerce qu'une surveillance limitée des bandes qui participent à une EFCPN; le Programme d'aide au revenu ne reçoit donc que peu d'information de ces bandes; cette information est pourtant nécessaire pour obtenir un portrait complet de la dépendance à l'aide sociale dans les réserves et pour évaluer les progrès réalisés dans l'aide aux prestataires de l'aide au revenu pour effectuer la transition vers le travail.

La responsabilité de veiller au respect des exigences relatives à l'admissibilité est importante; les régions devraient continuer à chercher des façons efficaces d'effectuer des vérifications de la conformité et de veiller au respect des exigences.

Actuellement, les conditions du programme n'incluent pas l'aide apportée aux clients pour qu'ils adoptent la transition vers le travail comme objectif. AINC doit définir les résultats attendus et les indicateurs de rendement de sorte qu'ils tiennent compte d'une orientation axée sur les mesures actives, d'une importance particulière accordée à l'évaluation des clients et à l'établissement de programmes de mesures actives.

Les Premières nations ont besoin de renseignements opportuns sur les services d'aide au revenu fournis à leur collectivité, quel que soit le fournisseur de services : il faut qu'AINC soit en mesure de faire rapport aux Canadiens du rendement et des résultats du programme.

La présente section est un résumé des conclusions et recommandations.

7.1 Conclusions

Les conclusions sont présentées sous les thèmes habituellement utilisés dans une évaluation sommative.

Pertinence

On a constaté que la conception du Programme d'aide au revenu n'est pas pertinente par rapport aux besoins actuels. Le Programme d'aide au revenu initial d'AINC a été conçu vers la fin des années 1960 pour répondre aux exigences des provinces en matière de taux et d'admissibilité, tandis qu'il contient maintenant des mesures actives. Bien que le Ministère ait obtenu en 2003 l'autorisation de mettre en ouvre des mesures actives, sans aucunes ressources pour la mise en ouvre, le Programme d'aide au revenu est resté en grande partie un programme passif qui se limite à octroyer des prestations aux personnes qui satisfont à des critères d'admissibilité relatifs au revenu et à la structure familiale. À cet égard, le programme a atteint son objectif premier de fournir de l'aide financière aux résidants des réserves pour répondre à leurs besoins de base de la vie courante et ainsi alléger leur pauvreté.

Les programmes sociaux du Ministère sont fondés sur des politiques et s'appuient sur le principe qu'ils devraient présenter un niveau de comparabilité raisonnable avec les programmes provinciaux. Les programmes d'aide au revenu des provinces et territoires ont fait l'objet d'un remaniement au cours de la dernière décennie, qui a débuté par un resserrement des exigences relatives aux taux et à l'admissibilité. Ces programmes ont pour principe que les personnes aptes au travail devraient occuper un emploi, que l'aide au revenu devrait constituer un dernier recours et, enfin, que les gouvernements devraient offrir un éventail de mesures pour appuyer le retour au travail des prestataires. Au cours des dernières années, les gouvernements provinciaux et territoriaux ont réussi dans leurs efforts pour obtenir la transition vers le travail des personnes prêtes à occuper un emploi; ils axent maintenant leurs efforts sur les personnes qui sont plus difficiles à embaucher et qui doivent faire face à plusieurs obstacles à l'emploi. Le Programme d'aide au revenu d'AINC ne s'est pas maintenu à la hauteur des programmes d'aide au revenu modernes; sa conception est désuète. Il n'a pas été conçu pour offrir des mesures actives; des modifications au programme, un renforcement des capacités et l'établissement de liens avec les services offerts par d'autres ministères provinciaux et fédéraux s'avèrent donc nécessaires.

Réussite

L'évaluation a révélé que le Programme d'aide au revenu a été efficace pour répondre aux besoins fondamentaux et, dans une certaine mesure, alléger la pauvreté, comme mentionné dans les conditions actuelles du programme. Ce dernier n'est toutefois pas efficace pour aider les prestataires à effectuer la transition vers le travail.

On a constaté dans les réserves une hausse du nombre de cas et du montant des dépenses en besoins fondamentaux du Programme d'aide au revenu. Une importante proportion des prestataires de l'aide au revenu dans les réserves, proportion beaucoup plus forte qu'ailleurs au Canada, sont des jeunes et des personnes devant faire face à plusieurs obstacles à l'emploi.

Au cours de la dernière décennie, le nombre de célibataires employables vivant dans les réserves, principalement des jeunes, en partie en raison du profil démographique, de l'absence d'occasions d'emploi et de possibilités économiques et des lacunes en matière de formation scolaire, a augmenté sensiblement. Par contre, le nombre total de personnes ou de bénéficiaires recevant de l'aide au revenu n'a pas changé de façon marquée au cours de la même période. Au fur et à mesure que les jeunes quittent leur famille et reçoivent de l'aide sociale, la demande à l'égard du programme s'accroît; les dépenses en besoins fondamentaux ont augmenté de près de 160 millions de dollars au cours de la dernière décennie, malgré des réductions substantielles des taux de base de l'aide sociale.

Bien que les provinces et territoires aient réduit le nombre de cas d'aide sociale grâce à la prospérité économique et à des mesures actives visant à aider les prestataires de l'aide au revenu, AINC n'a pas mis en ouvre ces modifications et le programme de l'aide au revenu n'a pas donné des résultats semblables.

Solutions de rechange

L'évaluation a permis de constater qu'il existe des solutions de rechange pour améliorer la conception actuelle du programme; elles renforceraient l'efficacité du programme et contribueraient à son harmonisation avec l'orientation stratégique des programmes d'aide au revenu provinciaux et territoriaux auxquels il est lié.

Selon la recherche universitaire, les mesures actives, de concert avec les possibilités économiques et les emplois, ont un effet positif : elles entraînent une baisse des taux de dépendance à l'aide sociale, plus particulièrement chez les personnes prêtes à occuper un emploi. L'analyse documentaire a révélé que les mesures actives ont produit des résultats divers sur l'autonomie en termes de la hausse des revenus d'emploi, du travail à temps complet et de la réduction de la pauvreté. De plus, il faudra mettre en place des mesures de soutien dynamiques et variées pour aider les personnes difficiles à embaucher pour les aider à effectuer la transition vers le travail.

Pour que le Programme d'aide au revenu puisse être à la hauteur des modifications des provinces et des territoires et que le Ministère fasse en sorte que le programme soit pertinent par rapport aux besoins des clients, il faudrait que celui-ci adopte aussi une approche axée sur les mesures actives. On propose plusieurs stratégies pour améliorer l'efficacité du programme et garantir que des services raisonnablement comparables sont fournis aux Premières nations dans leur province ou territoire de résidence. Voici les solutions de rechange à examiner :

• Sensibilisation et renforcement des capacités : AINC devra faire connaître les avantages du passage de mesures passives à des mesures actives. Le Ministère devra organiser des activités visant à obtenir l'appui des dirigeants, à former des fournisseurs de services d'aide au revenu qualifiés et à changer les attitudes à l'égard de la dépendance à l'aide sociale pour mettre en ouvre une approche axée sur les mesures actives.
• Approche globale des mesures actives : Il s'impose de mettre en ouvre des mesures actives visant à fournir des mesures de soutien pour aider les prestataires de l'aide au revenu à devenir employables, à profiter d'occasions de formation ou d'acquisition d'expérience de travail et à faire la transition vers l'autonomie. AINC devrait ajouter une composante de mesures actives à son Programme d'aide au revenu qui utiliserait des ressources de l'intérieur et de l'extérieur du Ministère pour fournir aux prestataires de l'aide au revenu des Premières nations un large éventail de services. Il s'avère nécessaire d'établir des liens solides avec les programmes de développement économique, les programmes liés au marché du travail, les programmes de formation scolaire, les programmes sociaux et enfin les services de santé et les services sociaux. L'objectif est de réduire la dépendance à l'aide sociale et d'améliorer les retombées pour les prestataires de l'aide sociale, comme l'amélioration de la situation d'emploi, l'augmentation des gains et du revenu et l'existence de débouchés d'emploi.
• Élaboration de stratégies pour prévenir la dépendance à l'aide sociale : Le nombre de cas d'aide au revenu a augmenté, car les jeunes vivant dans une réserve qui reçoivent de l'aide sociale sont plus nombreux. Les stratégies de prévention ayant pour objectif de garder les jeunes à l'école et les programmes d'éducation alternative visant à développer les compétences professionnelles s'avèrent essentiels.
• Amélioration de l'exécution du programme : AINC doit renforcer l'exécution du volet des besoins fondamentaux de l'aide au revenu et la gestion globale du programme pour améliorer la planification des modifications des prestations et des taux et pour obtenir les résultats attendus.
• Surveillance du rendement : Il est important que le Ministère élabore une stratégie de mesure du rendement pour favoriser la bonne compréhension des résultats attendus des mesures actives et pour surveiller les progrès.

 

7.2 Recommandations

Il est recommandé qu'Affaires indiennes et du Nord Canada :

1. Modifie l'orientation du programme de sorte à prévoir des mesures pour aider les personnes nécessiteuses à faire la transition vers le travail, conformément à l'approche des provinces et territoires;
2. Élabore une approche axée sur les mesures actives pour l'exécution du Programme d'aide au revenu dans les réserves, y compris les changements organisationnels nécessaires à la mise en ouvre réussie au niveau communautaire;
3. Renforce la capacité des fournisseurs de services d'aide au revenu des Premières nations en leur assurant une formation suffisante et l'accès aux outils et aux systèmes d'évaluation individuelle;
4. Resserre la coordination du Programme d'aide au revenu aux niveaux national, régional et local avec les programmes d'éducation et de développement économique et les autres programmes d'AINC et collabore avec les partenaires du marché du travail du gouvernement fédéral et des provinces et territoires afin de faciliter l'accès des prestataires de l'aide au revenu à un éventail de mesures actives;
5. Par le biais de son Programme d'aide au revenu et d'autres programmes, de concert avec d'autres ministères fédéraux au besoin, examine et mette en ouvre des stratégies de prévention pour encourager les jeunes à rester à l'école et à obtenir leur diplôme et à éviter la dépendance à l'aide sociale; mette en ouvre des programmes de transition, comme le rattrapage scolaire et la formation axée sur des compétences, ciblant les jeunes qui utilisent les services de l'aide sociale;
6. Améliore l'exécution et la surveillance du programme en corrigeant les lacunes dans le volet de besoins fondamentaux, de sorte à pouvoir planifier et gérer efficacement les modifications apportées par les provinces et les territoires, élabore un programme cohérent et durable et offre des services de nature raisonnablement comparable;
7. Définisse les résultats attendus et les mesures du rendement pour le Programme d'aide au revenu et précise les responsabilités liées à la surveillance, à la mesure et à l'établissement de rapports sur l'efficacité et les retombées du programme.

 

PLAN D'ACTION

Titre du projet : Évaluation du Programme d'aide au revenu
Projet : 07/06
Région ou secteur : Direction générale de la politique sociale et des programmes