Archivée - Vérification du Programme de financement du soutien des bandes

Date : Septembre 2009

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Table des matières

• Sigles et abréviations
• Sommaire
• 1.0 Énoncé d'assurance
• 2.0 Introduction
• 3.0 Objectifs
• 4.0 Portée
• 5.0 Approche et méthodologie
• 6.0 Conclusions
• 7.0 Observations et recommandations
• 8.0 Plan d'action
• Annex A – Critères de vérification
• Annex B – Exemple d'examen de dossiers

Sigles et abréviations

Sommaire

Introduction

Le Programme de financement du soutien des bandes (PFSB) octroie des fonds aux Premières nations, sous la forme d'une subvention, pour aider les conseils de bande à financer le coût des gouvernements locaux et de l'administration des services financés par le Ministère. Les bandes indiennes, au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C (1985), sont les bénéficiaires admissibles de la subvention pour le PFSB. À chaque renouvellement d'entente de financement, le bénéficiaire doit soumettre un formulaire de demande pour recevoir cette subvention. Le montant de la subvention pour le PFSB de chaque bénéficiaire est établi selon une formule et tient compte d'une variété de composantes, notamment la population, la situation géographique et les responsabilités de programme de chaque Première nation.

La base de l'établissement du paiement pour le PFSB est indiquée dans l'entente de financement conclue avec les Premières nations. Le niveau de financement initial est déterminé sur une base annuelle, à la mi février, et est basé sur les données de l'année précédente (le cas échéant). Le niveau de financement et les calendriers des paiements sont ajustés dans le cadre d'une mise à jour annuelle en milieu d'exercice, habituellement en juillet ou en août, une fois que les bureaux régionaux ont accès aux données de programme mises à jour.

Le financement de soutien des bandes (FSB) est inclus dans l'Entente de financement Canada–Premières nations (EFCPN), aussi connue sous le nom de mode optionnel de financement (MOF). Aucun suivi distinct n'est effectué comme c'est le cas de la plupart des programmes de paiements de transfert. Il est plutôt transféré aux bénéficiaires sous forme d'un transfert global, dans le cadre des programmes de soutien aux gouvernements indiens (PSGI). Les bénéficiaires jouissent alors d'une plus grande flexibilité en ce qui concerne l'utilisation des fonds octroyés en vertu des PSGI. Le FSB est toutefois soumis à un suivi distinct dans le cas des ententes globales de financement (EGF). Dans le cadre des EGF, le PFSB a transféré environ 137,1 millions de dollars aux Premières nations en 2006-2007, 146,7 millions de dollars en 2007-2008 et 146,1 millions de dollars en 2008-2009. Durant les années 1997-1998 et 2000-2001 le niveau de financement de FSB a été bloqué aux niveaux de fond reçus en 1996-1997. En 2001-2002, le gouvernement a annoncé une hausse de vingt pour cent du FSB, en vertu de laquelle les bandes bénéficiaires sont devenues admissibles à une augmentation maximale de 5 % par année jusqu'en 2004-2005. Les niveaux de financement ont été débloqués en 2005-2006.

Le financement du PFSB est transféré aux régions sous forme d'enveloppe budgétaire considérée comme un financement de base. Le PFSB est l'un des quinze programmes composant l'enveloppe de financement de base. Les régions déterminent la façon dont le financement de base sera réparti au sein des quinze programmes en se basant sur les besoins les plus importants de leurs bénéficiaires. Une augmentation de 2 % est appliquée chaque année à l'enveloppe de financement de base.

Les PSGI, qui incluent le PFSB, sont actuellement remaniés afin d'obtenir l'approbation du SCT pour de nouvelles autorisations de programmes à compter du 1^er avril 2010.

Objectifs et portée

L'objectif général de cette vérification était de fournir une évaluation indépendante de certains contrôles au sein du PFSB. Ces contrôles concernent :

• le respect des modalités du programme et de l'entente;
  
  
• la surveillance des bénéficiaires;
  
  
• le respect des politiques d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
  
  
• la gestion financière en ce qui concerne les transferts de subvention (p. ex., la gestion des budgets et des dépenses).

La portée de la vérification incluait un échantillon représentatif de toutes les ententes de financement du soutien des bandes (FSB) conclues par l'Ontario, le Québec et la Colombie Britannique au cours des exercices 2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009. Ces régions ont été sélectionnées pour l'examen parce qu'elles représentent les affectations régionales les plus importantes du FSB.

Conclusions

Selon la Vérification interne :

• Le processus de demande actuel est redondant et sème la confusion chez les bénéficiaires. Dans le cadre du processus de demande, les Premières nations doivent valider et autoriser des données remontant à deux ans pour effectuer leur demande de FSB; données auxquelles le Ministère a déjà accès.
  
  
• Les totaux d'années-personnes (A-P) utilisés dans la formule du calcul du FSB peuvent avoir un effet considérable sur le niveau de financement accordé aux Premières nations. La politique du PFSB ne donne pas de directives sur la façon de calculer les données relatives aux A-P, causant ainsi des irrégularités dans le calcul effectué par les bureaux régionaux.
  
  
• Les demandes de FSB par les bénéficiaires sont versées au dossier. Toutefois, certaines des irrégularités relevées dans les régions concernaient l'étude des demandes.
  
  
  • Des 58 dossiers étudiés, un seul contenait une demande.
    
    
  • Vingt cinq dossiers présentaient des preuves de vérification de l'exactitude. Cependant, les preuves utilisées pour s'assurer de l'exécution d'une vérification étaient incohérentes d'une région à l'autre.
    
    
  • Les personnes interrogées dans chaque région ont affirmé que le processus d'administration de la demande supposait une vérification visuelle des données présentes dans le SII et le système PTPNI. Cette vérification semble être redondante étant donné que certains renseignements exigés sur le formulaire de demande sont déjà inscrits par les fonctionnaires régionaux d'AINC avant sa distribution aux Premières nations.
    
    
• La politique du PFSB ne donne pas de directives sur la personne devant signer la demande au nom de la Première nation. D'une région à l'autre, et au sein d'une même région, des irrégularités ont été constatées en ce qui concerne les postes des signataires et leur lien avec la bande. L'examen des dossiers a révélé que les signataires occupent des postes tels que chef, agent financier et agent administratif.
  
  
• Les bénéficiaires des subventions du PFSB doivent respecter les critères d'admissibilité décrits dans la politique du programme. Il a été découvert que les 58 bénéficiaires du PFSB ont été jugés admissibles au sens de la Loi sur les Indiens.
  
  
• Le versement des fonds du PFSB est effectué selon le calendrier des paiements inclus dans les ententes conclues avec les Premières nations et son suivi est effectué dans le système PTPNI. Les avis de rajustement budgétaire émis après la mise à jour en milieu d'exercice sont examinés et approuvés par les membres appropriés du personnel occupant un poste de directeur.
  
  
• Certaines irrégularités ont été constatées dans les régions en ce qui concerne l'approche relative à l'établissement du niveau de financement initial. Aucune des deux approches cernées par la vérification n'est conforme à la politique du PFSB.
• En cas d'intervention par un tiers, les fonds du PFSB ont été transférés aux gestionnaires tiers précisés dans le système PTPNI. Cette pratique est conforme à la politique d'intervention d'AINC.
  
  
• La politique du PFSB ne donne que très peu de directives sur les dépenses de programme admissibles. Puisque les fonds du PFSB sont versés sous la forme d'une subvention, il n'est pas nécessaire pour AINC de contrôler son utilisation. En conséquence, les directives données aux bénéficiaires concernant les demandes de renseignements relatives aux dépenses de programme peuvent être incohérentes.
  
  
• Les contrôles régissant le déblocage du FSB sont efficaces et efficients, en plus d'être conformes au cadre de contrôle de gestion de chaque région. Dans le cas de rapports manquants ou insatisfaisants concernant les PSGI, les fonds distincts et communs sont retenus jusqu'à ce que toutes les exigences en matière de rapport soient satisfaites.
  
  
• Les régions doivent respecter les articles 32, 33 34 de la LGFP en ce qui concerne le PFSB.
  
  
• Le FSB est inclus dans l'enveloppe de financement de base d'une région allouée annuellement par l'administration centrale d'AINC. Le montant de l'enveloppe de financement de base augmente de 2 % par année; toutefois, dans les cas où l'augmentation totale sur douze mois des engagements en matière de FSB est supérieure à 2 %, les régions doivent réaffecter les fonds envers d'autres domaines de leur enveloppe de financement de base pour respecter les engagements en matière de FSB.

Recommendations

Le rapport de vérification contient un certain nombre de recommandations visant à donner suite aux conclusions de la vérification, notamment les suivantes :

AINC devrait rationaliser le processus de demande actuel pour assurer son efficacité et l'utilisation des données de programme les plus récentes. Ce nouveau processus de demande devrait s'intégrer à la politique du PFSB et être adopté uniformément par les régions. Un plan de mise en œuvre devrait être élaboré pour ce nouveau processus afin d'aborder les problèmes régionaux en matière de formation et de communication.

AINC devrait créer un modèle pour calculer avec précision les données relatives aux A-P afin qu'elles correspondent davantage aux besoins de la collectivité. Ce modèle devrait être intégré à la politique du PFSB et mis en œuvre de façon cohérente dans les régions.

AINC devrait s'assurer de formuler et de donner au personnel régional et aux bénéficiaires des directives cohérentes et complètes sur l'utilisation appropriée des dépenses du PFSB. Le Ministère devrait ensuite élaborer un plan de communication afin de s'assurer que les régions et les bénéficiaires du PFSB comprennent clairement ces directives. Une formation devrait aussi être offerte au personnel régional du programme afin de s'assurer qu'il donne des directives cohérentes et précises aux Premières nations sur l'utilisation des fonds provenant du PFSB.

1.0 Énoncé d'assurance

Nous avons terminé la vérification interne du Programme de financement du soutien des bandes. La vérification visait à fournir l'assurance des contrôles sélectionnés relatifs à l'administration des subventions du programme.

La vérification interne a été menée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux normes professionnelles de vérification interne de l'Institut des vérificateurs.

L'équipe de vérification a évalué les contrôles relatifs à l'administration du programme en fonction des critères découlant du Guide de gestion financière d'AINC, des politiques du Conseil du Trésor et d'AINC pertinentes, des pratiques exemplaires ainsi que du document Critères de vérification et d'évaluation des subventions et contributions élaboré en 2007 par le Secteur de la vérification et de l'évaluation d'AINC.

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l'évaluation et de la vérification, les procédures de vérification suivies et les données recueillies sont suffisantes et appropriées pour appuyer l'exactitude des conclusions énoncées au présent rapport. Ces conclusions reposent sur la comparaison des états de fait existants au moment de la vérification et sur les critères de vérification. Il importe de noter qu'elles ne s'appliquent qu'aux secteurs ayant fait l'objet de la vérification.

2.0 Introduction

Le Programme de financement du soutien des bandes (PFSB) constitue le principal élément des programmes de soutien aux gouvernements indiens (PSGI). Ce programme octroie des fonds aux Premières nations, sous la forme d'une subvention, pour aider les conseils de bande à financer le coût des gouvernements locaux et de l'administration des services financés par le Ministère. Comme le soutien est offert sous forme d'une subvention, le PFSB permet aux collectivités des Premières nations d'allouer les fonds en fonction de leurs propres besoins et priorités et de satisfaire aux besoins dans un milieu qui se complexifie à mesure qu'elles évoluent vers l'autonomie gouvernementale.

Pour recevoir cette subvention, les bénéficiaires doivent soumettre un formulaire de demande au moment de l'entente de financement initiale. De plus, les bénéficiaires doivent soumettre un formulaire de demande à chaque renouvellement de l'entente de financement. Les bandes indiennes, au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C (1985), sont les bénéficiaires de la subvention pour le PFSB. Les conseils de bande peuvent déposer une demande de subvention au nom des bandes.

Les collectivités des Premières nations bénéficiaires doivent remplir et autoriser les formulaires de demande, puis les soumettre aux bureaux régionaux avant le 31 mars de chaque année. Le montant de la subvention du PFSB de chaque bénéficiaire est établi selon une formule qui tient compte de la population, de la situation géographique et des obligations de chaque Première nation dans l'exécution des programmes. En se servant des données extraites du Système d'inscription des Indiens (SII) et du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI), les bureaux régionaux remplissent préalablement les demandes avant de les faire parvenir aux bénéficiaires. Les bénéficiaires valident ensuite ces données et retournent la demande.

Le formulaire de demande contient les données utilisées pour l'établissement du niveau de financement, y compris les renseignements convenus concernant les années personnes (A-P), qui doivent être comparées aux dossiers ministériels et approuvées par le bureau régional.

Idéalement, le formulaire de demande doit être reçu au plus tard à la mi février, de façon à allouer suffisamment de temps pour l'étude et pour s'assurer que le FSB est inclus dans l'entente de financement du nouvel exercice financier. Initialement, l'information exigée lors de la demande, comme le niveau de financement final pour l'année en cours, est inconnue. Conformément à la politique du programme, on utilise plutôt l'information de l'année précédente pour établir le niveau de FSB initial. Une mise à jour est effectuée une fois que l'information de l'année en cours est connue (habituellement en juillet ou en août).

Les bureaux régionaux utilisent les deux méthodes distinctes suivantes pour gérer le processus de demande :

1. En janvier, dans la plupart des régions, les fonctionnaires font parvenir les trousses de demande aux Premières nations. Les trousses incluent un modèle de demande préalablement rempli, des instructions sur la façon de remplir et de soumettre la demande, ainsi que d'autres documents relatifs au programme. Une fois les demandes son reçues par le bureau régional, les fonctionnaires valideront l'information en fonction des données figurant dans le SII et le système PTPNI, puis établiront le niveau de FSB initial à inclure dans l'entente.
   
   
2. Dans d'autres régions, les fonctionnaires ne feront parvenir les trousses de demande aux Premières nations qu'après la mise à jour en milieu d'exercice. Dans ces régions, le niveau de FSB initial est équivalent au niveau de financement final à la clôture de l'exercice de l'année précédente (c.-à-d. le niveau établi après la mise à jour en milieu d'exercice). L'agent des services de financement (ASF) fera parvenir à la Première nation une demande préalablement remplie avec les données mises à jour en milieu d'exercice. Une fois ces données validées par la Première nation, celle-ci signera et soumettra le formulaire au bureau régional. Cette étape s'effectue habituellement en juillet ou en août.

Le nombre d'années personnes (A-P) nécessaires pour administrer les services à la bande est exigé lors de la demande, et est utilisé dans la formule du calcul du FSB. Dans la plupart des régions, les données relatives aux A-P de l'année précédente sont préalablement inscrites sur le formulaire de demande. Dans ces régions, si une Première nation souhaite augmenter son total d'A-P, elle devra faire parvenir une lettre de demande indiquant la raison du changement à l'ASF concerné. Cependant, dans de nombreux cas, les données relatives aux A-P n'ont jamais été mises à jour et sont basées en grande partie sur l'information dont disposent les ministères, qui remonte à la période de gel des niveaux du FSB, soit 1997.

Selon la région, différentes méthodes sont également utilisées pour l'établissement du niveau de financement initial. Dans certaines régions, le niveau de financement initial est établi à partir du niveau de financement final de l'année précédente, et les changements ne sont apportés que lors de la mise à jour en milieu d'exercice. Dans une autre région, le niveau de financement initial est calculé à l'aide de la formule de financement, et est basé sur 90 % des hausses du niveau des autres programmes d'AINC accordées à la Première nation. De cette façon, dans la majorité des cas, les niveaux ajustés augmentent lors de la mise à jour en milieu d'exercice, ou ne subissent qu'une baisse minimale.

En ce qui concerne les dépenses admissibles, selon la politique du PFSB, la subvention du PFSB vise à établir une base de financement stable pour le maintien des administrations locales et pour la coordination centralisée des programmes et des services offerts aux citoyens. La politique du PFSB indique que d'autres programmes et services ministériels octroient des fonds aux bandes pour couvrir les frais suivants, considérés comme des exclusions aux dépenses admissibles du PFSB, notamment :

1. les coûts directs des services;
   
   
2. les salaires des employés directement affectés à la prestation des services (comme les enseignants, les agents des services sociaux, les agents de développement);
   
   
3. le coût des appels interurbains associés au service;
   
   
4. le coût du matériel et de l'équipement spécialisés (formulaires spéciaux, lecteurs de microfiches, ordinateurs, etc.);
   
   
5. les indemnités de déplacement et de formation des employés de la bande chargés de la prestation des services;
   
   
6. tous les frais, y compris le coût de l'équipement et de la location des bureaux, liés à l'administration de grands projets d'immobilisations (de plus de 1,5 million de dollars pour le coût total de projet, sauf pour le logement);
   
   
7. tous les frais des autres projets définis qui ne constituent pas des services continus.

Le FSB cesse automatiquement lorsque les bénéficiaires négligent de soumettre les rapports financiers tels que les rapports de vérification annuels et les plans de gestion régionaux. De plus, comme le prescrit le cadre de contrôle de gestion (CCG) de toutes les régions, le FSB cesse automatiquement lorsque les bénéficiaires ne respectent pas les exigences minimales en matière de rapport des autres PSGI. Dans ces cas, le système PTPNI effectue un suivi lorsqu'un rapport est manquant ou insatisfaisant et met fin automatiquement au FSB. Les paiements suivants sont mis en commun et versés au bénéficiaire une fois qu'il satisfait aux exigences en matière de rapport.

Le calendrier des paiements pour le FSB est établi et inclus dans les ententes de financement conclues avec les Premières nations. Les paiements totaux reflètent le montant calculé selon la formule de FSB et le calendrier des paiements est établi conformément à la Politique de gestion de la trésorerie de chaque région. Dans toutes les régions, cette politique indique que le FSB doit être versé en douze paiements égaux au cours de l'année. Le suivi des paiements s'effectue par le système PTPNI afin de s'assurer qu'ils n'excèdent pas le total des fonds accordés à chaque bénéficiaire aux termes du PFSB. Le niveau de FSB et le calendrier des paiements sont ajustés lors de la mise à jour en milieu d'exercice, qui survient en juillet ou en août. À cet égard, un avis de rajustement budgétaire (ARB) est ajouté à l'entente de financement.

La certification selon laquelle chaque bénéficiaire a doit à chaque paiement aux termes du PFSB est fournie par le gestionnaire de centre de responsabilité (GCR) de chaque région, pouvoir qui lui est conféré par l'article 34 de la LGFP. Selon un processus d'approbation de lot, les paiements reflétant les engagements de multiples programmes sont versés simultanément aux bénéficiaires. Une fois la certification pour l'article 34 de la LGFP est fournie, le paiement au bénéficiaire est autorisé en vertu de l'article 33 de la LGFP. Tous les fonds engagés sont accumulés au sein du lot applicable au PFSB et sont approuvés par la signature du directeur du GCR responsable du programme. Cette étape s'effectue selon des intervalles mensuels réguliers, et certains lots supplémentaires et urgents sont aussi parfois émis.

La certification que les fonds suffisants sont disponibles avant la conclusion des ententes et la signature des avis de rajustement budgétaire est fournie par un avis d'engagement, et ce, dans le but de se conformer à l'article 32 de la LGFP. Cette étape s'effectue tous les six mois (une fois lors de l'engagement initial en matière de financement, puis lors de la mise à jour en milieu d'exercice), que le directeur de l'unité régional chargé de la gestion du PFSB approuve par sa signature.

Aucun suivi distinct n'est effectué pour le FSB intégré à l'Entente de financement Canada–Premières nations (EFCPN) ou au mode optionnel de financement (MOF) puisqu'il est transféré aux bénéficiaires dans le cadre d'un transfert global des PSGI. Les bénéficiaires jouissent alors d'une plus grande flexibilité en ce qui concerne l'utilisation des fonds octroyés en vertu des PSGI. En conséquence, il est impossible de déterminer le montant du FSB accordé séparément du financement global des PSGI au sein d'une EFCPN et d'un MOF. Le FSB est toutefois soumis à un suivi distinct dans le cas des ententes globales de financement (EGF). Dans le cadre des EGF, le PFSB a transféré environ 137,1 millions de dollars aux Premières nations en 2006-2007, 146,7 millions de dollars en 2007-2008 et 146,1 millions de dollars en 2008-2009.

Durant les années 1997-1998 et 2000-2001 le niveau de financement de FSB a été bloqué aux niveaux de fond reçus en 1996-1997. Pendant cette période, l'information relative aux bandes n'a pas été mise à jour. En 2001-2002, le gouvernement a annoncé une hausse de vingt pour cent du FSB, en vertu de laquelle les bandes bénéficiaires sont devenues admissibles à une augmentation maximale de 5 % par année jusqu'en 2004-2005. Les niveaux de financement ont été débloqués en 2005-2006.

Le financement pour le PFSB est transféré de l'administration centrale aux régions sous la forme d'une enveloppe budgétaire considérée comme un financement de base. Le PFSB est l'un des quinze programmes composant l'enveloppe de financement de base. Les régions déterminent la façon dont le financement de base sera réparti au sein des quinze programmes en se basant sur les besoins les plus importants de leurs bénéficiaires. Au cours de l'exercice financier 2008-2009, environ 3,2 milliards de dollars ont été transférés aux régions sous forme de financement de base. Une augmentation de 2 % est appliquée chaque année à l'enveloppe de financement de base.

Les PSGI, qui incluent le PFSB, sont actuellement remaniés afin d'obtenir l'approbation du SCT pour de nouvelles autorisations de programmes à compter du 1^er avril 2010.

3.0 Objectifs

L'objectif général de cette vérification était de fournir une évaluation indépendante des contrôles sélectionnés au sein du PFSB. Ces contrôles concernent :

• le respect des modalités du programme et de l'entente;
  
  
• la surveillance des bénéficiaires;
  
  
• le respect des politiques d'Affaires indiennes et du Nord Canada et de la LGFP;
  
  
• la gestion financière en ce qui concerne les transferts de subvention (p. ex., la gestion des budgets et des dépenses).

4.0 Portée

La portée de la vérification inclut des contrôles et des activités de surveillance propres aux subventions associées au PFSB. La vérification a permis d'examiner et d'évaluer le caractère adéquat et l'efficacité des contrôles relatifs aux domaines spécifiques visés par la vérification. Le tableau suivant dresse la liste des domaines visés par la vérification et les associe aux objectifs de l'évaluation.

La portée de la vérification incluait toutes les ententes de financement du soutien des bandes conclues par l'Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique au cours des exercices 2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009. Ces régions ont été sélectionnées pour l'examen parce qu'elles représentent les affectations régionales les plus importantes du FSB.

Les critères de vérification découlent du Guide de gestion financière d'AINC, des politiques du Conseil du Trésor et d'AINC pertinentes, des pratiques exemplaires ainsi que du document Critères de vérification et d'évaluation des subventions et contributions élaboré en 2007 par le Secteur de la vérification et de l'évaluation. Les critères de vérification utilisés et les champs d'enquête connexes sont indiqués à l'annexe A.

La portée de la vérification s'est limitée au FSB associé aux ententes globales de financement (EGF). Comme le suivi du FSB intégré au modèle d'EGF est effectué séparément des autres PSGI, l'équipe a été en mesure d'examiner avec précision les transferts du FSB. Les contrôles relatifs au FSB en vertu des PTPNI/MOF, dont le suivi n'est pas effectué séparément de tous les autres PSGI, ont été exclus de cette vérification. Il importe aussi de noter que cette vérification n'inclut pas la vérification des états financiers du PFSB.

5.0 Approche et méthodologie

La vérification interne a été menée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du CT et aux normes professionnelles de vérification interne de l'Institut des vérificateurs. Les procédures de vérification suivies et les données recueillies sont suffisantes et appropriées pour appuyer l'exactitude des conclusions du présent rapport.

La vérification s'est déroulée en trois étapes : la planification, l'examen et le rapport.

Planification

L'étape de la planification incluait un examen des principaux documents indiqués et fournis par le personnel d'AINC ainsi que des entrevues avec ses agents. En se basant sur les observations faites lors de l'étape de la planification, un plan de travail a été élaboré pour guider l'étape de l'examen de la vérification. Le plan de travail a permis de confirmer l'objectif de la vérification et de déterminer la portée, les champs d'enquête, les critères, l'horaire ainsi que la méthodologie adoptée pour l'étape de l'examen.

Examen

L'étape de l'examen a été menée d'avril à juin 2009 à l'administration centrale, ainsi qu'au bureau régional de Toronto, Thunder Bay, Québec et Vancouver. Les données de cette étape ont essentiellement été recueillies par l'entremise d'entrevues et d'une révision de dossiers.

Révision du dossier des bénéficiaires

La vérification mettait l'accent sur les subventions versées dans le cadre du PFSB aux régions de l'Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique au cours des exercices financiers 2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009. Entre 2006-2007 et 2008-2009, 259 Premières nations ont reçu des subventions aux termes du PFSB par l'intermédiaire d'ententes globales de financement. Un échantillon représentatif de 58 dossiers a été sélectionné à des fins de révision. L'échantillon de dossiers figure à l'annexe B.

Le processus de sélection de l'échantillon mettait l'accent sur les subventions de grande valeur, pour lesquelles les conséquences potentielles seraient les plus importantes en raison de contrôles faibles ou inefficaces. Les anomalies potentielles relatives au nombre de paiements versés, aux ajustements du niveau de financement et aux bénéficiaires faisant l'objet d'une intervention ont aussi été prises en considération lors du processus de sélection de l'échantillon.

La révision du dossier du bénéficiaire consistait en un examen sur place, dans les bureaux régionaux de Toronto, de Thunder Bay, de Québec et de Vancouver. L'examen incluait la révision des documents et des dossiers associés à l'administration du programme. Un modèle de révision de dossiers a été élaboré dans le cadre du plan de travail visant à guider l'exercice de révision de dossiers.

Entrevues

Les personnes interrogées ont été sélectionnées par les fonctionnaires d'AINC de la Direction du développement professionnel et institutionnel de l'administration centrale et le centre de gestion de responsabilité des régions. On a jugé que ces personnes possédaient la plus grande expertise dans l'administration du PFSB. Au total, dix entrevues ont été menées lors de l'étape de l'examen. Les directives d'entrevues élaborées dans le cadre du plan de travail ont été utilisées pour guider les entrevues. Sur demande, les personnes interrogées ont aussi fourni des documents justificatifs à l'équipe de vérification à des fins d'examen.

Rapport

L'étape du rapport incluait une synthèse et une analyse des conclusions tirées de l'étape de l'examen. À la suite de l'étude des conclusions, un rapport, exposant les principales observations, conclusions et recommandations de la vérification, a été préparé.

Des réunions de bilan ont été tenues dans chaque bureau régional afin de discuter des conclusions de la vérification avec la direction générale. À la suite de l'étude sur le terrain, la gestion de programme de l'administration centrale a aussi été informée des conclusions de la vérification.

6.0 Conclusions

Selon la Vérification interne :

• Le processus de demande actuel est redondant et sème la confusion chez les bénéficiaires. Dans le cadre du processus de demande, les Premières nations doivent valider et autoriser des données remontant à deux ans pour effectuer leur demande de FSB; données auxquelles le Ministère a déjà accès.
  
  
• Les totaux d'années-personnes (A-P) utilisés dans la formule du calcul du FSB peuvent avoir un effet considérable sur le niveau de financement accordé aux Premières nations. La politique du PFSB ne donne pas de directives sur la façon de calculer les données relatives aux A-P, causant ainsi des irrégularités dans le calcul effectué par les bureaux régionaux.
  
  
• Les demandes de FSB par les bénéficiaires sont versées au dossier. Toutefois, certaines des irrégularités relevées dans les régions concernaient l'étude des demandes.
  
  
  • Des 58 dossiers étudiés, un seul contenait une demande.
    
    
  • Vingt cinq dossiers présentaient des preuves de vérification de l'exactitude. Cependant, les preuves utilisées pour s'assurer de l'exécution d'une vérification étaient incohérentes d'une région à l'autre.
    
    
  • Les personnes interrogées dans chaque région ont affirmé que le processus d'administration de la demande supposait une vérification visuelle des données présentes dans le SII et le système PTPNI. Cette vérification semble être redondante étant donné que certains renseignements exigés sur le formulaire de demande sont déjà inscrits par les fonctionnaires régionaux d'AINC avant sa distribution aux Premières nations.
    
    
• La politique du PFSB ne donne pas de directives sur la personne devant signer la demande au nom de la Première nation. D'une région à l'autre, et au sein d'une même région, des irrégularités ont été constatées en ce qui concerne les postes des signataires et leur lien avec la bande. L'examen des dossiers a révélé que les signataires occupent des postes tels que chef, agent financier et agent administratif.
  
  
• Les bénéficiaires des subventions du PFSB doivent respecter les critères d'admissibilité décrits dans la politique du programme. Il a été découvert que les 58 bénéficiaires du PFSB ont été jugés admissibles au sens de la Loi sur les Indiens.
  
  
• Le versement des fonds du PFSB est effectué selon le calendrier des paiements inclus dans les ententes conclues avec les Premières nations et son suivi est effectué dans le système PTPNI. Les avis de rajustement budgétaire émis après la mise à jour en milieu d'exercice sont examinés et approuvés par les membres appropriés du personnel occupant un poste de directeur.
  
  
• Certaines irrégularités ont été constatées dans les régions en ce qui concerne l'approche relative à l'établissement du niveau de financement initial. Aucune des deux approches cernées par la vérification n'est conforme à la politique du PFSB.
  
  
• En cas d'intervention par un tiers, les fonds du PFSB ont été transférés aux gestionnaires tiers précisés dans le système PTPNI. Cette pratique est conforme à la politique d'intervention d'AINC.
  
  
• La politique du PFSB ne donne que très peu de directives sur les dépenses de programme admissibles. Puisque les fonds du PFSB sont versés sous la forme d'une subvention, il n'est pas nécessaire pour AINC d'en contrôler l'utilisation. En conséquence, les directives données aux bénéficiaires concernant les demandes de renseignements relatives aux dépenses de programme peuvent être incohérentes.
  
  
• Les contrôles régissant le déblocage du FSB sont efficaces et efficients, en plus d'être conformes au cadre de contrôle de gestion de chaque région. Dans le cas de rapports manquants ou insatisfaisants concernant les PSGI, les fonds distincts et communs sont retenus jusqu'à ce que toutes les exigences en matière de rapport soient satisfaites.
  
  
• Les régions doivent respecter les articles 32, 33 34 de la LGFP en ce qui concerne le PFSB.
  
  
• Le FSB est inclus dans l'enveloppe de financement de base d'une région allouée annuellement par l'administration centrale d'AINC. Le montant de l'enveloppe de financement de base augmente de 2 % par année; toutefois, dans les cas où l'augmentation totale sur douze mois des engagements en matière de FSB est supérieure à 2 %, les régions doivent réaffecter les fonds d'autres domaines de leur enveloppe de financement de base pour respecter les engagements en matière de FSB.

7.0 Observations et recommandations

7.1 Le processus de demande

Le processus de demande actuel présente certains chevauchements et doit être rationalisé.

À l'heure actuelle, les représentants régionaux participent au processus de demande en saisissant les données à l'avance sur les demandes et en envoyant ces dernières aux bénéficiaires aux fins de validation et d'autorisation. Les renseignements contenus dans chaque demande sont ceux de l'exercice financier antérieur, lesquels sont mis à la disposition des représentants régionaux par le biais des systèmes des PI et PTPNI. Étant donné que les demandes doivent être présentées avant la mi-février pour être incluses dans les ententes de l'exercice financier subséquent, les données validées et autorisées par les bénéficiaires pour l'établissement des niveaux de financement initiaux doivent remonter à deux ans (p. ex., il faut utiliser les données définitives de l'exercice 2007-2008 pour fixer les niveaux de financement initiaux de l'exercice de 2009-2010). Or, le processus de demande prend en grande partie la forme d'un exercice de validation pour les bénéficiaires.

La vérification a permis de constater que les régions ont recours à deux méthodes distinctes pour gérer le processus de demande. Celles-ci ont été abordées de façon plus détaillée dans la section Introduction du présent rapport. Dans le cadre de la première méthode de gestion des demandes utilisées par les régions, les représentants régionaux distribuent les demandes en janvier, comparativement à juillet ou août pour ce qui est de la deuxième. Selon nous, la dernière méthode semble plus efficace, puisqu'elle consiste à apporter les changements nécessaires au niveau de PFSB avant la distribution des demandes. Bien que cette méthode assure aux Premières nations une plus grande prévisibilité des niveaux deFSB, ce qui favorise leur planification à long terme, elle n'est pas conforme à la politique du PFSB, selon laquelle toutes les demandes doivent être reçues avant le 31 mars pour être admissibles aux fonds de subvention au cours du nouvel exercice financier.

On a relevé certains chevauchements dans le processus de demande actuel. En effet, les Premières nations doivent valider et autoriser des données remontant à deux ans dans le cadre de leur demande de FSB, lesquelles sont déjà mises à la disposition du Ministère. De plus, les personnes interviewées ont déclaré que le processus de demande a créé une certaine confusion parmi les bénéficiaires. Il est nécessaire d'effectuer un examen plus détaillé du processus, de trouver des moyens de le rationaliser et d'intégrer ces derniers à la politique du PFSB. Le nouveau processus de demande doit se fonder sur des données de programme à jour.

Recommandation

AINC doit rationaliser le processus de demande actuel pour assurer son efficacité et l'utilisation des données de programme les plus récentes. Ce nouveau processus de demande doit être intégré à la politique du PFSB et être adopté de façon uniforme dans les régions. Un plan de mise en œuvre doit être élaboré pour ce nouveau processus afin d'aborder les questions relatives à la communication et à la formation dans les régions.

Il existe des incohérences entre les régions dans l'approche utilisée pour le calcul des données sur les années-personnes (A-P).

Les bénéficiaires doivent fournir au Ministère des données sur les A-P dans le cadre du processus de demande de FSB. Les données sur les A-P sont des renseignements d'une importance critique utilisés dans la formule de FSB pour calculer les niveaux de financement. La vérification a permis de constater des incohérences entre les régions dans la façon d'établir les données sur les A-P, ce qui a une incidence sur les niveaux de financement offerts aux bénéficiaires.

Dans la plupart des régions, les données sur les A-P n'ont jamais été mises à jour et s'appuient en grande partie sur des renseignements recueillis par le Ministère avant le blocage des niveaux de FSB en 1997. Dans une des régions, un examen des données sur les A-P a été mené pour toutes les bandes après le déblocage des niveaux de FSB en 2005. L'examen a montré que, dans certains cas, les anciennes données sur les A-P généraient des niveaux de FSB qui ne concordaient pas avec les services actuellement administrés. La région a tenté de mettre à jour les données sur les A-P en utilisant, à titre de modèle, des postes similaires au sein d'AINC. Cela a permis de réduire considérablement les totaux des A-P de toutes les bandes et, par conséquent, de diminuer les niveaux de FSB. L'année suivante, la région a calculé de nouveau les données sur les A-P en s'appuyant sur un modèle fourni par l'Association des agents financiers autochtones (AAFA) du Canada, qui mène des études sur les salaires des postes dans les bureaux des bandes partout au pays. Cela s'est traduit par une augmentation des totaux des A-P et un accroissement des niveaux de FSB.

Cet exemple montre que les totaux des A-P saisis dans la formule de FSB peuvent avoir une incidence considérable sur les niveaux de FSB accordés aux Premières nations. La politique du PFSB ne fournit aucune directive sur la façon de calculer le nombre d'A-P, ce qui a entraîné des incohérences entre les régions dans le calcul des données sur les A-P.

AINC doit élaborer et mettre en œuvre un modèle de calcul des données sur les A-P qui tient suffisamment compte des besoins des collectivités des Premières nations en ce qui concerne l'administration de leurs services. La politique du PFSB doit être mise à jour afin d'inclure ce modèle pour que les données sur les A-P soient calculées de façon uniforme dans toutes les régions.

Recommendation

AINC doit créer un modèle pour calculer le nombre d'A-P avec exactitude pour qu'il corresponde davantage aux besoins des collectivités. Ce modèle doit être intégré à la politique du PFSB et mis en œuvre de façon cohérente dans les régions.

7.2 Dépenses admissibles

Il est possible que l'utilisation envisagée des fonds du PFSB ne soit pas communiquée aux bénéficiaires de façon uniforme.

Bien que la portée de la présente vérification ne s'étende pas expressément aux procédures de surveillance des bénéficiaires, ces dernières ont soulevé une préoccupation potentielle en ce qui concerne le manque d'uniformité dans la communication des dépenses admissibles aux bénéficiaires. La politique du PFSB, qui comprend les conditions du programme, fournit très peu de directives sur les dépenses de programme admissibles. Étant donné que les fonds du PFSB sont remis sous forme d'une subvention, on n'exige pas que leur utilisation soit surveillée ou on ne s'attend pas à ce qu'elle le soit. La politique précise que la subvention doit servir « … à établir une base de financement stable pour le maintien des administrations locales et pour la coordination centralisée des programmes et des services offerts aux citoyens ».

La vérification a permis de constater que ces directives sur les dépenses admissibles sont si générales qu'elles ont semé la confusion parmi les bénéficiaires. Plus particulièrement, on a remarqué que les bénéficiaires demandaient des renseignements aux bureaux régionaux afin de déterminer quelles dépenses étaient admissibles. Cependant, étant donné qu'il n'existe aucune directive précise régissant l'utilisation des fonds, il se peut que les réponses fournies à ces demandes de renseignements ne soient pas uniformes entre les régions. Par exemple, une dépense peut être déclarée « admissible » dans une région et non dans une autre. Les directives fournies aux bénéficiaires sur l'utilisation prévue des fonds doivent être uniformes entre toutes les régions.

Recommendation

AINC doit élaborer des directives cohérentes et complètes précisant les façons dont les fonds du PFSB peuvent être utilisés et communiquer celles-ci au personnel régional et aux bénéficiaires. Le Ministère doit établir un plan de communication pour s'assurer que les régions et les bénéficiaires du PFSB comprennent clairement ces directives. Une formation doit également être offerte aux membres du personnel régional du programme pour s'assurer qu'ils fournissent une orientation cohérente et précise aux Premières nations sur l'utilisation des fonds du PFSB.

8.0 Plan d'action

Annex A – Critères de vérification

Annex B – Exemple d'examen de dossiers