Archived - First Nations Market Housing Fund Evaluation of the Broader Policy Implications for Housing On-Reserve

1.2.1.   Contexte et description

Le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens interdit la saisie de biens dans les réserves, sauf par une collectivité de Première Nation ou ses membres. Cette restriction, combinée au régime unique de propriété des terres dans les réserves, aux utilisations permises des terres et à l'éloignement de bon nombre de ces collectivités, fait obstacle à l'accession à la propriété et aux logements du marché hors des réserves. Créé en 2008, le FLMPN a été conçu pour éliminer ces obstacles, plus particulièrement en renforçant les capacités administratives et les garanties de prêts, afin de construire et d'entretenir un parc de logements durable. Le programme a été élaboré en consultation avec des représentants des 630 chefs et conseils des Premières Nations de tout le Canada, l'Assemblée des Premières Nations (APN), la SCHL, AADNC et d'autres organisations des domaines du logement et des finances.

Selon les données tirées du Recensement de 2006, près de 42 % des foyers des réserves avaient besoin de réparations majeures^{Notes en bas de page 2}, et plus de 12 % des habitations étaient qualifiées de surpeuplées^{Notes en bas de page 3}, par comparaison à 7 % et à 1 %, respectivement, hors des réserves. D'après AADNC, il manquerait^{Notes en bas de page 4} de 20 000 à 35 000 unités de logement, et ce déficit augmenterait d'environ 2 200 unités par an. Le fait d'occuper un logement de mauvaise qualité est associé à de pauvres résultats économiques et sociaux et contribue à l'écart de qualité de vie qui est le lot des Autochtones, par comparaison avec les Canadiens non autochtones.

Le gouvernement du Canada soutient le logement dans les réserves depuis 1960, en procurant une aide financière et autre aux Premières Nations de sorte que des logements sains et abordables y soient accessibles. En 2011-12, il accorde chaque année 296 millions de dollars au logement dans les réserves, par l'intermédiaire d'AADNC (146 millions) et de la SCHL (150 millions). AADNC finance la construction, la rénovation, la gestion et l'entretien des maisons, tandis que la SCHL appuie la construction d'unités de logements sociaux et la remise en état des unités existantes, en plus de subventionner continuellement un portefeuille de plus de 26 000 unités de logements sociaux (soit environ le quart de toutes les unités de logement dans les réserves), le développement des capacités des Premières Nations et d'autres activités associées au logement. Ces dépenses permettent chaque année la construction de 1 750 unités de logement et la réparation de 3 100 unités existantes. Dans le budget fédéral de 2005, un montant supplémentaire de 295 millions de dollars réparti sur cinq ans était approuvé. De ces 295 millions, 192 étaient alloués à AADNC pour de nouveaux projets de construction, la viabilisation de terrains et des travaux de rénovation. Les programmes de logement d'AADNC et de la SCHL sont exposés dans le Tableau 1.1.

En 2007, le gouvernement a annoncé qu'il investissait 300 millions de dollars dans le FLMPN, dans le but d'appuyer la création d'un marché du logement dans les réserves qui favorise l'accession à la propriété par les membres des réserves, encourage les prêts hypothécaires destinés au logement privé, et intensifie la reddition de comptes, tant pour les établissements que pour les particuliers.

À l'instauration du Fonds, il semble que de 10 à 20 % des Premières Nations disposaient de la structure et de la capacité de gouvernance nécessaires pour attirer des capitaux privés leur permettant d'adopter des mécanismes propices au logement des marchés. Classées dans le « volet 1 », ces collectivités comptent généralement des sources de revenus constantes, un environnement communautaire stable et amélioré, un système de gestion des terres qui procure une sécurité foncière, des normes applicables à la construction et à l'entretien des bâtiments, et des gestionnaires compétents en matière de finances et de logements. Il est estimé par ailleurs que de 30 à 40 % des collectivités s'inscrivant dans le « volet 2 » doivent améliorer un ou plusieurs de ces aspects, mais pourraient vraisemblablement intégrer le volet 1 d'ici trois à cinq ans si elles obtiennent l'aide qu'il leur faut. Les autres collectivités devraient mettre beaucoup plus de temps à atteindre le « volet 1 ». Il semble aussi y avoir une transition progressive vers les logements du marché, se concentrant à court terme sur les Premières Nations du « volet 1 » qui affichent déjà certaines conditions du marché. Avec le temps, cette transformation engloberait les Premières Nations du « volet 2 », grâce aux investissements du FLMPN dans le développement des capacités.

1.2.2 Autres solutions en matière de logement du marché

Garantie d'emprunt ministérielle (GEM) C'est là un moyen d'aider les Premières Nations à obtenir des prêts pour le logement dans les réserves. Pour remédier au risque que le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens fait peser sur le prêteur, AADNC consent des GEM aux Premières Nations, afin de leur permettre d'obtenir des prêts au logement dans les réserves. Les GEM peuvent servir à contracter des emprunts pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de projets domiciliaires dans les réserves.

Fonds de crédit renouvelable (FCR) – Un FCR est un fonds d'emprunt autonome. Les prêts peuvent servir à la construction, à l'acquisition ou à la rénovation de maisons dans les réserves. Le remboursement des emprunts et le paiement des intérêts sont assumés par l'emprunteur et réinjectés dans le FCR pour financer d'autres emprunts. Le chef et le conseil établissent le taux d'intérêt, ainsi que les objectifs et l'orientation du FCR à long terme. En plus du remboursement des prêts, le FCR peut provenir de petits projets d'immobilisation d'AADNC, de ses fonds de fiducie ou de ses propres sources de revenus.

Prêteur privé des programmes de prêt dans la réserve – Certains prêteurs privés, comme la Banque de Montréal, la Banque Royale du Canada et la Caisse populaire consentent directement des prêts aux membres des bandes pour la construction, l'acquisition et la rénovation de maisons dans les réserves. Les emprunteurs doivent être titulaires d'un certificat de possession (ou d'une autre preuve de propriété), compter un terrain raccordé au réseau routier, aux services d'électricité, à l'approvisionnement en eau et à une fosse septique, et satisfaire aux exigences de crédit habituelles des prêteurs. Le prêteur évalue la capacité de l'emprunteur de s'acquitter de ses obligations financières et de crédit, en se fondant sur son caractère, ses capacités, sa cote de solvabilité, ses capitaux et ses garanties.

Assurance prêt hypothécaire de la SCHL - Pour être admissible à un prêt assuré par la SCHL garanti par une GEM, l'emprunteur doit avoir une mise de fonds minimale de 5 % de la valeur d'emprunt de la propriété et doit remplir les normes de crédit de la SCHL. Aucune prime d'assurance prêt de la SCHL n'est requise pour les prêts garantis par une GEM. (même que celle proposée hors des réserves) – Les coûts varient d'une collectivité à l'autre, et la prime peut parfois être prohibitive.

1.2.3 Objectifs et résultats escomptés

Lien avec l'architecture des activités de programme et les résultats stratégiques

La SCHL gère le FLMPN, qui n'est donc pas explicitement exposé dans l'architecture des activités de programme d'AADNC. Le logement dans les réserves relève de l'activité de programme Infrastructure communautaire, sous la rubrique du résultat stratégique lié aux terres et à l'économie.

À court terme, une augmentation du nombre de logements du marché serait un autre moyen d'étendre l'offre de logements. L'objectif ultime est de passer d'un système qui dépend presque entièrement de subventions gouvernementales, à un système qui fournit aux membres des Premières Nations les mêmes possibilités et responsabilités en matière de logement que celles qu'ont les autres Canadiens.

Résultats escomptés du FLMPN

Résultats immédiats :

• Accroître la participation des Premières Nations aux logements du marché dans les réserves;
• Accroître la participation des prêteurs à l'égard des logements du marché dans les réserves;
• [Contribuer à] une plus grande offre d'outils de financement de l'habitation;
• Faire en sorte que les Premières Nations soient mieux en mesure de participer au Fonds;
  • [en contribuant à] un FLMPN autosuffisant;
  • en augmentant le nombre de logements du marché.

Résultats intermédiaires :

• Accroître l'activité sur le marché (transactions et offre de prêts hypothécaires dans les réserves);
• Intensifier la capacité des Premières Nations de combler les besoins de logement au moyen des logements du marché;
• Mettre sur pied un mécanisme autonome d'amélioration des termes de crédit;
• Multiplier le nombre de logements du marché;
• Augmenter le poids du financement du secteur privé.

Résultats à long terme :

• Accroître l'autonomie des membres des Premières Nations et leur responsabilité à l'égard du logement dans les réserves;
• Réduire la dépendance au financement fédéral du logement dans les réserves;
• Établir une plateforme structurelle pour opérer un changement à long terme en ce qui a trait à l'offre de logements et aux résultats obtenus dans les réserves;
• Accroître l'offre de logements du marché dans les réserves.

Le FLMPN est assorti d'un modèle logique qui figure à l'Annexe A.

Cibles du Fonds

Lors de la création du Fonds, il était prévu que si les conditions des 10 prochaines années étaient favorables, jusqu'à 265 Premières Nations y seraient admissibles, permettant ainsi le financement privé de 25 000 nouvelles unités de logement tout au plus, qui répondraient à concurrence de 40 % aux besoins pour cette période. Selon les prévisions, au bout de 36 mois de fonctionnement (mi-2011), 80 Premières Nations seraient admissibles au Fonds. Il en résulterait des prêts financés par des prêteurs privés et s'appliquant à quelque 3 800 unités de logement dans les réserves^{Notes en bas de page 5}.

1.2.4 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Gestion du programme

Les programmes de logement dans les réserves sont actuellement administré par la SCHL et AADNC. À AADNC, il relève de la Direction générale des infrastructures communautaires. De plus, le Secteur des opérations régionales d'AADNC compte une Direction des infrastructures - Opérations qui se charge de l'exécution du programme de logement à l'échelon régional.

Le Fonds a été établi le 31 mars 2008 en vertu d'un acte de fiducie qui prévoit l'établissement, la régie, la gestion et le fonctionnement du FLMPN. Il a été conçu pour être une entité autonome sans but lucratif. Les accords entre la SCHL et le FLMPN régissent la gestion de la fiducie et l'administration des fonds, et la SCHL en est le gestionnaire désigné. Cette dernière fixe les paramètres qui orientent la gérance du FLMPN et donnent à ses fiduciaires les moyens d'agir. Ces paramètres fournissent des détails relatifs aux objectifs du FLMPN, à la nomination et aux responsabilités liées aux pouvoirs décisionnels des fiduciaires et des administrateurs, et à la gestion, au placement et à l'accumulation de l'actif du FLMPN. L'acte de fiducie est assorti de l'objectif à long terme qui consiste à transférer le FLMPN aux Premières Nations et à réduire les activités de gestion de la SCHL (sous réserve de l'approbation du Premier ministre).

La SCHL a été nommé gestionnaire du Fonds pour les premiers cinq ans. Le contrôle du FLMPN est confié actuellement à neuf fiduciaires issus des Premières Nations, du gouvernement du Canada et du milieu financier. Les fiduciaires reçoivent un mandat renouvelable d'un à trois ans. Six d'entre eux sont nommés par le ministre responsable de la SCHL, et trois par le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien. Les fiduciaires sont chargés de surveiller les politiques et les pratiques de gouvernance du FLMPN, d'établir l'orientation du Fonds afin qu'il atteigne ses objectifs, d'assurer la responsabilité financière et de communiquer les résultats au ministre responsable de la SCHL. Cinq comités ont été créés pour aider les fiduciaires à exécuter leur mandat :

• Comité de vérification
• Comité de placements
• Comité des ressources humaines
• Comité des opérations
• Comité sur la gouvernance

Les fiduciaires, la direction et le personnel se partagent la gestion des risques liés au projet.

Bénéficiaires et intervenants clés

Les principaux bénéficiaires du FLMPN sont des collectivités des Premières Nations de tout le Canada. Bien que bénéficiaires, les collectivités suivantes sont également des intervenants clés et des gestionnaires de projet.

Collectivités des Premières Nations participantes

Au moment de cette rédaction, 71 collectivités des Premières Nations avaient participé, et selon la SCHL, le développement des capacités de 38 collectivités des Premières Nations avait été approuvé, à raison de plus de 1,25 million de dollars.

Partenaires financiers

Les institutions financières qui souhaitent participer et qui en ont l'autorisation concluent des accords avec les collectivités des Premières Nations et l'emprunteur. En plus des modalités, ces accords énoncent clairement les droits et les obligations de chaque partie.

• À ce jour, sept prêteurs sont approuvés :
  • Banque de Montréal
  • Peace Hills Trust
  • Vancouver City Savings Credit Union
  • Envision Financial
  • Mouvement des caisses Desjardins
  • Coopérative de crédit Affinity
  • Valley First – First West Credit Union

1.2.5 Ressources du programme

Le Tableau 1.2 donne un aperçu des besoins projetés en ressources du gouvernement fédéral pour établir le FLMPN, dont les détails des coûts annuels de fonctionnement prévus.

Le Fonds a été créé au moyen des 300 millions de dollars sur deux ans affectés au crédit 15 de la SCHL, Dépenses de fonctionnement. Une entente de financement conclue entre la SCHL et le FLMPN expose les modalités du transfert des 300 millions de dollars de la SCHL au FLMPN, ainsi que de la gouvernance et de l'administration du financement à long terme. Le FLMPN est censé être autonome et ne nécessitera aucun financement permanent du gouvernement fédéral. Selon le plan d'investissement approuvé, les 300 millions de dollars et le revenu annuel net servent à générer des revenus de placement à un taux de rendement nominal annuel de 5 %.

Les coûts de lancement associés aux immobilisations, au fonctionnement et à l'entretien du FLMPN, avant qu'il ne devienne opérationnel, étaient estimés à 1,4 million de dollars. L'exploitation du FLMPN était évaluée à 2,3 millions de dollars la première année d'opération, augmentant de deux millions la deuxième année, et d'un million chaque année par la suite. Les dépenses de fonctionnement incluent les frais relatifs aux réclamations en raison de défaut, au développement des capacités et à l'administration, et elles devaient être financées par les recettes des activités de placement. Les dépenses de fonctionnement réellement engagées devaient combiner les honoraires versés au gestionnaire du Fonds et les coûts engagés directement par le FLMPN.

Les frais associés aux réclamations en raison de défaut doivent refléter les frais de réclamation engagés, tandis que les dépenses affectées au développement des capacités doivent se limiter à 50 % du revenu net de l'exercice précédent. Les projections de frais d'administration ont été rajustées pour tenir compte de l'inflation annuelle, du volume d'affaires et des normes de rendement approuvées pour répondre aux attentes de service. Les frais d'administration incluent les frais de personnel, les honoraires professionnels, les frais de bureau généraux et les dépenses de gestion des installations et des placements. Puisqu'elles débordent de la portée du présent examen, les dépenses réelles n'ont pas été comptabilisées, mais l'évaluation de la SCHL en traitera. Des normes de rendement (10 jours pour l'examen préliminaire, une visite des lieux prévue, et une décision dans un délai de 20 jours pour toutes les questions en cours d'être répondues) ont été fixées à l'examen financier des Premières Nations candidates.

2.3.1 Sources de données

• Analyse documentaire :

L'analyse documentaire s'est concentrée sur des approches permettant l'établissement d'un marché du logement pour les Premières Nations et les Autochtones du Canada, en plus d'intégrer, le cas échéant, la littérature internationale portant sur d'autres populations autochtones ou marginalisées. Elle incluait des publications révisées par des pairs, des rapports gouvernementaux et des rapports publiés par des organisations autochtones. Elle visait à dresser un portrait plus complet de la documentation existante qui puisse faire la lumière sur les mesures permettant de réduire la dépendance aux systèmes de logements sociaux, de faciliter l'accession à la propriété, et de préciser les répercussions d'un système de logements du marché dans le contexte d'une Première Nation.

• Examen des documents et des dossiers :

Parmi les documents du gouvernement et du FLMPN examinés, notons : documentation et approbations des programmes et politiques, évaluations précédentes de la situation du logement dans les réserves, rapports de mise en œuvre, rapports annuels du FLMPN (2008-2010), résumés du Plan d'activités du FLMPN (2009-2013 à 2011-2015), rapports portant sur d'autres initiatives axées sur le marché.

• Entrevues avec des intervenants clés :

Stiles Associates a réalisé les entrevues auprès des intervenants clés, lesquels étaient des bénéficiaires du Fonds, des intervenants importants, des spécialistes et des employés affectés au Fonds. Ces entrevues semi-structurées étaient de nature qualitative. Les participants ont reçu au préalable le protocole d'entrevue (voir l'Annexe 2). Les experts-conseils ont dépouillé les notes d'entrevue en détail, puis ils ont procédé à une analyse qualitative du contenu en codant les mots et les phrases clés pour.

Suivant les conseils de son comité consultatif, la DGEMRE a choisi des participants à l'entrevue détenant une grande expertise dans le domaine du logement du marché et relativement aux problèmes généraux de logement auxquels se butent les Premières Nations. Au total, 34 noms ont été fournis et 26 entrevues ont eu lieu. Sur ces 26 entrevues, 8 participants provenaient du gouvernement fédéral (organismes ou ministères) et 18 participants venaient de l'extérieur. Le codage reposait sur les constatations faites par AADNC en distinguant les modèles de réponses données par les participants au sein du gouvernement et par ceux qui venaient de l'extérieur.

Dix participants aux entrevues représentaient des collectivités ayant fait une demande d'aide financière auprès du FLMPN ou en ayant manifesté l'intérêt; huit venaient de l'extérieur du gouvernement (p. ex. experts-conseils et représentants d'institutions financières). La plupart des participants aux entrevues ont dit avoir participé à des programmes de logement du marché.

• Études de cas :

Deux collectivités des Premières Nations, désignées par la DGEMRE, ont fait l'objet d'études de cas aux fins de l'évaluation. Elles ont été choisies en fonction de leur emplacement géographique et de leur aptitude à commenter des facteurs clés essentiels à un cadre du logement sain et prospère. Les études de cas ont porté sur les pratiques exemplaires, les leçons apprises, les principales réussites et les moyens pris pour y arriver, ainsi que les facteurs déterminants qui ont contribué ou nui à la réussite. Les outils des études de cas sont trouvés dans les annexes C et D.

Chaque étude de cas comprenait ce qui suit :

• Un profil communautaire;
• Des statistiques pertinentes et des renseignements descriptifs qui situaient l'emplacement et le contexte de la collectivité;
• Une analyse des dossiers pertinents fournis par AADNC;
• Un examen des politiques et des activités de la collectivité relatives au logement;
• Un examen des liens avec d'autres programmes de logement communautaire et des partenariats;
• Un résumé des réussites et des difficultés, y compris des lacunes en matière de services;
• Des données provenant d'entrevues avec le personnel de bureaux de conseil de bande et de membres de la collectivité (dont des conseils de bande/tribaux et des aînés);
  • Chaque collectivité a fait l'objet d'environ cinq à huit entrevues. Les entrevues en personne s'appuyaient sur un guide semi-structuré qui figure aux annexes C et D; et
• Une promenade dans la collectivité afin d'observer la situation du logement, et la consignation par écrit des observations.

2.3.2 Considérations, points forts et limites

Considérations

Il est prévu que cette évaluation, qui traite principalement des incidences des politiques générales de logement du marché sur l'approche au logement du Ministère, accompagne une évaluation des incidences dirigée par la SCHL. L'évaluation de la SCHL aborde directement la conception et la mise en œuvre du Fonds; les résultats liés à une autonomie et à des responsabilités accrues en matière de logement dans les réserves; une diminution de la pénurie de logements et de la dépendance à l'aide financière du gouvernement fédéral; des changements à long terme de la situation du logement et des résultats dans les réserves; l'augmentation, s'il en est, de l'offre de logements du marché dans les réserves grâce au FLMPN. Alors que l'étude d'AADNC examine des questions d'évaluation conformes, elle est considérer une étude des incidences sur les politiques générales sur l'approche du gouvernement sur le logement dans les réserves et non comme une évaluation des programmes traditionnelle.

Points forts

Les participants à l'évaluation possédaient une expertise considérable et de solides connaissances à l'égard du logement du marché et des problèmes de logement des Autochtones au Canada, ce qui a donné lieu à une discussion enrichissante sur les incidences générales résultant du Fonds. Dans la mesure du possible, les renseignements tirés des entrevues et des études de cas ont été validés au moyen des résultats de l'analyse documentaire et de l'examen des documents. L'étude a aussi mobilisé les participants des Premières Nations en leur faisant prendre une part active aux travaux du comité consultatif sur la mise au point d'une méthodologie et l'interprétation des résultats, ainsi qu'aux entrevues et aux études de cas menées dans les réserves.

Limites

À ce jour, le Fonds a eu peu de répercussions concrètes, et il est donc difficile d'aborder les incidences sans savoir quelles répercussions il peut en découler. Ceci est augmenté par le peu de temps le Fonds est en vigueur comparé à autres programmes de logement.

Autre limite importante, l'aspect simultané des évaluations réalisées par la SCHL et AADNC a gêné l'échange de renseignements. L'étude d'AADNC a été réalisée sans la mise à contribution des constatations de la SCHL pour encadrer les discussions, ce qui complique l'interprétation des résultats. Même si l'évaluation devait être conçue à partir de la validation des données produites par l'évaluation de la SCHL et des commentaires de son personnel, aucune donnée n'a été fournie.

En ce qui concerne la méthodologie, les études de cas étaient censées être illustratives (et pas nécessairement généralisables) et s'ajouter à d'autres sources de données, plus particulièrement l'évaluation de la SCHL, mais les délais et les limites de la portée et du budget n'ont permis que la réalisation de deux études de cas (Ontario Sud et Colombie-Britannique). Les collectivités ont été choisies pour leur expérience unique de la mise en place des logements du marché. En outre, en raison des délais serrés, l'analyse documentaire effectuée par LeClair Infocom comportait une bibliographie exhaustive, mais le temps a manqué pour analyser toutes les sources fournies. Par conséquent, seules les sources les plus pertinentes ont été analysées et incluses dans le rapport.

Analyse comparative entre les sexes

La documentation a traité de certaines questions de droits de propriété matrimoniale dans le contexte du logement du marché et de leur incidence sur les deux sexes. Généralement parlant, cette étude ne s'est toutefois pas penchée expressément sur les questions liées au genre en raison des incidences limitées sur les politiques générales.

3.1 Besoin continu

3.1.1 Les initiatives de logement du marché dans les réserves suscitent-elles un besoin évident?

Constatation : Le logement du marché suscite un besoin évident, car il peut contribuer à la viabilité à long terme du logement dans les réserves.

Une fois remboursées les hypothèques visées par l'article 95^{Notes en bas de page 6}, le financement de la SCHL et, dans certaines provinces, l'allocation-logement prennent fin. Si elle n'a pas perçu de revenus de location, la bande doit se tourner vers le mécanisme de financement des projets secondaires d'AADNC pour financer la rénovation et l'entretien des logements, ce qui, bien souvent, ne suffit pas à répondre aux besoins^{Notes en bas de page 7}. Certaines bandes reçoivent des fonds spécialement affectés au logement mais, dans la plupart des cas, les fonds fédéraux compris dans les subventions d'investissement sont gérés par des conseils de bande et, par conséquent, les décisions relatives au logement peuvent entrer en conflit avec d'autres priorités, comme la réfection des routes, le traitement des eaux et d'autres besoins en infrastructure^{Notes en bas de page 8}. Faute de financement suffisant, de nombreuses bandes contractent un nouveau prêt en vertu de l'article 95, perpétuant ainsi le cycle de la dépendance à une aide externe^{Notes en bas de page 9}.

Même si AADNC a continué d'investir massivement dans la construction et la rénovation d'un parc de logements durable, l'arriéré prend toujours de l'expansion, et le Ministère estime qu'il se situe maintenant entre 20 000 et 35 000 unités de logement, 16 900 d'entre elles ayant besoin de réparations majeures, et 5 200 unités devant être remplacées (quoique les représentants de l'APN font des estimations beaucoup plus généreuses)^{Notes en bas de page 10}. Statistique Canada prévoit que la population des enfants des Premières Nations de 18 ans ou moins augmentera de 18,4 %, les adultes des Premières Nations de moins de 65 ans seront 40 % plus nombreux, et le nombre de membres des Premières Nations âgés de 65 ans ou plus sera pratiquement multiplié par deux^{Notes en bas de page 11}, ainsi, les besoins en logement dans les réserves devraient augmenter encore plus.

La proportion des logements surpeuplés en 2006 était d'environ 1,7 % pour les non‑Autochtones; 12,1 % chez les Autochtones des réserves; 2,1 % pour les Autochtones vivant hors des réserves^{Notes en bas de page 12}. Les logements surpeuplés dans les réserves se sont détériorés plus rapidement que ceux qui ne l'étaient pas. Par conséquent, la demande de logements et la croissance démographique devancent le rythme de la construction et de la rénovation des maisons^{Notes en bas de page 13}. La détérioration rapide des unités de logement, en raison du surpeuplement, signale la nécessité d'augmenter l'offre.

Le taux d'accession à la propriété est très bas dans les réserves (31 %), comparativement à ce qu'il est hors des réserves (69 %)^{Notes en bas de page 14}, sans doute en raison d'une combinaison du faible revenu par ménage et de la croyance dans les droits au logement issus d'un traité^{Notes en bas de page 15}. Selon Tom Flanagan, n'ayant pas la fierté de la propriété, le locataire néglige l'entretien; sans l'aspect incitatif de la propriété, il y a un sous-investissement chronique dans l'habitation; les capitaux du marché privé ne sont pas mobilisés et la bande ne semble jamais en avoir assez pour répondre à ses besoins^{Notes en bas de page 16}. Les effets positifs de l'accession à la propriété, comme la stabilité et un lien solide avec la collectivité^{Notes en bas de page 17}, entraînent des investissements à long terme et l'entretien des habitations. Les intervenants clés et les participants aux études de cas ont évoqué des effets positifs de l'accession à la propriété, tels que le renforcement de l'estime personnelle, de la fierté et du développement communautaire, et l'acquisition d'immobilisations.

Même si les initiatives axées sur les logements du marché dans les réserves semblent susciter un besoin évident, les participants à la présente étude ont aussi souligné un besoin constant d'investissement dans le logement social, l'attention qui doit être portée aux mécanismes de transition (comme les options de location du marché) vers le logement du marché, dans le cadre du continuum du logement, et la nécessité de développer les capacités pour satisfaire aux conditions préalables du logement du marché.

Plusieurs participants ont reconnu le besoin de recourir à des initiatives axées sur les logements du marché pour que les résidants pouvant se le permettre s'achètent une maison, libérant ainsi des logements sociaux pour ceux qui en ont le plus besoin. D'autres ont jugé que l'accession à la propriété était un moyen de répondre à la forte demande de logement dans les réserves, et de remédier à l'incapacité du gouvernement fédéral de financer l'élimination de l'arriéré des logements et de répondre à l'avenir à la demande.

Il est donc clair que, dans la mesure du possible, le fait de répondre au besoin évident que suscitent les logements du marché, permettrait de réduire la dépendance aux logements sociaux et d'étirer la longévité du parc de logements.

3.1.2 Y a-t-il un besoin évident à l'égard d'un fonds expressément conçu pour améliorer les termes de crédit?

Constatation : Le FLMPN pourrait offrir une solution viable à l'accession à la propriété et, par conséquent, répondre éventuellement à certains besoins des réserves en matière de logement. La présente étude n'a toutefois pas permis de conclure au besoin de réserver un fonds à l'amélioration des termes de crédit, car d'autres moyens de surmonter les obstacles que pose le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens ont donné de meilleurs résultats.

Les obstacles contenus dans la Loi sur les Indiens empêchent la saisie des terres ou des biens des Premières Nations. Plus particulièrement, le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens précise que les terres de réserve appartenant à des bandes ne peuvent faire l'objet « d'un privilège, d'un nantissement, d'une hypothèque, d'une opposition, d'une réquisition, d'une saisie ou d'une exécution en faveur ou à la demande d'une personne autre qu'un Indien ou une bande^{Notes en bas de page 18} ». Par conséquent, les résidants des réserves des Premières Nations ne peuvent contracter une hypothèque traditionnelle comme ce serait le cas hors d'une réserve. Le FLMPN vise à répartir les risques entre les conseils de bande, les membres des bandes et les prêteurs privés. L'amélioration des termes de crédit procure un filet de sécurité financière pour le remboursement du prêt d'une Première Nation en défaut de paiement.

Bien que la vaste majorité des intervenants clés estiment qu'un fonds expressément conçu pour améliorer les termes de crédit répond à un besoin évident, certains nuancent leurs propos en ajoutant que le FLMPN n'est qu'une des nombreuses solutions possibles pour améliorer le crédit. Les intervenants clés et les participants aux études de cas ont signalé qu'un tel fonds permet aux membres des bandes de surmonter les obstacles qui se posent à eux lorsqu'ils transigent avec des banques privées qui connaissent ou appliquent mal les dispositions de la Loi sur les Indiens. Ils ont aussi indiqué qu'un tel fonds, fort d'une solide base de 300 millions de dollars, remédie au manque de capitaux des Premières Nations et représente pour une bande un puissant allié et un intermédiaire, en vue d'acquérir de l'expertise et de négocier des taux d'intérêt auprès d'établissements privés de crédit. Cet élément a été qualifié de particulièrement utile aux bandes dont la capacité de gestion financière et les ressources économiques sont insuffisantes.

Cependant, deux grandes objections ont été soulevées : 1) les banques privées prêtent déjà de l'argent à des membres des réserves, en exigeant une garantie d'emprunt à la bande; 2) le coût financier élevé associé au remboursement du capital et des intérêts peut être dissuasif.

Certaines collectivités des Premières Nations se dotent de programmes d'amélioration du crédit, notamment du Fonds de crédit renouvelable. D'autres personnes et collectivités comptant une solide expérience de crédit sont en mesure de se prévaloir directement des programmes d'emprunt sur réserve auprès des prêteurs. Des mécanismes comme le Programme des GEM d'AADNC répondent aussi au besoin d'améliorer les termes de crédit.

Les membres des collectivités des Premières Nations risquent de ne pas arriver à obtenir des hypothèques de la même manière que les autres Canadiens, ce qui fait du FLMPN une option facilitant l'accession à la propriété par l'amélioration du crédit. Puisque le recours au logement du marché prend petit à petit de l'importance sans bénéficier du soutien du Fonds ni d'autres mécanismes gouvernementaux, rien ne prouve toutefois que le Fonds facilite de manière essentielle le logement du marché.

3.1.3 Peut-on raisonnablement s'attendre à ce que le FLMPN atteigne les objectifs tels qu'ils sont actuellement exposés?

Constatation : Compte tenu des faits exposés dans la présente étude, le FLMPN, tel qu'il est actuellement conçu, ne devrait pas produire les résultats escomptés.

Hors des réserves, les marchés du logement répondent à 90 % aux besoins des ménages au moyen de l'accession à la propriété, de la copropriété, des coopératives d'habitation et des logements locatifs. Il n'y a pas d'information quant à savoir dans quelle proportion les ménages des réserves assument entièrement leurs frais de logement ou ont acquis leur logement par le truchement des mécanismes du marché. À l'extérieur des réserves, 66 % des ménages sont propriétaires. Dans les réserves, ce pourcentage se situe à 31 %, mais il est connu que les ménages affirment parfois être les propriétaires d'une résidence qui appartient en fait à la bande.

Durant la création du FLMPN, il était estimé qu'il serait possible de combler de 30 à 40 % de la future demande de logements à l'aide des mécanismes du logement axé sur le marché, compte tenu du revenu moyen et de l'abordabilité moyenne des maisons dans les réserves. Selon les estimations, une unité de logement dans une réserve - y compris le raccordement aux services publics - coûterait en moyenne 150 000 $. En se basant sur les critères de prêt à l'extérieur des réserves, un revenu annuel de 34 000 $ permettrait d'obtenir un prêt s'élevant jusqu'à 142 500 $ à un ratio prêt-valeur de 95 %, aux taux d'intérêt actuels. D'après les chiffres tirés du Recensement de 2001 qui étaient alors utilisés, plus de 40 % des ménages autochtones des réserves avaient un revenu de 30 000 $ ou plus, et près de 30 % gagnaient 40 000 $ ou plus. Avant l'approbation du Fonds, sur une période de 10 ans, il serait possible de financer de 25 000 à 30 000 ménages. De façon éclairée, toutefois, ces estimations ne tenaient pas compte de la capacité communautaire en matière de logement du marché, peu importe si l'accession à la propriété est une priorité pour les membres de la collectivité, de la propension au crédit des personnes, de la volonté des collectivités ou des personnes de participer, du surpeuplement des logements ou de la capacité d'assumer le risque.

Les estimations révisées du FLMPN proposent qu'à la fin de sa troisième année d'activité (fin de 2011), le FLMPN aurait garanti 4 650 prêts au logement. D'ici à la fin de sa cinquième année d'activité (2013), plus de 10 000 unités auraient accédé au Fonds pour garantir des prêts^{Notes en bas de page 19}. Il était prévu que le Fonds consacrerait environ 3 millions de dollars chaque année au développement des capacités, totalisant des dépenses de près de 7,75 millions de dollars après trois ans (2011) d'activité, et de 14 millions de dollars après cinq ans (2013)^{Notes en bas de page 20}. Cependant, seulement deux maisons ont été construites à ce jour, et 1,75 million de dollars ont été consentis jusqu'ici au développement des capacités.

Selon la SCHL, certaines hypothèses associées à la demande, quant au besoin anticipé de logements du marché, n'ont pas été prises en compte au moment de prévoir l'intérêt suscité par les logements du marché. Le pourcentage actuel des personnes qui possèdent leur propre maison, le niveau d'endettement des collectivités des Premières Nations et les facteurs liés aux options d'emprunt de chacun, comme l'historique de crédit, le coût des maisons, le revenu et l'attitude à l'égard de l'accession à la propriété n'ont pas été bien soupesés. Lorsque ces facteurs sont pris en compte, la demande anticipée en matière de logements du marché décline.

Les participants à la présente étude ont été nombreux à dire que le Fonds n'atteindrait pas, ou n'atteindrait que partiellement, les résultats escomptés tels qu'ils sont exposés. Certains ont suggéré que les résultats du Fonds devaient s'inscrire dans une stratégie à long terme. Au bout du compte, et à la lumière du manque de popularité de l'amélioration du crédit, rien ne prouve à court terme que le Fonds peut raisonnablement atteindre les objectifs énoncés. Les répercussions de cet état de fait sont exposées en détail à la Partie B : Incidences sur les politiques générales.

3.2.1 Le logement du marché correspond-il aux priorités et aux objectifs d'AADNC quant au logement dans les réserves?

Constatation : Le soutien accordé au logement du marché concorde avec les priorités et les objectifs d'AADNC relativement au logement dans les réserves.

Le gouvernement du Canada et AADNC ont signalé que le logement dans les réserves représente une priorité précise depuis l'annonce, en 1996, de la Politique sur le logement dans les réserves. En 1998, dans Rassembler nos forces, sa réponse au rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, AADNC a réaffecté 20 millions de dollars à l'interne au logement dans les réserves. Il y avait aussi des engagements à s'attaquer à des initiatives amorcées en 1998, afin d'examiner avec l'APN et la SCHL des approches à l'investissement dans le secteur privé, de nouvelles approches à la gouvernance du logement des Premières Nations, des liens améliorés avec le développement économique et d'autres sujets. Le budget de 2005 comportait des engagements financiers mixtes consentis à AADNC et à la SCHL pour le logement dans les réserves, soit 295 millions de dollars répartis sur cinq ans.

Le logement du marché compte aussi parmi les priorités de l'APN. Dans sa présentation prébudgétaire de 2007, l'APN a affirmé que les Premières Nations reconnaissent entièrement la nécessité d'apporter des changements structurels, y compris au logement du marché, mais souhaitent aussi que soient simultanément comblés des besoins criants, tels que l'arriéré actuel, les logements sociaux et l'aide à la rénovation. Elle a par ailleurs proposé la création de l'Institut de l'habitation des Premières Nations (IHPN) qui servirait de centre d'excellence pour les questions liées au logement des Premières Nations et qui administrerait un fonds d'investissement pour assurer un soutien en matière de logement aux Premières Nations. Le concept de l'IHPN proposé était très similaire à celui du FLMPN.

En 2007, devant le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien a dit : « Le gouvernement reconnaît que la situation du logement dans de nombreuses réserves est inadéquate et que celle-ci peut contribuer à des résultats faibles sur les plans économique et social. » Le gouvernement a aussi reconnu qu'« une réforme structurelle et des mesures novatrices sont nécessaires pour le système de logement dans les réserves ». Cela dit, il a annoncé qu'il investissait 300 millions de dollars dans la constitution du Fonds. Le Fonds devait favoriser l'accession à la propriété chez les membres des réserves, encourager les prêts au logement privé, et raffermir la reddition de comptes par les établissements et les particuliers^{Notes en bas de page 21}.

En 2008, le Ministère a reçu des fonds additionnels afin d'encourager les investissements dans l'infrastructure et le logement des Premières Nations, par l'entremise du Programme d'immobilisations et d'entretien, soit 150 millions de dollars étalés sur deux ans. Ces engagements ont été suivis de la décision du gouvernement de hausser à 2,2 milliards de dollars les autorisations d'AADNC en matière de GEM.

La plupart des intervenants interrogés croyaient que les programmes, politiques et initiatives reliés au logement du marché concordaient avec les priorités et les objectifs du gouvernement, pour ce qui est du logement dans les réserves. Plusieurs de ces participants considèrent le logement du marché comme un choix parmi une série d'options valides en matière de logement. Plusieurs participants ont également établi un lien entre le logement du marché et les objectifs formulés au chapitre du renforcement de l'autonomie et de l'indépendance des réserves. D'autres ont fait des liens entre l'intérêt que suscite le logement du marché et la perception du secteur du logement comme étant un secteur commercial, une source de création de richesse pour les ménages et un outil de développement économique.

3.3.1 AADNC ou le gouvernement du Canada peuvent-ils jouer un rôle légitime, approprié et nécessaire en appuyant des initiatives de logement du marché dans les réserves?

Constatation : Le gouvernement du Canada et, notamment, AADNC ont un rôle légitime à jouer dans le soutien des initiatives axées sur le logement du marché dans les réserves, rôle qui s'inscrit dans une stratégie générale d'amélioration de la situation du logement et d'innovation au chapitre de la viabilité à long terme des programmes de logement et du parc de logements.

En 2003, la vérification du Programme de logement dans les réserves d'AADNC a signalé le besoin de préciser les rôles et les responsabilités d'AADNC et de la SCHL, et d'obtenir de ces derniers qu'ils clarifient les objectifs de leurs interventions au titre du logement dans les réserves^{Notes en bas de page 22}. Le rapport n'a toutefois soulevé aucune préoccupation au sujet du caractère approprié des rôles de ces ministères ou du gouvernement dans le soutien du logement du marché. La mise à jour de 2006 de l'évaluation a révélé que la définition de ces rôles et responsabilités s'était précisée. L'évaluation de 2010 du Programme de logement dans les réserves d'AADNC signale que les rôles et les responsabilités d'AADNC et de la SCHL restent toujours confus pour les intervenants.

Presque tous les intervenants clés ont dit que le gouvernement a un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer pour appuyer les initiatives de logement du marché dans les réserves. Plusieurs participants ont déclaré que le gouvernement est tenu d'assumer le rôle qui consiste à fournir des logements et à créer des marchés du logement. Ces répondants attribuent un tel rôle aux conditions historiques qui ont placé les Premières Nations dans des réserves, et signalent les contraintes imposées aux Premières Nations par la Loi sur les Indiens. Plus particulièrement, les répondants ont indiqué que le gouvernement doit contribuer à créer l'espace juridique nécessaire aux Premières Nations afin qu'elles établissent leurs propres marchés du logement dans les réserves. En outre, ils ont fait valoir que le gouvernement peut faire davantage à l'aide de ses programmes pour modifier les attitudes au sein des Premières Nations, afin qu'elles deviennent plus favorables à l'accession à la propriété, et pour éliminer l'idée voulant que chacun ait droit à une maison fournie par le gouvernement fédéral. Certains participants estiment que le rôle du gouvernement est de nature provisoire - il doit avant tout préparer le terrain pour que les Premières Nations assument la responsabilité du logement. Dans une des études de cas, il est indiqué qu'une responsabilité accrue à l'égard du programme devrait être confiée à la collectivité, de sorte qu'elle obtienne de meilleurs résultats et évite les dépenses administratives associées au fait de transiger avec le gouvernement fédéral.

À la lumière des priorités gouvernementales clairement énoncées, de la forte nécessité de surmonter les problèmes de logement actuels, et de la possibilité que des systèmes axés sur le marché contournent ces difficultés, la participation au Fonds correspond clairement aux priorités du gouvernement du Canada, et AADNC devrait continuer de jouer un rôle entier en soutenant les initiatives axées sur le logement du marché. Ce n'est toutefois pas encore tout à fait clair si les rôles et responsabilités actuels de la SCHL, d'AADNC, du conseil des fiduciaires et des intervenants des Premières Nations, tels qu'ils sont exposés pour le FLMPN, sont propices à la production des résultats les plus prometteurs relativement au logement du marché.

5.1.1 Y a-t-il certains aspects de la conception et de l'approche actuelles du Fonds qui doivent changer afin d'atteindre les résultats énoncés?

Constatation : Certains aspects de la conception actuelle du Fonds doivent être revus ou améliorés, particulièrement en ce qui a trait au développement des capacités, mais à ce jour, il n'y a aucun thème récurrent ni unanimité relativement aux grandes questions liées à la conception, eu égard à l'administration du Fonds.

Les intervenants clés avaient des avis divergents sur l'efficacité de la conception et de l'approche du Fonds, bon nombre d'entre eux ayant signalé que le mécanisme était lent à démarrer, que sa prestation se faisait selon l'approche descendante et qu'il convenait uniquement à certaines collectivités des Premières Nations. Les participants qui estimaient que la conception du Fonds était efficace ont évoqué des indices d'un changement, notamment une croissance dans la possibilité de simplifier le processus de construction de maisons, l'amélioration des politiques de logement, la réduction du roulement du personnel de bande et l'intérêt accru pour la formation. Certains participants estimaient que le Fonds avait contribué à une sensibilisation accrue aux logements axés sur le marché, avait contribué au développement des capacités et était doté d'une structure de gouvernance efficace.

Quelques préoccupations concernant le Fonds ont été exprimées, entre autres :

• Il faudra plus de temps pour relever les résultats (10 ans).
• Il faudra consulter plus de personnes pour la planification et la programmation.
• Il n'atteindra pas les gens qui en ont le plus besoin de logement, mais plutôt la faible proportion des Premières Nations qui se débrouillent déjà très bien.
• Il faut davantage de mobilisation des collectivités.
• La Première Nation assume 100 % du risque et l'institution financière n'en assume aucun.
• L'accès à la propriété sous le régime de la Loi sur les Indiens est compliqué.
• Des facteurs tels que les attitudes peu favorables vers l'accession à la propriété et la faiblesse des perspectives d'emploi sont des obstacles à la participation.

Des participants aux entrevues ont signalé que le Fonds avait entrepris un large éventail d'activités axées sur le développement des capacités et avait notamment offert de la formation pour les bandes sur l'administration du logement (p. ex. cours sur les finances, la comptabilité, la gouvernance et les politiques de logement), amélioration des politiques (régime locatif, politique sur le logement, politique financière et régime foncier), et formation en conception, en installation et en maintenance d'infrastructures.

La lacune la plus fréquemment soulevée avait trait aux difficultés associées aux critères d'admissibilité des collectivités. Les autres lacunes incluaient le souhait que le programme soit administré par des gens des Premières Nations; certains déploraient que le Fonds soit perçu non pas comme une organisation des Premières Nations, mais comme un organisme gouvernemental ou comme un prolongement de la SCHL. D'autres considéraient que le Fonds, rigide à l'excès, misait trop sur une approche descendante.

D'autres encore ont parlé de difficultés en ce qui concerne le développement des capacités, les obstacles bureaucratiques, à la fois avec les banques et le gouvernement, et enfin, les possibilités bancaires restreintes pour certaines collectivités.

Les participants avaient également des observations au sujet du processus global de présentation d'une demande.

5.1.2 Quelles autres politiques serait-il possible d'adopter pour aider la majorité des Premières Nations à passer du logement social et appartenant aux bandes au logement du marché? Ces politiques pourraient-elles être le complément du Fonds?

Constatation : L'étude a permis de constater que plusieurs solutions de rechange au FLMPN existent qui faciliteraient la transition aux logements axés sur le marché dans les réserves. Ces options pourraient être le complément du Fonds, selon que les collectivités seraient capables ou désireuses de traiter directement avec les prêteurs ou de se prévaloir des mécanismes d'appui gouvernementaux.

Un certain nombre de Premières Nations ont connu du succès en recourant à d'autres mécanismes axés sur le marché; cependant, l'accès à ces moyens est limité aux bandes les plus solvables qui disposent de solides capacités administratives et sont donc les plus susceptibles d'être classées dans la première catégorie.

Selon les intervenants clés, les prêteurs privés et les mécanismes dont le contrôle appartiendrait aux Premières Nations, par exemple les fonds de crédit renouvelables et les sociétés de financement, représentent les principales solutions de rechange au logement social qui permettraient d'améliorer les résultats en matière de logement et de réduire la dépendance au logement social. Les participants ont fait observer que les établissements de crédit privés, tels que la Banque Royale du Canada et la Banque de Montréal, constituent des solutions de rechange bien établies, puisqu'ils ont accordé des prêts pour le logement dans les réserves bien avant la création du FLMPN. Des Premières Nations comme celle de Kahnawake ont pu afficher des taux d'accès à la propriété plus élevés et réduire leur déficit de logement en recourant à différents modèles, entre autres à des programmes de prêts pour le logement administrés par l'intermédiaire de prêteurs privés comme la Caisse populaire de Kahnawake ou la Banque de Montréal^{Notes en bas de page 24}.

Des fonds de crédit renouvelables autonomes qui génèrent des revenus pour le logement existent actuellement dans huit collectivités; la valeur globale de ces fonds dépasse les 70 millions de dollars. Bien que l'approche exige l'investissement de capitaux à long terme, il y a certains succès et la demande est supérieure à l'offre dans les collectivités dotées de tels programmes^{Notes en bas de page 25}. Certaines collectivités utilisent les fonds renouvelables depuis des décennies. Les membres ayant participé à l'étude de cas des collectivités en Ontario considèrent que les fonds de crédit renouvelables constituent une solution de rechange viable. En ce moment, les capitaux disponibles leur permettent de financer environ neuf hypothèques par année. Des participants estiment qu'avec un meilleur appui financier, ces fonds pourraient accorder plus de prêts et conserver les intérêts ainsi générés au sein de la collectivité. Cette option est jugée comme étant préférable par certains participants, parce qu'elle génère un revenu d'intérêt que la bande peut utiliser pour ses propres besoins, plutôt que de laisser ce revenu aux banques extérieures. Les fonds de crédit renouvelables sont jugés suffisamment souples pour répondre aux besoins des membres et sont considérés comme un outil important pour stimuler le développement économique des collectivités. Par contre, le développement des FCR requiert de solides connaissances en finances et un capital de démarrage suffisant, deux éléments qui peuvent représenter des obstacles pour certaines Premières Nations^{Notes en bas de page 26}.

Les intervenants clés ont aussi laissé entendre que des sociétés de financement contrôlées par les Premières Nations pourraient financer le développement dans le domaine du logement. Par exemple, selon un participant, l'Association nationale des sociétés autochtones de financement pourrait émettre des obligations comportant une économie d'impôts et, ainsi, investir dans les collectivités des Premières Nations. Dans le même ordre d'idées, l'Autorité financière des Premières Nations et la Société de crédit commercial autochtone établie à Québec (SOCCA) ont aussi été proposées. Il a été proposé qu'il est possible d'envisager la mise sur pied de coopératives de logement qui participeraient à la mise de fonds en tant qu'option pour accroître le parc de logements. Par exemple, la Société de logement de Kahnawake (SLK) administre un programme de participation à la mise de fonds en vertu duquel les membres de la collectivité peuvent acheter des unités en copropriété, moyennant une mise réduite à 60 000 $. Le coût total de l'unité, qui s'élève à 85 000 $, est financé par un prêt de 60 000 $ consenti par la SLK et une mise de 25 000 $ que verse le Programme des petits projets d'immobilisations d'AADNC^{Notes en bas de page 27}. Le programme vise à aider les membres de la collectivité à passer du statut de locataire à celui de propriétaire de leur logement. Les programmes de participation à la mise de fonds pourraient mieux convenir aux petites collectivités qui disposent de terrains se prêtant à la construction de logements. Ce serait un bon moyen de réduire le surpeuplement en encourageant l'accession à la propriété^{Notes en bas de page 28}.

Plusieurs participants ont fait observer que le secteur sans but lucratif pourrait jouer un rôle dans l'amélioration des conditions de logement par l'entremise d'organismes comme Habitat pour l'humanité et Fondation Frontière. Selon cette formule, des personnes fourniraient leur travail plutôt que de l'argent (il est aussi question d'« apport de compétences »). Le temps de travail fourni bénévolement tiendrait lieu de mise de fonds et servirait à réduire la taille de l'hypothèque. Dans la mesure où il est démontré que l'apport de ses compétences accroît la fierté de celui qui les fournit et devient ainsi propriétaire^{Notes en bas de page 29}, et où cette approche est bien adaptée aux besoins des familles à revenu modeste, celle-ci aurait de bonnes chances de réussite et permettrait de construire des logements à prix abordable.

Parmi les autres idées émises par les intervenants clés, il y a le programme d'accréditation professionnelle ou de titres professionnels comme ceux offerts par l'Institut canadien de l'immeuble en vue de développer une capacité à long terme au sein des collectivités des Premières Nations dans la gestion immobilière, de même que des partenariats plus solides avec les gouvernements provinciaux ou territoriaux dans le domaine du logement.

6.1.1 Y a-t-il des façons de réduire au minimum les frais généraux administratifs afin de mieux s'assurer qu'une part suffisante du rendement du capital investi sert au développement des capacités?

La présente évaluation n'a pas examiné en profondeur la question de l'efficacité, celle-ci ayant été traitée dans l'évaluation du rendement du Fonds menée par la SCHL.

Néanmoins, l'absence de résultats évidents et tangibles à ce jour figure au nombre des grandes préoccupations qui ont été exprimées. Certains ont fait valoir que le Fonds aurait pu utiliser plus efficacement les 300 millions de dollars et signalé que l'investissement ne vaut peut-être pas le rendement et ils se sont demandé s'il ne serait pas préférable d'investir dans les crises du logement à court terme plutôt que dans les besoins de logement à long terme. Voici d'autres défis mentionnés par les participants :

• Certains consultants dans le domaine du développement des capacités arrivent avec des idées préconçues au sujet des besoins des collectivités.
• Le Fonds se concentre trop sur l'amélioration des termes de crédit et devrait mettre davantage l'accent sur le développement des capacités.
• Le Fonds adopte une approche lente et descendante.
• L'accent devrait être mis davantage sur le développement des capacités et moins sur l'administration.

Lors des entrevues, les participants ont également présenté des suggestions sur la façon dont le Fonds pourrait être amélioré; il a notamment été proposé de :

• Promouvoir vigoureusement le passage du statut de locataire à celui de propriétaire de son logement.
• Soutenir les fonds renouvelables ou l'amélioration des termes de crédit pour les prêteurs des Premières Nations, afin que la bande n'ait pas à intervenir.

7.1 Propriété privée, droits fonciers et Loi sur les Indiens

Constatation : Les questions de droits fonciers qui découlent de la Loi sur les Indiens entraînent des difficultés importantes en matière d'accession à la propriété et de logements du marché; par contre, ces difficultés ne sont pas insurmontables, et bien des collectivités se sont employées à les surmonter en recourant à des moyens novateurs.

La dichotomie entre certaines perceptions autochtones traditionnelles relatives aux droits de propriété, d'un côté, et le concept de propriété privée, de l'autre, dichotomie que devrait mettre en lumière toute stratégie axée sur les logements du marché, n'a pas été examinée en profondeur dans la documentation consultée aux fins de la présente étude. Par contre, une évidence ressort, à savoir que la notion de droit de propriété collectif n'est pas uniformément admise par l'ensemble des populations autochtones. En outre, les concepts traditionnels en matière de tenure n'excluent pas la possibilité que des membres de bandes puissent détenir, à titre individuel, des droits de propriété. Il ressort, par exemple, d'une série d'entrevues menées par Flanagan et Alcantara^{Notes en bas de page 31} qu'il existe des droits « d'usufruit » (en vertu desquels des particuliers peuvent tirer des avantages d'une parcelle de terre sans en détenir le titre) dans les collectivités autochtones. Néanmoins, comme les droits d'usufruit s'intègrent dans les coutumes et conventions autochtones et ne sont pas énoncés dans des lois codifiées, la capacité d'un particulier à exercer ces droits pourrait se révéler litigieuse, dans certaines situations.

Sous le régime de la Loi sur les Indiens, lesterres de réserve sont mises de côté à l'usage et au profit des bandes; l'article 20 de cette loi concerne les certificats de possession, qui autorisent un Indien à posséder une terre située dans une réserve; cette disposition de la Loi représente un élément déterminant pour la mise en œuvre de toute stratégie de logement axé sur le marché dans les réserves. Or, contrairement au régime de propriété simple qui existe hors des réserves, en vertu duquel une personne détient sa propriété à perpétuité et peut la vendre à n'importe qui d'autre en toute liberté, le détenteur d'un certificat de possession peut uniquement le transférer à d'autres membres de sa bande et ne peut le faire qu'avec l'approbation du ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien. En outre, le processus des certificats de possession a été critiqué pour son caractère exagérément bureaucratique et pour les longs délais d'approbation qu'il comporte. Pour que les bandes ou leurs membres puissent louer leurs terres à bail, ceux-ci doivent obtenir l'appui du conseil de bande, le consentement de l'ensemble des membres et/ou l'approbation du ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien. Parmi les autres mécanismes de propriété privée dans les réserves qui existent, il y a le droit d'usufruit fondé sur les occupations traditionnelles, la possibilité pour certaines bandes de se soustraire aux dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à la gestion des terres et de se doter de leur propre code de gestion foncière, en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations.

L'utilisation du droit d'usufruit donne aux collectivités autochtones une certaine marge de manœuvre pour créer et appliquer des politiques de gestion foncière qui tiennent compte des considérations historiques et culturelles. Par contre, comme la validité des droits d'usufruit découle de la coutume et non de lois, la possibilité est grande que l'influence politique entre en jeu dans l'attribution et l'expropriation de terres détenues en régime d'usufruit. En outre, la reconnaissance par la collectivité du titre n'apporte pas de garantie valide de la possession légale d'une terre détenue en vertu de la coutume, comme l'a statué la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Cooper c. Bande indienne Tsarlip. Lesarrêts Mathais c. Findlay, Joe c. Findlay et Heron Seismic Services Ltd. c. Muscorpetung Indian Band confortent la notion selon laquelle, à moins que la possession soit explicitement accordée en la forme d'une résolution du conseil de bande (RCB), une personne n'a pas la possession légale d'une propriété foncière située dans une réserve, même si elle exerce le droit d'usufruit qui lui est accordé selon la coutume. De plus, dans le cas où une RCB a été produite, la cour se réserve le droit d'en déterminer la validité, comme en fait foi l'arrêt Leonard and the Kamloops Indian Band c. Gottfriedson. Ajoutons que les exigences préalables que sont l'approbation du conseil de bande et celle du ministre ont depuis été appliquées par la Cour d'appel de la Colombie-Britannique dans l'arrêt George c. George et dans les arrêts Lower Nicola Band c. Trans-Canada Displays Ltd. et Squamish Indian Band c. Briggs.

Il importe aussi de noter que le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens n'exclut pas la saisie d'un bien autochtone par une bande ou par un autre Autochtone, ce qu'ont confirmé les arrêts Hopkins c. Hopkins et Shubenacadie Indian Band c. Francis. Il est donc possible que les bandes autochtones recourent à la saisie de biens comme moyen visant à dissuader des membres de la bande de faillir à leurs obligations de paiement.

Ultimement, toutefois, circonscrire le cadre juridique délimitant la mise en œuvre d'une stratégie de logement axé sur le marché relève du défi. Les interprétations judiciaires de la Loi sur les Indiens et la jurisprudence qui en découle forment un édifice juridique complexe pouvant servir de fondement à une stratégie pour le logement axé sur le marché. La multiplicité des questions juridiques qui entourent le logement axé sur le marché et les droits de propriété devra être explorée plus en profondeur pour s'assurer que la stratégie s'arrime bien au droit canadien.

7.2 Faciliter l'accession à la propriété dans les réserves

Constatation : Il se peut que le Fonds réponde à certains besoins de logement à long terme; toutefois, les mécanismes d'amélioration du crédit qu'offre le Fonds pourraient ne pas être la solution à privilégier pour le logement du marché, et le développement des capacités pourrait bien constituer l'élément clé facilitant l'accession à la propriété à court terme.

Les éléments décrits dans le présent rapport et dans une bonne partie de la documentation consultée montrent que le développement des capacités, le développement économique et la préparation des collectivités sont les principales conditions à réunir pour que l'accession à la propriété se réalise. Or, les collectivités où ces conditions ont été observées sont principalement celles où les Premières Nations concernées ont conclu des arrangements financiers directs avec des prêteurs, et ce, sans la participation du Fonds.

Comme il en a été question dans les constatations de l'évaluation qui figurent à la Partie A, les participants à l'étude ont fait valoir que la nécessité d'un fonds explicitement voué à l'amélioration du crédit est manifeste, tout en ajoutant que le FLMPN représente une option d'amélioration de crédit parmi bien d'autres. Cela dit, le Fonds apporte la possibilité aux collectivités des Premières Nations de surmonter les obstacles qu'elles peuvent rencontrer dans leurs rapports avec les banques privées qui ne connaissent pas bien les dispositions de la Loi sur les Indiens ou qui ne les appliquent pas de manière uniforme. Ils ont également noté qu'un fonds de ce genre, doté de l'importante somme de 300 millions de dollars, règle le problème du manque de capitaux chez les Premières Nations et constitue un atout de taille lorsqu'une bande est à la recherche de spécialistes ou négocie des taux d'intérêt auprès des établissements de crédit privés – particulièrement s'il s'agit d'une bande qui dispose de peu de personnel de gestion financière et qui manque de ressources économiques.

Par contre, pour ce qui est de savoir à quel point le Fonds pourrait faciliter l'accession à la propriété, il est clair qu'il s'agit d'une formule à considérer lorsque, en théorie, l'accession à la propriété pour un particulier n'est souvent pas envisageable et bien souvent difficilement compatible avec certaines perceptions tenaces concernant les droits fonciers et issus des traités, et dans un contexte où le logement social ayant longtemps été la norme, l'accession à la propriété n'était guère encouragée. Parmi les autres options pour le logement du marché en tant que moyen d'accéder à la propriété, il faut mentionner les garanties de prêt ministérielles, les fonds de crédit renouvelables et les liens d'emprunt directs avec les prêteurs. Cependant, et en fin de compte, faute de réunir les conditions préalables énumérées précédemment, quelle que soit l'option envisagée ou retenue, la capacité d'une Première Nation à aider ses membres à accéder à la propriété est souvent mise à l'épreuve et ne constitue pas une priorité, d'autant moins que la collectivité est souvent contrainte d'investir, de toute urgence, dans d'autres projets d'immobilisations. Les constatations issues de l'étude permettent de penser que, compte tenu de la faible utilisation des moyens d'amélioration du crédit qu'offre le Fonds, par comparaison avec les autres options pour le logement du marché (cette utilisation reste encore très faible), 1) le FLMPN ne représente pas nécessairement l'option privilégiée pour le logement axé sur le marché; 2) les investissements dans le développement des capacités représentent l'élément de première ligne le plus important qui aiderait à combler les besoins en matière de logement et, peut-être même, faciliterait l'accession à la propriété.

8.1 Conditions préalables et hypothèses pour l'offre de logements du marché

Constatation : Compte tenu des conditions qu'il faudrait réunir pour que des logements du marché deviennent une réalité dans les réserves, il faudrait revoir les objectifs du Fonds dans l'optique d'une stratégie à long terme.

Dès sa création, le FLMPN se voulait une mesure parmi un ensemble de mesures destinées à combler les besoins en logements dans les réserves, et non une panacée. Il avait pour objectifs de faciliter l'accession à la propriété et reposait sur les hypothèses de départ suivantes :

• L'accession à la propriété est un moyen raisonnable et efficace de répondre plus rapidement aux besoins en logement dans les réserves;
• Une approche en matière de logement axée sur le marché peut faciliter l'accession à la propriété dans les réserves, compte tenu de la résistance possible liée aux perceptions entourant les droits issus des traités;
• L'accession à la propriété est une attente raisonnable dans les collectivités des réserves, au vu des réalités économiques et des règlements qui découlent du paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens;
• Les règlements qui découlent du paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens constituent une barrière suffisamment importante pour rendre nécessaire l'instauration d'un mécanisme gouvernemental d'appui au financement hypothécaire.

L'étude de la SCHL^{Notes en bas de page 32} sur les conditions préalables à l'offre de logements du marché dans les réserves souligne les éléments suivants, jugés représentatifs dans les collectivités des réserves où les taux de propriété sont élevés :

Développement économique et possibilités d'emploi – Les Premières Nations ayant une économie vigoureuse favorisent le développement d'entreprises et les possibilités d'emploi, assurant ainsi une stabilité de revenu à leurs membres.

Soutien et engagement des dirigeants – Soutien et engagement du chef et du conseil pour le développement d'options d'accession à la propriété et l'accès à du financement.

Participation et éducation de la collectivité – La remise de documents d'information et de ressources sur l'accession à la propriété et le financement de l'habitation aide les membres des Premières Nations à mieux exprimer leurs besoins et à mieux faire part des questions qui les préoccupent par rapport à l'accession à la propriété dans leur collectivité.

Gestionnaires d'habitations ayant reçu une formation – L'embauche de gestionnaires d'habitations qui ont reçu une formation en construction, en gestion immobilière, en comptabilité et en d'autres domaines ayant trait à la réalisation et à la gestion d'habitations dans les collectivités des Premières Nations.

Employés agréés au service des finances – L'embauche, par les Premières Nations, d'employés agréés dans les domaines de la finance et de la comptabilité.

Ouvriers locaux qualifiés – La disponibilité, au sein de la collectivité, d'une main-d'œuvre qualifiée comptant par exemple des menuisiers, des électriciens et des plombiers.

Politiques exhaustives en matière de logement et capacité de les appliquer – Des politiques qui traitent de diverses questions de logement, qui sont faciles à interpréter au moment d'élaborer les lignes directrices des programmes et qui s'adaptent à de nouvelles réalités; la capacité d'instaurer et d'appliquer efficacement de telles politiques pour en maintenir l'intégrité.

Garantie fournie au prêteur – Offrir un recours au prêteur en cas de défaut de paiement de l'emprunteur.

Disponibilité et accessibilité du financement – Possibilité d'obtenir du financement auprès de prêteurs et par l'entremise de divers programmes de financement.

Financement des infrastructures – Financement des infrastructures et du raccordement aux services publics pour favoriser la construction de logements de propriété privée.

Options d'accession à la propriété adaptées à différents groupes socioéconomiques – Des programmes d'accession à la propriété qui s'adressent à des membres ayant différents profils sociaux et économiques (p. ex. niveaux de revenu, taille de la famille et besoins spéciaux).

De manière générale, ces éléments concordent avec les conditions préalables de plus haut niveau qui sont relevées dans la présente étude, et spécialement avec les éléments suivants :

• L'accession à la propriété est perçue comme une option favorable et les résidants sont ouverts au logement fondé sur le marché;
• Il existe une solide assise économique;
• La bande dispose d'une solide capacité administrative;
• Il existe une bonne gouvernance dans la réserve, y compris un solide leadership;
• Il existe un régime de location qui fonctionne;
• Il y a une population de base suffisante.

Il convient de relever le fait que l'idée répandue selon laquelle les droits de propriété et le régime de tenure représentent des obstacles importants à l'accession à la propriété est pour ainsi dire passée sous silence. Certaines Premières Nations capables et désireuses d'accroître considérablement l'accession à la propriété et d'instaurer un régime de logements du marché sont parvenues à le faire par d'autres moyens que le Fonds, moyens dont traite la Section 7.1, et la question des droits de possession et les aspects connexes de la Loi sur les Indiens n'y ont pas fait obstacle.

Rien ne porte à penser que les objectifs du gouvernement de favoriser l'accession à la propriété et le contrôle accru de l'exploitation des opérations à l'échelle locale sont facilités par le FLMPN, et rien ne porte à penser que le Fonds comblera nécessairement la pénurie de fonds et de capacité pour rétablir le parc de logements existant ou en construire un nouveau.

Lorsque le FLMPN a été créé, il a été présumé que le fait de lever les contraintes liées à certaines dispositions de la Loi sur les Indiens déboucherait sur une matérialisation de la demande potentielle. Il est possible d'évaluer la demande réelle en comparant les revenus, l'abordabilité du logement et les taux de propriété chez les ménages des Premières Nations avec les mêmes données chez les ménages du reste du Canada.

Les marchés du logement à l'extérieur des réserves répondent aux besoins de 90 % des ménages (maisons, condominiums, coopératives et appartements). Il n'y a pas de données à savoir dans quelle proportion les ménages dans les réserves assument entièrement leurs frais de logement ou ont acquis leur logement par le truchement des mécanismes du marché. Hors des réserves, 66 % des ménages sont propriétaires de leur logement, comparativement à 31 % dans les réserves; par contre, les ménages des réserves peuvent se dire propriétaires même si, dans les faits, leur maison appartient à la bande.

Comme il en était question à la Partie A, la notion selon laquelle il y aurait un potentiel élevé de demande effective se fonde notamment sur le fait que, selon les données du recensement, plus du tiers des ménages des réserves disposent d'un revenu annuel suffisant pour assumer un prêt. Cela ne tient pas compte du nombre de personnes par ménage, du taux de peuplement ni de la fréquence à laquelle des réparations majeures sont nécessaires – l'ensemble de ces éléments pouvant concourir à ce que peu de résidants ou dirigeants des Premières Nations perçoivent les logements du marché comme une option, ce qui peut avoir pour conséquence de réduire considérablement la probabilité d'adhésion et d'admissibilité. Si une collectivité n'a pas accès à du financement privé par un prêteur privé ou est par ailleurs incapable d'en obtenir un à cause de son dossier de crédit, de la gestion de ses finances ou de ses infrastructures, elle ne serait vraisemblablement pas admissible à l'amélioration de son crédit à l'aide du FLMPN non plus.

Donc, il ressort clairement de la présente étude que l'incidence présumée du FLMPN est purement théorique, en se fondant sur le potentiel d'utilisation du FLMPN et sur le vide que le Fonds pourrait combler. Il se peut, même si rien ne démontre que le Fonds, dans sa forme actuelle, accroîtrait l'autonomie et réduirait la dépendance à l'égard du financement fédéral, que le Fonds puisse, compte tenu de ses grands objectifs, être intégré dans une stratégie à long terme. Les conditions préalables à réunir pour obtenir ces résultats comprennent l'éducation, l'emploi, le développement économique et le développement social. La principale conséquence qui en résulterait pour le gouvernement serait donc qu'il ne devrait pas y avoir d'attente marquée à voir le Fonds contribuer notablement à combler les besoins de logement, à court terme. Si le gouvernement continue de voir dans le Fonds une option valable pour promouvoir à l'avenir l'accession à la propriété, il faut bien comprendre qu'il sera essentiel d'investir dans le développement des capacités, la préparation à l'avènement d'une infrastructure (de logement) axée sur le marché et l'accession à la propriété, et que l'amélioration du crédit comme telle avec l'aide du Fonds devrait être considérée comme un élément de solution dont peuvent se prévaloir les Premières Nations admissibles à des logements du marché mais qui ne souhaitent ou ne peuvent pas traiter directement avec les banques. En conséquence, le gouvernement ne doit pas s'attendre à des incidences majeures sur l'utilisation d'hypothèques aux termes de l'article 95, par l'effet du FLMPN, à court terme.

8.2 Répercussions sur le développement économique local

Constatation : Les recherches consultées aux fins de la présente étude ne permettent pas d'inférer que la mise en œuvre d'une stratégie d'offre de logements du marché déboucherait nécessairement sur un meilleur développement économique, par comparaison avec toute autre approche pour la construction de logements.

En ce qui concerne le potentiel qu'offre le Fonds d'influer sur le développement économique, aucune des données examinées pour la présente étude n'en apporte la preuve directe, en raison, du moins en partie, de la faible activité de construction liée au Fonds. Il y a bien eu des recherches indépendantes approfondies sur le développement économique autochtone et sur le logement des Autochtones, mais peu de recherches ont porté sur le lien entre les deux. Des recherches menées par la SCHL^{Notes en bas de page 33} ont souligné le lien potentiel entre développement et construction résidentielle, et permettent de penser que l'accroissement des revenus des collectivités générés par la construction pourrait entraîner la création de nouvelles entreprises. Actuellement, ce sont les constructions facilitées par les hypothèques obtenues en application de l'article 95 qui, et de loin, demeurent les plus nombreuses et qui génèrent le plus de retombées dans les collectivités autochtones^{Notes en bas de page 34}. Bien qu'il existe un lien positif marqué entre la qualité du parc de logements et les niveaux de revenu des collectivités^{Notes en bas de page 35}, aucune des recherches disponibles pour la présente étude ne permet de croire que la construction générerait forcément plus de développement, surtout en prenant en considération que le travail de construction est sous-traité à des ressources extérieures. Pour pouvoir lier directement développement économique et construction, il faudrait supposer, au point de départ, que des personnes et/ou des entreprises de la collectivité, et que la bande elle-même, profiteraient directement de la construction, du fait des emplois créés ou des revenus générés au moyen d'hypothèques garanties par le Fonds.